油氣資源開采中的收益分配沖突與協(xié)調(diào)機(jī)制
——基于土地使用權(quán)收益的視角

王育寶，馬金梅，胡芳肖

(1.西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西西安 710061；2.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西西安710049)

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化高速推進(jìn)，中國(guó)對(duì)油氣資源的需求急劇增加。為滿足需求，在開發(fā)新能源、增加油氣進(jìn)口的同時(shí)，國(guó)內(nèi)不斷加大油氣開采強(qiáng)度、擴(kuò)大油氣區(qū)塊面積。在油氣資源稅費(fèi)政策和補(bǔ)償機(jī)制不健全的情況下，這使得開采地居民在遭受環(huán)境污染和生態(tài)破壞的同時(shí)，也失去了其賴以生存的資本——土地，開采地陷入越開采越貧困的“資源詛咒”怪圈，開采地居民與政府、開采企業(yè)的矛盾加劇。為維護(hù)開采地居民權(quán)益，從土地使用權(quán)收益視角建立健全油氣開采收入分配協(xié)調(diào)機(jī)制就成為破解油氣開采利益沖突的重要舉措。

一、研究進(jìn)展

從19世紀(jì)末油氣資源開始商業(yè)化開采以來(lái)，圍繞油氣開采收益如何在土地所有者、開采企業(yè)以及各級(jí)政府間分配的研究逐步展開。從國(guó)外的實(shí)踐看，油氣資源開采中利益分配問題的研究最初主要關(guān)注的是中央與地方的利益分配沖突，對(duì)開采地居民或全體居民直接從油氣開采中獲得收益的研究則始于20世紀(jì)后期特別是21世紀(jì)初期。在總結(jié)已有研究成果的前提下，Ahmad和Mottu(2002)將目前世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)油氣收益分配的模式概括為高度集權(quán)、分權(quán)、稅基共享以及收入分享四種，同時(shí)分析比較了各模式的優(yōu)劣點(diǎn)，剖析了其適用性，指出在一個(gè)不受約束的世界，石油收入完全集中是最好的，但鑒于國(guó)際環(huán)境和大多數(shù)國(guó)家的政治現(xiàn)實(shí)，稅基共享或者收入分享模式更是不錯(cuò)的選擇，因?yàn)樗鼈冊(cè)谝欢ǔ潭壬峡紤]了油氣開采地的利益。Ikunga 和 Wilson(2013)進(jìn)一步指出，為提高地方政府開采和保護(hù)油氣資源的積極性，中央政府應(yīng)分配給地方政府更多油氣開采收益。Ekpo(2004)、Omotoso(2010)在系統(tǒng)分析了石油開采導(dǎo)致尼日利亞政局持續(xù)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈現(xiàn)不可持續(xù)發(fā)展原因后指出，這一結(jié)果根源于作為該國(guó)財(cái)政收入主要來(lái)源的尼日爾三角洲產(chǎn)油區(qū)地方政府和居民從油氣開采中獲得的分配過少。要解決該問題，尼日利亞政府應(yīng)在其油氣收入分配中鼓勵(lì)屬地原則，讓油氣收入分配向采油區(qū)傾斜?？梢?，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，學(xué)者開始指出油氣開采中利益沖突產(chǎn)生的原因與資源主權(quán)界定不明確、缺乏透明度、政府尋租等制度缺陷相關(guān)，而且基于大多數(shù)油氣生產(chǎn)國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)，許多學(xué)者傾向于為油氣資源所在地爭(zhēng)取利益。這也說(shuō)明現(xiàn)行油氣資源收入分配政策存在偏向于中央(聯(lián)邦)政府而忽視開采地及其居民利益的問題。其實(shí)，在一些國(guó)家和地區(qū)現(xiàn)行政策中，在利益分配中向開采地及其居民傾斜的思想已開始發(fā)揮作用。Ahmad和Mottu(2002)、Salami(2011)發(fā)現(xiàn)，中央(聯(lián)邦)政府向地方分配稅收的比例呈增加趨勢(shì)。不僅如此，Devarajan和Raballand(2011)還通過構(gòu)建一個(gè)計(jì)量模型，提出了一種將石油收入轉(zhuǎn)移到居民手中，然后讓其納稅，以增加公眾對(duì)公共支出的監(jiān)督措施，來(lái)化解石油資源豐富國(guó)家所存在的公共支出效率低下問題。這些研究都顯示，補(bǔ)償開采地政府和居民的資源環(huán)境權(quán)益越來(lái)越受到重視。

