加強(qiáng)我國(guó)城市社區(qū)管理創(chuàng)新的再思考

楊和平

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

近些年來(lái)，隨著社會(huì)管理體制改革的不斷創(chuàng)新與發(fā)展，城市社區(qū)作為社會(huì)管理的前沿平臺(tái)，在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新方面扮演著重要的角色。加強(qiáng)城市社區(qū)管理創(chuàng)新成為當(dāng)前一項(xiàng)重要的研究課題。國(guó)內(nèi)學(xué)者以及各級(jí)地方政府在社區(qū)管理創(chuàng)新上都進(jìn)行了深入的理論研究和實(shí)踐探索，取得了不錯(cuò)的成效。但在新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，社區(qū)管理創(chuàng)新依然存在一系列不足的地方：對(duì)社區(qū)管理創(chuàng)新核心理念把握不準(zhǔn)確、社區(qū)結(jié)構(gòu)運(yùn)行關(guān)系不清、社會(huì)化參與不足、制度化建設(shè)滯后等等。因此，我們有必要對(duì)當(dāng)前社區(qū)管理創(chuàng)新進(jìn)行再思考，為未來(lái)能夠更好地推進(jìn)城市社區(qū)管理提供理論借鑒。

一、概 述

社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，作為細(xì)化后的社會(huì)管理主要載體，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的過(guò)程中扮演著重要的角色。我國(guó)城市社區(qū)自改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)歷了幾次重要的發(fā)展，各個(gè)階段也表現(xiàn)出不同的特征。同時(shí)，我國(guó)國(guó)內(nèi)主要的城市也在社區(qū)管理創(chuàng)新方面進(jìn)行了積極的探索，取得了不錯(cuò)的成效，形成了具有中國(guó)特色的社區(qū)管理創(chuàng)新新模式。

（一）改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展歷程回顧

我國(guó)社區(qū)建設(shè)最早可追溯到20世紀(jì)二三十年代由梁漱溟、晏陽(yáng)初發(fā)起倡導(dǎo)的“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”［1］190。自1949年至改革開(kāi)放前，這段時(shí)間我國(guó)社區(qū)的發(fā)展實(shí)踐以“社會(huì)運(yùn)動(dòng)的方式展開(kāi)，動(dòng)員范圍廣，涉及面大，可以簡(jiǎn)單地概括為全國(guó)性、大規(guī)模、運(yùn)動(dòng)式的發(fā)展”［2］。總體來(lái)講，這一時(shí)期的社區(qū)建設(shè)取得了不錯(cuò)的成績(jī)，例如1954年，第一屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議并通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，對(duì)城市社區(qū)管理體制進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)也為我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)提供了法律基礎(chǔ)。當(dāng)然，這種社區(qū)發(fā)展的方式也深深地打上了社會(huì)背景的烙印。改革開(kāi)放以后，1979年全國(guó)人大制定并頒布的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，對(duì)街道辦事處作為派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行重新定位。1980年全國(guó)人大常委員重新公布了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，恢復(fù)了街道辦事處和居民委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位，并在1982年頒布的《憲法》中確認(rèn)了居民委員會(huì)的“基層群眾性自治組織”性質(zhì)。隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，傳統(tǒng)的“單位制”被打破，我國(guó)城市社區(qū)的建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是以倡導(dǎo)“社區(qū)服務(wù)”為理念的社區(qū)建設(shè)。1986年，為了配合城市經(jīng)濟(jì)體制改革，在國(guó)家民政部的倡導(dǎo)下，積極開(kāi)展以福利服務(wù)和便民服務(wù)為對(duì)象的社區(qū)服務(wù)建設(shè)，對(duì)提升居民生活質(zhì)量起到了積極的作用。上世紀(jì)90年代初，以促進(jìn)城市社區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與發(fā)展為目的的城市社區(qū)建設(shè)工作開(kāi)始興起，上海、武漢等地先后借鑒國(guó)外城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新。二是以“社區(qū)建設(shè)”為概念的城市社區(qū)發(fā)展。以1995年5月民政部發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)的意見(jiàn)》為標(biāo)志，“社區(qū)建設(shè)”逐步開(kāi)始發(fā)展。2000年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)“社區(qū)建設(shè)”進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的闡述，為城市改革和發(fā)展指明了方向。2001年3月，社區(qū)建設(shè)被列入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，社區(qū)建設(shè)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要組成部分。社區(qū)建設(shè)以梯次推進(jìn)的方式在我國(guó)開(kāi)始發(fā)展。三是以“社區(qū)管理”為特征的社區(qū)建設(shè)。隨著中央對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的提出，社區(qū)作為城市社會(huì)管理創(chuàng)新的排頭兵，也必然要求“社區(qū)管理”，另外，隨著社區(qū)管理體制的進(jìn)一步發(fā)展以及居民自我管理意識(shí)的快速成長(zhǎng)，多元化治理為特征的社區(qū)管理成為社區(qū)建設(shè)過(guò)程中一項(xiàng)重要的內(nèi)容。當(dāng)然這種“社區(qū)管理”是對(duì)社區(qū)工作的總體概括，是在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，整合社區(qū)資源和社區(qū)力量的一個(gè)過(guò)程。

