從“結(jié)構(gòu)性改革”到“管理性改革”
——深圳市優(yōu)化行政審批流程的創(chuàng)新實(shí)踐

● 馮文力

從“結(jié)構(gòu)性改革”到“管理性改革”
——深圳市優(yōu)化行政審批流程的創(chuàng)新實(shí)踐

● 馮文力

▲ 深圳市市民中心

從“1.0版本”升級(jí)到“2.0版本”，深圳市始終在不斷探索優(yōu)化行政審批流程，推動(dòng)行政審批的實(shí)施法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

深圳市自1997年開(kāi)始在全國(guó)率先開(kāi)展行政審批制度改革，到2008年已進(jìn)行了四輪，此后，改革的重點(diǎn)由以行政審批事項(xiàng)清理為主轉(zhuǎn)向深入推進(jìn)行政審批實(shí)施的法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，即由“結(jié)構(gòu)性改革”轉(zhuǎn)向“管理性改革”。行政審批流程優(yōu)化就是“管理性改革”中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過(guò)建立程序嚴(yán)密、運(yùn)作規(guī)范、制約有效、權(quán)責(zé)分明的管理制度，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化、再造審批流程，不斷提高審批效率，切實(shí)推動(dòng)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)。

一、法制基礎(chǔ)：制定實(shí)施行政審批實(shí)施辦法

2004年，深圳市以政府規(guī)章的形式頒布實(shí)施了《深圳市實(shí)施行政許可若干規(guī)定》、《深圳市非行政許可審批和登記若干規(guī)定》，逐步建立起行政審批的實(shí)施規(guī)范制度。根據(jù)這兩部規(guī)章的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)行政許可法的要求以及設(shè)定和實(shí)施行政審批的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對(duì)其實(shí)施的每一項(xiàng)行政審批擬定實(shí)施辦法，包括審批內(nèi)容、審批條件、申請(qǐng)材料、審批程序和審批時(shí)限等14項(xiàng)基本要素。據(jù)此，擁有行政審批權(quán)的29個(gè)市級(jí)行政機(jī)關(guān)，對(duì)228項(xiàng)行政審批事項(xiàng)均分別制定了實(shí)施辦法，并向社會(huì)公布。行政審批實(shí)施辦法的制定、公布，為優(yōu)化行政審批流程奠定了法制基礎(chǔ)。

二、并聯(lián)審批：流程優(yōu)化“1.0版”改革

2009年，深圳市在審批效率較低、矛盾較為突出的政府投資項(xiàng)目審批領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，制定了《深圳市政府投資項(xiàng)目并聯(lián)審批實(shí)施方案（試行）》，以并聯(lián)審批為突破口，探索行政審批流程優(yōu)化。

1.取消前置條件。所有審批事項(xiàng)及審批事項(xiàng)的內(nèi)部環(huán)節(jié)之間不再互為前置條件，最大限度地消除制約項(xiàng)目前期工作進(jìn)展的審批障礙。項(xiàng)目主體單位分階段同步申報(bào)各審批事項(xiàng)所需的材料，審批部門各負(fù)其責(zé)、同步推進(jìn)，加強(qiáng)溝通、聯(lián)合審批，形成快速推進(jìn)的無(wú)障礙審批環(huán)境。

2.并聯(lián)審批。通過(guò)流程再造，打破了部門界限，構(gòu)建聯(lián)合審批平臺(tái)，形成部門間審批事項(xiàng)并聯(lián)、項(xiàng)目主體單位前期工作并聯(lián)、審批事項(xiàng)與前期工作并聯(lián)的“三并聯(lián)”審批機(jī)制，相關(guān)審批部門改革內(nèi)部審批程序，整合內(nèi)部業(yè)務(wù)分工和流程，壓縮項(xiàng)目審批的整體時(shí)限。

3.信息共享。項(xiàng)目申報(bào)由市行政服務(wù)大廳設(shè)置的專門窗口統(tǒng)一受理，審批部門所有審批結(jié)果由專門窗口統(tǒng)一發(fā)放，形成項(xiàng)目單位申報(bào)、領(lǐng)取只需面對(duì)一個(gè)窗口的受理模式。項(xiàng)目主體單位在各階段的申報(bào)資料和各審批部門的審批結(jié)果通過(guò)內(nèi)部資料傳送系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)資源共享，減少公文往來(lái)耗時(shí)，提高部門間聯(lián)合審批效率，形成“全共享”工作平臺(tái)。各審批部門制定標(biāo)準(zhǔn)化的申報(bào)材料及范本，方便項(xiàng)目主體單位準(zhǔn)備材料，避免由于申報(bào)材料不齊而產(chǎn)生的拖延、誤時(shí)。