國(guó)內(nèi)關(guān)于油氣開采中利益沖突的研究主要從三方面展開。第一，油氣開采中利益分配沖突的原因。胡健和吳文潔(2007)認(rèn)為，油氣開采中的分配沖突，源于油氣資源礦權(quán)(國(guó)家擁有)和土地產(chǎn)權(quán)(國(guó)家與集體共同擁有)、土地的所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等之間的沖突；李香菊和祝玉坤(2011)則將其歸于現(xiàn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度和財(cái)政管理體制，認(rèn)為它們不利于資源輸出地政府和居民參與資源收益分享。第二，油氣開采租金及財(cái)稅分配工具存在缺陷，即油氣開采租金絕大部分被中央政府和國(guó)有開采企業(yè)獲得，且開采稅費(fèi)征收中還存在重復(fù)征收、缺少資源環(huán)境稅設(shè)計(jì)、稅費(fèi)工具性質(zhì)不明確、開采地政府和居民收益分配少但承擔(dān)生態(tài)成本大等問題。武盈盈(2009)分析油氣資源開采收益分配結(jié)構(gòu)后發(fā)現(xiàn)，中國(guó)油氣開采租金主要由國(guó)有企業(yè)獲得。如2007年,中國(guó)石化、中國(guó)石油兩家公司實(shí)現(xiàn)開采收益共5 562.9億元，但因利益分配機(jī)制扭曲、導(dǎo)致資源所有者和各級(jí)政府損失1 020.5億元，而這些損失中基本上都成為開采企業(yè)的超額利潤(rùn)。陳怡男和李學(xué)林(2009)還指出，油氣開采利益分配中主要存在開采地稅收分配收益少、開采帶來(lái)的生態(tài)污染補(bǔ)償缺失、油氣田項(xiàng)目征地補(bǔ)償過低、資源開發(fā)沒有促進(jìn)資源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題，開采地政府及其居民利益亟待保護(hù)。第三，油氣開采相關(guān)法律法規(guī)不完善，缺少油氣開采收益分配的專門法規(guī)。宋文飛等(2013)指出，中國(guó)油氣開采法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致的稅收偏離現(xiàn)象造成了資源地的貧困。

綜合來(lái)看，油氣開采收益分配沖突不僅表現(xiàn)為中央與地方之間的矛盾，而且還存在重視政府、企業(yè)利益而忽視開采地居民利益的現(xiàn)象，開采地居民在收入分配中始終處于弱勢(shì)，缺乏決策參與機(jī)制和話語(yǔ)權(quán)。引起油氣開采中收益分配沖突的原因較多，其根本原因是油氣資源礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)之間的沖突，而這是由地表權(quán)與地下權(quán)分離造成的。隨著環(huán)保意識(shí)的提高，對(duì)土地所有者的利益補(bǔ)償已被國(guó)外少數(shù)學(xué)者作為化解沖突的重要手段，國(guó)內(nèi)針對(duì)油氣開采中賦予土地使用者從土地出讓和流轉(zhuǎn)中獲得油氣收入的研究也開始出現(xiàn)。針對(duì)油氣資源開采中越來(lái)越重視保護(hù)土地所有者利益的現(xiàn)實(shí)，為維護(hù)油氣開采地居民的資源環(huán)境權(quán)益，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，本文結(jié)合開采地土地所有權(quán)主體虛擬而使用權(quán)主體明確并可通過該權(quán)利獲得充分收益的情況，從土地使用權(quán)收益角度研究了油氣開采地居民與政府、開采企業(yè)之間利益矛盾和沖突的表現(xiàn)形式、產(chǎn)生原因，并提出了保護(hù)油氣開采地居民利益的措施。