（二）當(dāng)前國(guó)內(nèi)主要的城市社區(qū)管理創(chuàng)新實(shí)踐

隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市社區(qū)管理創(chuàng)新實(shí)踐也如火如荼地進(jìn)行。縱觀這些社區(qū)管理創(chuàng)新的實(shí)踐，大致可以劃分為兩個(gè)方面：一是基于城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新，二是在城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城市社區(qū)管理機(jī)制、方式創(chuàng)新。在城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新方面，主要分為三個(gè)以不同特征為典型的社區(qū)管理創(chuàng)新：①以加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)為目的，推行社區(qū)直選的實(shí)踐模式。以2001年7月在廣西南寧武鳴縣的6個(gè)社區(qū)同時(shí)舉行社區(qū)居委會(huì)委員直選為代表的“廣西模式”、2002年8月在北京東城區(qū)九道彎社區(qū)進(jìn)行居委會(huì)直接選舉的“北京九道彎模式”、2007年浙江寧波城市社區(qū)居委會(huì)全面推行直接選舉的“寧波模式”［3］。這些模式主要是通過(guò)居委會(huì)實(shí)現(xiàn)直選的方式，來(lái)推進(jìn)城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新。②以“去行政化，歸還社區(qū)自治功能”為特征的社區(qū)管理體制創(chuàng)新，主要以2005年的深圳“鹽田模式”、2007年浙江“寧波模式”和2013年重慶市南坪社區(qū)去行政化實(shí)踐案例為代表的社區(qū)居委會(huì)去行政化的社區(qū)管理體制創(chuàng)新。③以取消街道辦事處為特征的城市社區(qū)管理創(chuàng)新。其典型的代表以2003年7月18日在北京石景山區(qū)成立的“魯谷社區(qū)”、武漢市江岸區(qū)百步亭社區(qū)、2010年8月19日銅陵市銅官山區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)直管社區(qū)的取消街道辦事處為特征的社區(qū)管理體制創(chuàng)新模式［4］。在城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社區(qū)管理機(jī)制、方式創(chuàng)新的典型代表有：2010年以來(lái)天津?yàn)I海新區(qū)通過(guò)構(gòu)建“一二二三”的社區(qū)治理共同體機(jī)制，打造社區(qū)公共服務(wù)全覆蓋的“無(wú)縫”關(guān)愛(ài)的“泰達(dá)模式”［5］，2013年10月份重慶市禮嘉街道社區(qū)以服務(wù)為導(dǎo)向，構(gòu)建“一室一網(wǎng)三平臺(tái)”即社區(qū)“113”管理服務(wù)模式。由此，我們可以看出，我國(guó)各個(gè)城市在推進(jìn)社區(qū)管理創(chuàng)新的過(guò)程中，根據(jù)各地的實(shí)際情況，構(gòu)建起一整套屬于本地區(qū)社區(qū)管理創(chuàng)新的模式，各具特色。這對(duì)推進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展無(wú)疑注入了新的活力，滿足了社區(qū)建設(shè)在當(dāng)前城市社會(huì)管理過(guò)程中的需求。但是，不論是社區(qū)管理體制創(chuàng)新、社區(qū)管理機(jī)制方式的創(chuàng)新，都在一定程度上存在著一些不足之處。