4.限時(shí)辦結(jié)。審批部門在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成審批工作后，將審批結(jié)果及時(shí)送達(dá)項(xiàng)目主體單位，或?qū)崟r(shí)傳送至下一階段審批部門，項(xiàng)目主體單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成階段性前期工作，從而形成審批部門高速審批、項(xiàng)目主體單位高速推進(jìn)的“雙高速”推進(jìn)軌道。具體為：將政府投資項(xiàng)目區(qū)分為房建類和市政類兩種，房建類政府投資項(xiàng)目，政府職能部門審批時(shí)限為63個(gè)工作日，項(xiàng)目主體單位工作時(shí)間為201個(gè)工作日；市政類政府投資項(xiàng)目，政府職能部門審批時(shí)間為53個(gè)工作日，項(xiàng)目主體單位工作時(shí)間為161個(gè)工作日。政府投資項(xiàng)目“分階段并聯(lián)審批”改革是優(yōu)化行政審批流程的“1.0版”改革，在實(shí)踐中取得了成效。

三、跨部門協(xié)同辦理：流程優(yōu)化“2.0版”改革

由于納入上述“1.0版”改革的僅僅是市政府投資項(xiàng)目跨部門協(xié)同辦理事項(xiàng)目錄中的審批事項(xiàng)，而政府投資項(xiàng)目實(shí)際需要辦理的審批有相當(dāng)部分并未納入目錄之中，這部分審批事項(xiàng)就成為制約整體提速提效的瓶頸。政府投資項(xiàng)目審批周期長(zhǎng)、行政審批效率不高等矛盾依然存在。因此，2010年底，深圳啟動(dòng)優(yōu)化行政審批流程的“2.0版”改革，繼續(xù)深化改革政府投資項(xiàng)目審批流程。

1.協(xié)同辦理。以“全流程、全封閉、全監(jiān)管”為原則，將政府投資項(xiàng)目業(yè)務(wù)鏈條中的所有事項(xiàng)均納入跨部門協(xié)同辦理平臺(tái)，項(xiàng)目在系統(tǒng)中封閉運(yùn)行，電子監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)時(shí)全程跟蹤和監(jiān)督。

2.列入目錄。對(duì)包括行政審批事項(xiàng)在內(nèi)的政府投資項(xiàng)目業(yè)務(wù)鏈條中的16個(gè)部門96項(xiàng)辦理事項(xiàng)全部列入《市政府投資項(xiàng)目跨部門協(xié)同辦理事項(xiàng)目錄》，未列入目錄的事項(xiàng)，各部門一律不得要求項(xiàng)目報(bào)建單位申報(bào)，并對(duì)辦理事項(xiàng)的名稱、時(shí)限、申報(bào)材料和辦理結(jié)果等進(jìn)行規(guī)范和簡(jiǎn)化。

3.封閉運(yùn)行。建設(shè)封閉的跨部門協(xié)同辦理審批電子系統(tǒng)，將市政府投資項(xiàng)目需要辦理的所有事項(xiàng)在系統(tǒng)中運(yùn)行，項(xiàng)目報(bào)建單位、關(guān)聯(lián)審批部門均能實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目報(bào)批進(jìn)度，便于監(jiān)察部門在線監(jiān)督。

4.信息共享。利用跨部門協(xié)同辦理審批電子系統(tǒng)精簡(jiǎn)申報(bào)材料。凡本審批部門已出具的批復(fù)文件，在受理其他相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)一律不得收取原件或復(fù)印件；不再收取政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位的法定代表人、經(jīng)辦人身份證明、組織機(jī)構(gòu)代碼證、授權(quán)委托書和單位介紹信等證明性材料。

5.壓減時(shí)限。明確由部門、下屬機(jī)構(gòu)、中介企業(yè)牽頭組織的技術(shù)評(píng)審和專家論證的辦理時(shí)限，最長(zhǎng)不得超過(guò)10個(gè)工作日。市政府重大投資項(xiàng)目前期工作計(jì)劃在8個(gè)工作日內(nèi)批復(fù)，基本建設(shè)資金撥付在5個(gè)工作日內(nèi)完成等。