二、基于土地使用權(quán)收益的中國(guó)油氣資源開采中收益分配沖突的表現(xiàn)

土地是油氣資源開采中投入的最基本要素之一，也是土地所有者或使用者獲取收入的重要保障。土地使用權(quán)是土地所有權(quán)的派生權(quán)利之一，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)民集體和公民個(gè)人以及外資企業(yè)等具備法定條件者，依照法定程序或約定對(duì)國(guó)有土地或農(nóng)民集體土地所享有的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。土地使用權(quán)收益是土地使用者依靠土地使用權(quán)依法取得經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利，包括土地使用權(quán)主體自己經(jīng)營(yíng)或依法轉(zhuǎn)讓使用權(quán)能而獲得的收益。鑒于油氣資源的不可再生性、事關(guān)社會(huì)公共利益和國(guó)家戰(zhàn)略等性質(zhì)，中華人民共和國(guó)《憲法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等規(guī)定，中國(guó)城鎮(zhèn)的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民群眾集體所有；而埋藏在地下的油氣資源則歸國(guó)家所有。這樣，土地所有權(quán)(使用權(quán))與油氣資源產(chǎn)權(quán)的分離, 就使油氣開采中開采地居民、開采企業(yè)、政府等利益相關(guān)者之間發(fā)生了利益沖突，處于弱勢(shì)地位的土地使用者——開采地居民的利益常常受損。當(dāng)前，油氣開采中利益相關(guān)者之間的矛盾和沖突主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

(一)開采地居民直接經(jīng)營(yíng)土地的收益受損

油氣開采對(duì)開采地環(huán)境的影響主要表現(xiàn)為對(duì)水資源、土壤等的污染以及對(duì)植被、濕地等的破壞，而且這些破壞有些還帶有不可逆性。一方面，石油資源一般富集在生態(tài)環(huán)境極其脆弱的地區(qū)，一旦開采，就會(huì)造成大面積水土流失、土質(zhì)退化、沙塵暴以及生態(tài)系統(tǒng)破壞等；另一方面，在資源環(huán)境權(quán)益保護(hù)缺失情況下，為獲得最大利潤(rùn)，油氣開采企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任，為獲得更高利潤(rùn)，使用落后技術(shù)裝備，忽視社會(huì)補(bǔ)償，結(jié)果使開采地生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。在土地使用權(quán)收益補(bǔ)償被嚴(yán)重忽視的制度框架下，開采地居民直接經(jīng)營(yíng)土地的收益減少。袁磊等(2009)采用熵權(quán)系數(shù)法對(duì)2004年大慶市已開采50年的喇薩杏油田進(jìn)行生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)后發(fā)現(xiàn)，油田作業(yè)對(duì)土地生態(tài)環(huán)境的破壞和污染使油田土地質(zhì)量明顯下降，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)加大。吳文潔和常志風(fēng)(2011)采用市場(chǎng)價(jià)值法測(cè)算得出，僅2008年陜北油氣開采造成的生態(tài)破壞損失就達(dá)5.69億元，占當(dāng)年當(dāng)?shù)乜偵鷳B(tài)破壞損失的20%以上。中國(guó)石油長(zhǎng)慶分公司雖按國(guó)家法定最高標(biāo)準(zhǔn)向陜北開采地居民提供征地補(bǔ)償，但因這些補(bǔ)償未充分考慮健康損失、環(huán)境成本等因素，加之補(bǔ)償款發(fā)放中存在基層政府和村委會(huì)強(qiáng)行截留、侵占等問題，致使得對(duì)礦區(qū)居民的補(bǔ)償非常有限(見表1)，油氣開采中利益沖突長(zhǎng)久而尖銳。僅2000-2005年中國(guó)石油長(zhǎng)慶油田就發(fā)生油井設(shè)施被破壞、原油被哄搶等惡性事件1.95萬(wàn)起，損失原油10.2萬(wàn)噸。