二、當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)管理創(chuàng)新過(guò)程中存在的問(wèn)題

城市社區(qū)管理創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)化工程，隨著城鎮(zhèn)化快速的推進(jìn)，社區(qū)管理面臨艱巨的任務(wù)。如何推進(jìn)城市社區(qū)管理創(chuàng)新，就必須對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)。

（一）對(duì)社區(qū)管理創(chuàng)新核心理念把握不準(zhǔn)確，“重管理、輕服務(wù)”

“服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的主題，是社區(qū)生命力所在”［6］191。隨著我國(guó)原有的社會(huì)管理體制由“單位包干制”向“社區(qū)服務(wù)制”的轉(zhuǎn)變，“單位人”已經(jīng)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，社區(qū)作為人們生活集聚的重要場(chǎng)所，承擔(dān)著為人們?nèi)粘Ｉ罘?wù)的重要任務(wù)。因此，社區(qū)的管理創(chuàng)新應(yīng)該以服務(wù)為核心理念，將服務(wù)作為任何社區(qū)管理創(chuàng)新工作的前提。2011年1月31日，民政部發(fā)布《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，明確了今后推進(jìn)社區(qū)管理創(chuàng)新必須把社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)作為社區(qū)管理創(chuàng)新的首要任務(wù)。但是，在當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)管理創(chuàng)新過(guò)程中，缺乏對(duì)服務(wù)這一核心理念的把握，偏重于管理，而輕對(duì)服務(wù)的重視。主要表現(xiàn)在：一方面，主要是理念上的缺失。在社區(qū)管理體制機(jī)制創(chuàng)新方面，其原有的出發(fā)點(diǎn)是“為了更好地管理”而設(shè)計(jì)和建設(shè)的。任何的社區(qū)管理創(chuàng)新都是為了強(qiáng)化政府對(duì)基層社會(huì)的政治控制，方便政府管理，社區(qū)建設(shè)也成為控制社會(huì)的一個(gè)重要的實(shí)現(xiàn)途徑。這種服務(wù)理念的缺失，偏離了以服務(wù)居民為宗旨、堅(jiān)持“以人為本”的社區(qū)建設(shè)初衷。另一方面，在創(chuàng)新社區(qū)管理的過(guò)程中，各種以服務(wù)為載體的工作平臺(tái)，服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)置不夠完善，服務(wù)的重點(diǎn)不夠突出，服務(wù)平臺(tái)不夠健全，服務(wù)手段不夠人性化。例如，在社區(qū)服務(wù)過(guò)程中，對(duì)于服務(wù)對(duì)象不夠細(xì)化，社區(qū)辦事的主要是以老年人、殘疾人為主，服務(wù)的項(xiàng)目往往出現(xiàn)“兩頭管理”的問(wèn)題，這不利于社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。這種社區(qū)管理創(chuàng)新理念上的偏差，導(dǎo)致社區(qū)管理創(chuàng)新呈現(xiàn)“為更好地管理”而進(jìn)行創(chuàng)新，卻不是“為更好地服務(wù)”而進(jìn)行創(chuàng)新，社區(qū)管理創(chuàng)新缺乏服務(wù)意識(shí)，重管理，輕服務(wù)。

（二）社區(qū)結(jié)構(gòu)關(guān)系不清，社區(qū)管理呈現(xiàn)“強(qiáng)行政、弱自治”