經(jīng)過(guò)“1.0版”、“2.0版”兩次改革，政府投資項(xiàng)目的審批流程基本能滿足實(shí)際建設(shè)的需求，縮短了審批時(shí)限，提高了審批效率。

四、進(jìn)一步優(yōu)化行政審批流程的考慮

深圳市的改革探索取得了一定成效，但仍存在預(yù)先審核、現(xiàn)場(chǎng)勘查等環(huán)節(jié)不規(guī)范，特別程序設(shè)置較多且缺乏時(shí)限約束，審批條件設(shè)置不合理，申請(qǐng)材料、審批時(shí)限精簡(jiǎn)空間仍然較大等突出問(wèn)題。

一是對(duì)審批環(huán)節(jié)再行審查，可取消的盡量取消，需規(guī)范的進(jìn)一步規(guī)范。不必要、不合理的審批環(huán)節(jié)，一律取消；嚴(yán)格規(guī)范退文程序，申請(qǐng)材料受理后再退文應(yīng)提供詳細(xì)說(shuō)明；嚴(yán)格執(zhí)行一次性告知制度，接收材料后在法定時(shí)限內(nèi)書面一次性告知需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容；嚴(yán)格實(shí)行受理回執(zhí)制度，受理審批和服務(wù)事項(xiàng)一律提供規(guī)范化的受理回執(zhí)；切實(shí)壓縮和嚴(yán)格執(zhí)行辦理時(shí)限，壓縮“頂格設(shè)置”時(shí)限，落實(shí)對(duì)外公布或明文規(guī)定的時(shí)限。

二是全面清理和規(guī)范特別程序，重點(diǎn)規(guī)范預(yù)先審核和現(xiàn)場(chǎng)勘查程序。加強(qiáng)對(duì)預(yù)先審核的規(guī)范管理，明確規(guī)定和公布這一環(huán)節(jié)的時(shí)間，一次性告知應(yīng)提交的申請(qǐng)材料及其相關(guān)權(quán)利義務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量。對(duì)專家評(píng)審、技術(shù)審查等體外循環(huán)特別程序進(jìn)行梳理，制定特別程序規(guī)范，建立回避機(jī)制和約束機(jī)制。

三是簡(jiǎn)化前置審批條件和申請(qǐng)材料。對(duì)實(shí)際行政審批工作中沒(méi)有實(shí)質(zhì)作用的前置審批條件一律取消；對(duì)涉及兩個(gè)以上部門互為前置的審批條件，確定一個(gè)部門先予審批；審批部門不在辦事指南公開(kāi)的材料目錄之外要求申請(qǐng)人額外提供材料，不要求申請(qǐng)人提供本部門已制發(fā)的審批證照文件。先在市政府投資項(xiàng)目審批鏈條實(shí)現(xiàn)證照共享，不再核查部門批復(fù)性證照文件原件和收取紙質(zhì)材料，已實(shí)現(xiàn)共享的前置性批復(fù)性證照文件由協(xié)同系統(tǒng)予以主動(dòng)推送。

四是建立審批和服務(wù)事項(xiàng)辦理流程規(guī)范。各審批部門按照標(biāo)準(zhǔn)模式，對(duì)每一個(gè)審批事項(xiàng)和服務(wù)事項(xiàng)制定辦理流程規(guī)范，劃分辦理的主要階段、基本環(huán)節(jié)和具體要求，在此基礎(chǔ)上編制辦理流程圖。

五是全面推進(jìn)配套改革。探索政府職能轉(zhuǎn)移后配套改革和制度建設(shè)，推進(jìn)商事登記制度配套改革，創(chuàng)新監(jiān)管手段和措施，取消和簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)和材料。推行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，研究制定標(biāo)準(zhǔn)化文本，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化操作，把審批自由裁量權(quán)壓縮到最小。大力推行網(wǎng)上審批和政務(wù)信息資源共享，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)、受理、辦理、查詢、反饋等全流程電子化操作。建立審批部門之間、審批部門與中介機(jī)構(gòu)之間信息資源共享和比對(duì)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人證照及材料跨部門信息共享和行政審批結(jié)果互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同辦理。加快推進(jìn)相對(duì)集中行政審批權(quán)改革，擴(kuò)大相對(duì)集中行政審批權(quán)改革范圍，實(shí)行“兩集中、兩到位”，優(yōu)化部門職能配置，進(jìn)一步加強(qiáng)部門內(nèi)部審批并聯(lián)協(xié)同。

（作者系深圳市編辦副處長(zhǎng)）