表1 中國(guó)石油長(zhǎng)慶分公司在延安市征地費(fèi)用表(2005) 單位：元/畝

注：參照胡健等(2007)并補(bǔ)充完善，其中土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的15倍。

(二)依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的收益得不到完全實(shí)現(xiàn)

油氣開采地發(fā)生的因土地征收造成的利益沖突形式多樣，主要表現(xiàn)為農(nóng)民感到不公平但又找不到合適的途徑要求政府或開采企業(yè)進(jìn)行必要的補(bǔ)償，或者是政府相關(guān)機(jī)構(gòu)、村民組織故意不受理農(nóng)民的合理要求，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民采取如偷盜、破壞油氣生產(chǎn)設(shè)施等極端手段，以求從中分得一點(diǎn)收益。陜北油氣開采中的主要矛盾是中國(guó)石油長(zhǎng)慶分公司與開采地居民間的矛盾。中國(guó)石油長(zhǎng)慶分公司擁有陜北90%以上的油氣區(qū)塊面積，在其油氣開采中，該公司卻長(zhǎng)期拖欠陜西省要求油氣開采企業(yè)向當(dāng)?shù)卣U納的水土流失補(bǔ)償費(fèi)，造成不良影響。我們根據(jù)榆林各年油氣產(chǎn)量和從量征收標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算了中國(guó)石油長(zhǎng)慶分公司拖欠榆林市的水土流失補(bǔ)償費(fèi)，發(fā)現(xiàn) 2008-2012年間其欠交的水土流失補(bǔ)償費(fèi)高達(dá)15.1億元(見表2)。同時(shí)，對(duì)于油氣開采、輸送以及其他方面占用土地的補(bǔ)償問題，該公司也打政策“擦邊球”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前榆林境內(nèi)埋設(shè)油氣管道占地約22萬(wàn)畝，按每畝土地年產(chǎn)值200元計(jì)算，榆林因此年損失土地使用費(fèi)達(dá)0.44億元?；谝陨显颍l(fā)了油氣開采中土地被破壞、占用卻得不到合理補(bǔ)償、復(fù)墾難度大等問題，這進(jìn)一步加劇了開采地居民與油氣企業(yè)和政府的矛盾。

表2 中國(guó)石油長(zhǎng)慶分公司拖欠榆林市水土流失補(bǔ)償費(fèi)概算 單位：億元

不管是直接經(jīng)營(yíng)土地還是依法轉(zhuǎn)讓土地后的收益沖突，總體上都表現(xiàn)為油氣資源開采中土地使用者因其收益被忽視而采取極端措施予以挽回的情形?？上攵?，這種挽回措施對(duì)油氣開采企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、各級(jí)政府的公信力和社會(huì)的和諧穩(wěn)定都是非常不利的。因此，從土地使用權(quán)收益角度分析油氣開采中利益沖突產(chǎn)生的原因并提出化解措施就非常重要。

三、 基于土地使用權(quán)收益的油氣資源開采中利益分配沖突起因

油氣開采中利益分配沖突產(chǎn)生的原因較多，但根源是農(nóng)民的土地使用權(quán)收益長(zhǎng)期被忽視。而開采地居民利益之所以被忽視，與中國(guó)油氣開采中地表權(quán)與地下權(quán)的關(guān)系存在明顯沖突、現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在缺陷和被異化以及生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制缺失等因素密切相關(guān)。

(一)地表權(quán)與地下權(quán)沖突導(dǎo)致土地使用權(quán)收益補(bǔ)償缺乏現(xiàn)實(shí)保障

作為深埋地下的耗竭資源，油氣開采必然涉及土地所有權(quán)與油氣礦權(quán)的協(xié)調(diào)問題，即油氣開采中地表權(quán)與地下權(quán)的關(guān)系問題。根據(jù)土地所有者是否享有地下資源礦權(quán)，全球油氣資源所有權(quán)制度可分為地表權(quán)與地下權(quán)相統(tǒng)一、相分離和有限結(jié)合三種模式。三種模式各有利弊，其中，能有效減少油氣開采中利益沖突的是相統(tǒng)一模式，其余兩種均會(huì)不同程度引起利益沖突，特別是在相分離模式下(見表3)。而目前，中國(guó)實(shí)行的正是相分離模式。