“社區(qū)自治是城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容和目標(biāo)”［7］192，是推進(jìn)城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新、加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的一種具體的方式。社區(qū)管理體制是由街道、社區(qū)、居民構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體，推進(jìn)社區(qū)管理創(chuàng)新，就必須處理好政府行政管理職能、社區(qū)自治職能和公眾參與職能的有效統(tǒng)一，才能夠整合社區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。政府行政行為與社區(qū)自治行為的矛盾形成當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)結(jié)構(gòu)關(guān)系上的不清晰，成為制約社區(qū)管理體制發(fā)展的重要障礙。在具體的社區(qū)管理操作層面，出現(xiàn)社區(qū)行政事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)之間的沖突。這種結(jié)構(gòu)關(guān)系的不清對(duì)社區(qū)管理產(chǎn)生了負(fù)面的影響：一是社區(qū)行政化傾向依然嚴(yán)重。隨著街道下放行政事務(wù)與相應(yīng)的權(quán)力至社區(qū)，街道與居委會(huì)之間不再存在行政隸屬上的關(guān)系，但是在具體操作的過(guò)程中，街道辦依然在社區(qū)事務(wù)管理中扮演者至關(guān)重要的決定性角色，包括社區(qū)人員任免權(quán)、社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)劃撥等等。這種濃厚的行政化色彩不僅是由于其受傳統(tǒng)行政觀念的影響，更多的是由于社區(qū)管理機(jī)制方面的不完備，街道只是在下沉政務(wù)，權(quán)力下放也只是簡(jiǎn)單的騰挪。二是社區(qū)自治功能弱化。居委會(huì)作為承擔(dān)社區(qū)自治事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是“由民做主”下的社區(qū)自治機(jī)構(gòu)，而不是政府的附屬機(jī)構(gòu)。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，包括社區(qū)重大事務(wù)決定、社區(qū)民主選舉、決策、監(jiān)督等等都受到街道不定程度的影響，社區(qū)自治發(fā)育和成長(zhǎng)的土壤被附加上政府強(qiáng)行政的因素，社區(qū)自治的功能進(jìn)一步弱化。由此，我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)結(jié)構(gòu)關(guān)系上的不清是“強(qiáng)行政、弱自治”的社區(qū)形成的根源所在。

（三）居民參與效能低下，社區(qū)管理凸顯“主體單一、非社會(huì)化”

社區(qū)的管理是社區(qū)居民與社區(qū)各種力量共同參與、共同建設(shè)的結(jié)果，是社會(huì)化的管理，也是未來(lái)我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展的一個(gè)有效的途徑。作為社區(qū)的自我管理主體和參與主體，居民參與效能低下，社區(qū)管理呈現(xiàn)單一化、社會(huì)化參與不足成為當(dāng)前社區(qū)管理創(chuàng)新過(guò)程中存在的主要問(wèn)題。作為自治管理主體的社區(qū)居民個(gè)人，探究其參與效能低下的原因，一方面是由于社區(qū)居民的參與意識(shí)薄弱，對(duì)社區(qū)不關(guān)乎自身利益的事務(wù)往往表現(xiàn)出不在乎的態(tài)度，自身主人翁的觀念意識(shí)沒(méi)有形成。另一方面，由于社區(qū)居民參與的渠道不暢通、方式固化，信息時(shí)代下社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化參與平臺(tái)建設(shè)滯后，參與方式比較固化。再次，由于社區(qū)自治參與人員結(jié)構(gòu)不科學(xué)化，導(dǎo)致參與的整體效能下降，主要表現(xiàn)為，人員年齡結(jié)構(gòu)偏老齡化、知識(shí)結(jié)構(gòu)偏向水平低化的特征。居民的參與效能大打折扣，也偏離了居民參與作為社區(qū)發(fā)展的核心理念要求。而作為社區(qū)管理的社會(huì)化參與主體，包括非政府組織、轄區(qū)民辦非企業(yè)單位、社會(huì)志愿團(tuán)體在內(nèi)的社會(huì)組織在社區(qū)管理過(guò)程中參與不足，社會(huì)化參與程度比較低。這主要是因?yàn)?，一方面，在社?huì)組織參與社區(qū)管理創(chuàng)新過(guò)程中的定位不清，糾結(jié)于社區(qū)與社會(huì)組織之間到底是排斥還是互惠合作的關(guān)系。另一方面，基于角色定位不清，社會(huì)組織參與社區(qū)管理出現(xiàn)“合法性危機(jī)”，準(zhǔn)入門(mén)檻比較高，限制的條件比較多，包括對(duì)社會(huì)組織的參與范圍、服務(wù)項(xiàng)目等都有嚴(yán)格的限制。社會(huì)組織在參與社區(qū)管理的過(guò)程中，總體上表現(xiàn)為無(wú)序、散亂、低效的狀態(tài)。而這種第三方參與不足，整體上表現(xiàn)為社區(qū)管理的主體單一化、非社會(huì)化的特征，這對(duì)當(dāng)前社區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了一定程度上的影響。