表3 世界油氣資源的所有權(quán)制度

注：①2004年生效的南非《礦產(chǎn)資源與石油開發(fā)法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源和石油歸國(guó)家所有，礦業(yè)權(quán)為有限物權(quán)，權(quán)利人依法享有在他人所有的土地上勘探、開采和處分礦產(chǎn)資源的權(quán)利(中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心和國(guó)土資源部土地爭(zhēng)議調(diào)處事務(wù)中心，2013)。

近年來(lái)，隨著資源耗竭和生態(tài)環(huán)境日益惡化，資源有償使用制度深入人心，在油氣開采新增建設(shè)項(xiàng)目用地方面，國(guó)家開始實(shí)行以無(wú)償劃撥為主、一次性現(xiàn)金補(bǔ)償為輔的集體土地流轉(zhuǎn)制度，但由于征地補(bǔ)償忽視了農(nóng)地長(zhǎng)期生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、產(chǎn)生環(huán)境效益的功能和農(nóng)地發(fā)展權(quán)，忽視了農(nóng)地對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活的長(zhǎng)期保障價(jià)值，加之油氣開采收益分配不透明且部分補(bǔ)償費(fèi)被地方基層政府和村民組織截留的現(xiàn)象頻發(fā)，現(xiàn)行補(bǔ)償不能滿足被征地居民當(dāng)前乃至未來(lái)的生產(chǎn)和生活需要。川中油礦區(qū)磨溪?dú)馓镎鞯匮a(bǔ)償雖按國(guó)家政策上限進(jìn)行，但還是不能滿足居民基本需要，一些村落如遂寧市安居區(qū)猛虎村被征地后，居民未來(lái)的生產(chǎn)生活面臨很大困難。

(二)土地所有權(quán)制度的缺陷及其被異化導(dǎo)致開采地居民利益被剝奪

油氣開采中收益分配矛盾主要發(fā)生在開采地居民和與資源開采有關(guān)的其他利益相關(guān)者之間。盡管《中華人民共和國(guó)憲法》和相關(guān)法律對(duì)土地所有權(quán)有明確規(guī)定，指出了農(nóng)村土地屬農(nóng)村群眾集體所有，但對(duì)集體的概念并沒有明確界定，這就使關(guān)于農(nóng)村土地“集體所有”的爭(zhēng)議一直存在。在農(nóng)村土地集體所有下，由于土地所有權(quán)主體模糊，結(jié)果就造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)獲益渠道殘缺并被異化，土地使用權(quán)收益得不到有效實(shí)現(xiàn)。

1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)獲益渠道殘缺

農(nóng)村集體土地所有權(quán)的殘缺，集中表現(xiàn)為集體土地所有權(quán)受國(guó)家公權(quán)力過度控制?！凹w所有”不能完全等同于私有，但它也絕對(duì)不是完全公有，“集體所有”一定意義上具有私有的部分屬性。既然具有私有屬性，那么按照對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的法律管制，行使私有權(quán)應(yīng)該體現(xiàn)私法自治原則，即權(quán)利人在不損害社會(huì)公共利益且不違背憲法的前提下可自由決定其財(cái)產(chǎn)的使用或處分，并獲得相應(yīng)收益。而《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，即集體對(duì)土地所有權(quán)的行使范圍僅限于將土地用于農(nóng)業(yè)用途；如需將其作為非農(nóng)用途，集體土地首先應(yīng)被征為國(guó)有，再由政府代表國(guó)家將其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給用地單位。鄭毅(2013)將其概括為農(nóng)村集體土地存在產(chǎn)權(quán)的“二重性”沖突。

土地由集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的過程，其實(shí)就是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(土地使用權(quán))喪失的過程，也是其生存的物質(zhì)保障喪失過程。如果土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中土地承包人能獲得足額補(bǔ)償，則開采地居民受益；反之亦然。當(dāng)前開采地出現(xiàn)的矛盾和沖突，主要與油氣開采中土地使用權(quán)出讓收益分配的相關(guān)政策、法律沖突有關(guān)?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(1997)規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地收益，全部上繳中央，原則用于耕地開發(fā)；新《中華人民共和國(guó)土地管理法》(1999)則規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)在中央和地方之間按照30∶70分配。同時(shí)，由于沒有形成有效的土地市場(chǎng)，油田企業(yè)現(xiàn)有土地仍然享受行政劃撥政策，今后只有新增建設(shè)用地逐步實(shí)行征收征用、劃撥、租賃等多元化用地政策，加大土地有償使用范圍。土地流轉(zhuǎn)收益主要?dú)w中央還是歸地方和居民這些政策和法律矛盾，造成中央在處理土地收益分配中處于兩難境地，開采地居民的土地收益沒有得到保障。

2.農(nóng)村土地所有權(quán)被異化

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有， 由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的， 由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的， 由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》更明確規(guī)定，農(nóng)村人口要四倍于城市人口才能產(chǎn)生一位全國(guó)人大代表。這些規(guī)定，對(duì)開采地居民反應(yīng)其民意、實(shí)現(xiàn)其油氣開采權(quán)益本應(yīng)發(fā)揮重要作用，但事實(shí)卻是，由法律法規(guī)確定的農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)管理者——村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，本質(zhì)上也是一個(gè)利益集團(tuán)，再加上一些油氣開采地多處于教育文化落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，村書記、村長(zhǎng)素質(zhì)較低，這就使他們?cè)诰薮蟮睦嬲T惑下不一定能完全代表村民利益。油氣開采中被村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)次級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織等機(jī)構(gòu)的干部操縱行使的集體土地所有權(quán)收益分配，并不能完全體現(xiàn)土地使用權(quán)人(承包者)的意志，而且，按照《中華人民共和國(guó)憲法》公選的、代表開采地居民利益的人大代表，如農(nóng)村干部、農(nóng)林事業(yè)單位教授專家，因?yàn)樗麄儾⒉灰赞r(nóng)業(yè)收入為其主要生活來(lái)源，其利益與農(nóng)民也不完全一致，他們不一定會(huì)盡心盡力地維護(hù)農(nóng)民利益。于是，油氣開采中農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)被異化，農(nóng)民的土地使用權(quán)收益被侵害，就成為油氣開采利益分配沖突產(chǎn)生的重要原因。

(三)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制缺失

油氣開采除了占用土地、污染采油區(qū)域外，油田周邊的土地也會(huì)被破壞，因此對(duì)此進(jìn)行充分補(bǔ)償也很必要。但由于這方面土地使用權(quán)收益沖突主要發(fā)生在油氣資源采出后，是隨著開采強(qiáng)度進(jìn)一步加大、生態(tài)環(huán)境日益惡化后才被油田周邊土地使用者慢慢意識(shí)到的，所以補(bǔ)償一般難以實(shí)現(xiàn)。而且由于缺乏法律依據(jù)，這就造成工地使用權(quán)人無(wú)法通過正常法律途徑獲得補(bǔ)償，從而使其不滿進(jìn)一步累積，進(jìn)而引發(fā)較大利益矛盾和沖突。這是一個(gè)不容忽視的問題。

總的來(lái)說(shuō)，開采地居民盡管在名義上是集體土地的所有權(quán)人，享有通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得土地使用收益的合法權(quán)利，但其權(quán)利一方面受到公權(quán)力的束縛變得殘缺不全，另一方面還總被村社干部的意志和并不代表他們利益的代言人反映，導(dǎo)致土地承包者的利益訴求缺乏表達(dá)渠道，其權(quán)利最終異化為村干部的權(quán)利，成了一些利益相關(guān)者瓜分的“蛋糕”。當(dāng)然，在油氣開采前，開采地居民的急功近利思想也是造成油氣開采利益沖突不斷的重要因素。