（四）社區(qū)管理制度化建設(shè)滯后，“重眼前、忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)”

制度是最有效的保鮮劑。作為觀念轉(zhuǎn)變上的成果肯定，必須做好制度層面的有效建設(shè)。雖然我國(guó)在城市社區(qū)管理方面出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)，制度化建設(shè)得到了一定的發(fā)展，但是卻缺乏一套與社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相適應(yīng)的前瞻性、系統(tǒng)性的制度體系，社區(qū)管理的制度化建設(shè)比較滯后，重視眼前問(wèn)題，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度規(guī)劃，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的保障。從總體上來(lái)講，主要包括以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是以法律形式規(guī)范和保障下的社區(qū)管理體制問(wèn)題，這里面包括對(duì)街道辦、居委會(huì)、社區(qū)事務(wù)治理中心等的角色職能、權(quán)責(zé)定位問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)中缺乏嚴(yán)格的制度化操作界限。二是社會(huì)組織法律制度問(wèn)題。包括對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)管理的登記制度、準(zhǔn)入制度、管理制度、監(jiān)督制度等都缺乏科學(xué)有效的制度建設(shè)，還有對(duì)社會(huì)組織積極引導(dǎo)、規(guī)范化的具體操作制度問(wèn)題。三是居民參與制度的建設(shè)問(wèn)題。包括多元化的社區(qū)組織參與制度，民意表達(dá)、民意回應(yīng)、民意反饋、民意監(jiān)督實(shí)施制度機(jī)制，社區(qū)民主評(píng)議、聽(tīng)證制度等等，在這些方面都表現(xiàn)出制度化建設(shè)的滯后。四是制度固化，缺乏靈活應(yīng)變。這主要是由于制度建設(shè)初，對(duì)社區(qū)管理考量的不全面，缺乏系統(tǒng)思考，在快速變化的社區(qū)管理環(huán)境下，不能夠及時(shí)有效地得到修正和完善，制度不適合發(fā)展的需求。五是社區(qū)管理制度化建設(shè)重視眼前的問(wèn)題，而缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的思考。社區(qū)在管理過(guò)程中，隨著問(wèn)題的出現(xiàn)才去構(gòu)建相應(yīng)的解決措施，進(jìn)而上升為制度化的層面，不能夠從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行制度化的規(guī)范解決，實(shí)現(xiàn)預(yù)防?？梢?jiàn)，當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)管理創(chuàng)新在制度建設(shè)方面的滯后性，重視當(dāng)下，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)思考和制度體系的建設(shè)。

三、未來(lái)加強(qiáng)城市社區(qū)管理創(chuàng)新的再思考

社區(qū)建設(shè)和發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)核心內(nèi)容。在新型城鎮(zhèn)化時(shí)代，加強(qiáng)城市社區(qū)管理創(chuàng)新已然要求我們對(duì)當(dāng)前城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)行重新的思考，因此，我們必要做到：