四、協(xié)調(diào)油氣資源開采收益分配沖突的機(jī)制和措施

油氣資源開采利益沖突的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)上就是平衡油氣資源所有權(quán)人與土地所有權(quán)人的利益。借鑒國(guó)外油氣開采收益不斷分權(quán)和面向居民直接分配的現(xiàn)實(shí)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，本文提出基于土地使用權(quán)收益的、面向開采地居民的油氣開采利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制和措施。

(一)完善油氣開采法律法規(guī)和政策，增強(qiáng)油氣開采中利益相關(guān)者行為的確定性

建立健全油氣資源有償使用制度，建立專門的油氣開采法律法規(guī)，解決開采中土地使用權(quán)收益分配相關(guān)政策和法律相互沖突的問題。加強(qiáng)油氣開采中環(huán)境成本、社會(huì)發(fā)展成本的核算，在明確各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)基礎(chǔ)上充分考慮這些成本，并通過建立健全油氣資源有償使用和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有效管理礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，保障開采地居民的生產(chǎn)和生活。明確環(huán)保、國(guó)土、水利、財(cái)稅等部門所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)，建立協(xié)調(diào)制度。

引導(dǎo)土地使用權(quán)人自發(fā)組成農(nóng)地合作社，解決“集體土地所有權(quán)主體虛位”問題。農(nóng)地合作社類似于有些國(guó)家的農(nóng)會(huì)組織，它能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)民有效組織起來(lái)，使其表達(dá)自己的利益要求、對(duì)抗各種權(quán)利的濫用對(duì)農(nóng)民利益的侵蝕，從而真正保護(hù)開采地居民利益，避免“政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的這種毫無(wú)意義的利益調(diào)節(jié)機(jī)理”的危害。

短期內(nèi)，從法律上明確油氣資源產(chǎn)權(quán)優(yōu)先于土地使用權(quán)、完善油氣財(cái)稅收入縱向轉(zhuǎn)移支付等制度，積極探索油氣開發(fā)對(duì)開采地居民的直接支持機(jī)制，以有效改善開采地的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件。而在長(zhǎng)期，可實(shí)行油氣產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)、油氣開采規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相統(tǒng)一的制度，讓開采地居民直接分享油氣開采收益，從根本上解決收益分配沖突，徹底消除農(nóng)民內(nèi)心的不平等感。

(二)完善油氣開采收益分配機(jī)制，加大對(duì)土地使用權(quán)主體的收益分配比重

土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)動(dòng)態(tài)化。補(bǔ)償費(fèi)的安排要根據(jù)實(shí)際情況分類確定：在滿足現(xiàn)有征地補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，充分考慮土地對(duì)農(nóng)民的其他價(jià)值(社會(huì)保障、發(fā)展權(quán)等)，并給予必要補(bǔ)償；除進(jìn)行當(dāng)前補(bǔ)償外，還應(yīng)考慮土地用途變化以及居民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，讓開采地居民充分分享油氣開采收益，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

建立長(zhǎng)效油氣開采收益分享新機(jī)制。除進(jìn)行一次性貨幣化征地補(bǔ)償外，應(yīng)建立有利于保障土地承包者資源環(huán)境權(quán)益的長(zhǎng)效油氣開采收益分享機(jī)制，即可采取農(nóng)地入股、資源就地轉(zhuǎn)化、開采地居民就地安置和建立油氣開采永久基金等，讓開采地居民從開采中獲得持續(xù)收入。這些社會(huì)性嵌入對(duì)發(fā)揮土地對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)保障功能非常重要。

通過立法，明確對(duì)油田周邊土地承包人的損失補(bǔ)償。一方面，制定科學(xué)的油田周邊土地保護(hù)機(jī)制，保證油氣開采損害最小化；另一方面，根據(jù)開采前后周圍農(nóng)田收益變化情況，給予油田周邊被破壞土地使用者相應(yīng)補(bǔ)償。特別重要的是，該項(xiàng)工作必須寫入專門法規(guī)。

(三)提高油氣收益分配的透明度，加強(qiáng)油氣開采地居民的維權(quán)責(zé)任

中央政府和各級(jí)地方政府要努力提高油氣收益分配的透明度，充分尊重土地使用權(quán)人的權(quán)利及其收益。同時(shí)，設(shè)立專門的法律訴求部門和議事機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)開采地居民的維權(quán)責(zé)任意識(shí)，保障農(nóng)民自己行使征地前的咨詢權(quán)、征地中的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)、征地后的收益權(quán)與監(jiān)督權(quán)等，確保其權(quán)益不受侵害。只有這樣，才能最大限度地減緩他們對(duì)油氣開采的排斥，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]陳怡男, 李學(xué)林. 資源所在地的利益補(bǔ)償機(jī)制初探——以油氣田資源開發(fā)為例[J]. 長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境, 2009, (3).

[2]胡健, 吳文潔. 油氣資源礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)的沖突——以陜北油氣資源開發(fā)為例的分析[J]. 資源科學(xué), 2007,(3).

[3]胡健等. 油氣資源開發(fā)與西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略研究[M]. 北京: 科學(xué)出版社,2007.

[4]李香菊, 祝玉坤. 西部地區(qū)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)與利益分割機(jī)制研究[J]. 財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2011,(8).

[5]宋文飛, 李國(guó)平，韓先鋒等. “雙重扭曲”下的稅收偏離與礦產(chǎn)資源地貧困[J]. 經(jīng)濟(jì)評(píng)論, 2013 ,(2).

[6]世界銀行, 國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)項(xiàng)目課題組. 中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)資源開發(fā)社區(qū)受益機(jī)制研究[M].北京：中央民族大學(xué)出版社，2009:116.

[7]武盈盈.資源產(chǎn)品利益分配問題研究——以油氣資源為例[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)，2009，(2).

[8]吳文潔, 常志風(fēng). 油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模型研究[J]. 中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2011,(5).

[9]袁磊，雷國(guó)平, 張小虎. 大慶油田區(qū)土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)[J]. 水土保持研究,2009,(1).

[10]鄭毅. 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)二重性下失地農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)[J]. 貴州農(nóng)業(yè)科學(xué),2013,(2).

[11]中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心, 國(guó)土資源部土地爭(zhēng)議調(diào)處事務(wù)中心. 礦業(yè)用地管理制度改革與創(chuàng)新[M].北京: 中國(guó)法制出版社, 2013:21-67.

[12]Ahmad E.,Mottu E. Oil Revenue Assignments:Country Experiences and Issues [M]. IMF Working Paper, 2002.

[13]Devarajan S., Raballand G. Direct Redistribution, Taxation and Accountability in Oil-Rich Economies: A Proposal[R]. Center for Global Development Working Paper,2011,(11).

[14]Ekpo A. H. Intergovernmental Fiscal Relations:The Nigerian Experience [A]. Paper presented at the 10th Year Anni-versary of the Financial and Fiscal Commission of South Africa[C]. Cape Town International Convention Centre, South Africa, 10-12 August, 2004.

[15]Giordano M. F., Giordano M. A., Wolf A. T. International Resource Conflicts and Mitigation [J]. Journal of Peace Research, 2005,(1): 47-65.

[16]Ikunga S.A.,Wilson G. The Politics of Revenue Allocation and Socio-Economic Development of Emohua Local Government Area, Rivers State, Nigeria [J]. International Institute for Science, Technology & Education, 2013,(3):90-94.

[17]Omotoso F. Nigerian Fiscal Federalism and Revenue Allocation Formula for Sustainable Development in Niger Delta [J].The Social Sciences, 2010,(3):246-253.

[18]Postali F.A.S. Petroleum Royalties and Regional Development in Brazil: The Economic Growth of Recipient Towns [J]. Resources Policy, 2009,(4): 205-213.

[19]Salami A. Taxation, Revenue Allocation and Fiscal Federalism in Nigeria: Issues, Challenges and Policy Options[J]. Economic Annals, 2011,(189):27-51.