（一）積極推進(jìn)城市社區(qū)管理創(chuàng)新，變“管理”為“服務(wù)”

“服務(wù)”是城市社區(qū)管理創(chuàng)新永恒的主題。在當(dāng)前形勢(shì)下，推進(jìn)城市社區(qū)管理創(chuàng)新就必須轉(zhuǎn)變觀念，堅(jiān)持以服務(wù)為導(dǎo)向，由傳統(tǒng)的重管理、輕服務(wù)向以人為本、服務(wù)優(yōu)先的現(xiàn)代化社區(qū)管理理念轉(zhuǎn)變。一方面，各級(jí)黨委、政府必須強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)持把以人為本、服務(wù)居民作為社區(qū)工作開(kāi)展的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿，堅(jiān)持在參與社區(qū)的管理創(chuàng)新過(guò)程中，應(yīng)該以“更好的服務(wù)”為目的，而不是為了“更好的管理”，包括政策制定、制度設(shè)計(jì)、方式創(chuàng)新、執(zhí)行環(huán)節(jié)等方面，都必須實(shí)現(xiàn)“服務(wù)”意識(shí)的相嵌，管理不是最終的目的，建設(shè)服務(wù)型社區(qū)才是根本。另一方面，包括政府、非政府組織、轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位等社會(huì)組織都必須堅(jiān)持以服務(wù)為導(dǎo)向，通過(guò)提高居民生活水平和生活質(zhì)量，提升社區(qū)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給效率，以標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)解決居民迫切需要解決和關(guān)注的生活問(wèn)題，堅(jiān)持服務(wù)突出重點(diǎn)、有層次、有系統(tǒng)，同時(shí)，擴(kuò)大服務(wù)的領(lǐng)域和范圍，建設(shè)起覆蓋全社區(qū)的公共服務(wù)體系。另外，除了觀念上的轉(zhuǎn)變，還必須健全服務(wù)設(shè)施，建立社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)，包括志愿服務(wù)平臺(tái)、文化服務(wù)平臺(tái)、綜合行政服務(wù)平臺(tái)等服務(wù)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)手段，充分利用信息化時(shí)代下網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的便捷性，創(chuàng)新適合本社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)代化服務(wù)方式。

（二）理順社區(qū)結(jié)構(gòu)運(yùn)行關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“弱行政、強(qiáng)自治”

城市社區(qū)的有效運(yùn)行必須處理好包括街道辦、居委會(huì)在內(nèi)的社區(qū)結(jié)構(gòu)關(guān)系，著力于相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一的發(fā)展，破解當(dāng)前行政與社區(qū)自治張力之間的矛盾，科學(xué)劃分好行政事務(wù)與自治事務(wù)之間的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)政府行政與社區(qū)自治相銜接的社區(qū)管理體制。一方面，包括政府機(jī)關(guān)、街道辦必須轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)政府管理重心著重于向宏觀層面管理發(fā)展，減少微觀層面的管理和操作，包括在政策引導(dǎo)、社區(qū)自治監(jiān)督、公共服務(wù)供給方面發(fā)揮作用。同時(shí)，通過(guò)下沉政務(wù)，科學(xué)合理地設(shè)置權(quán)責(zé)限度，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的雙重下放，剝離強(qiáng)加給社區(qū)的行政職能，改變傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系，弱化社區(qū)管理的行政色彩，真正實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于社區(qū)、還利于社區(qū)、還位于社區(qū)”的初始目的。另一方面，必須擴(kuò)大社區(qū)的自治功能，真正建立起社區(qū)居民的自治體制，包括建立健全社區(qū)自治組織、社區(qū)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮居委會(huì)的自治功能，建立起居委會(huì)重大事項(xiàng)居民討論機(jī)制、負(fù)責(zé)報(bào)告機(jī)制，回歸居委會(huì)的本職工作，成為居民真正的利益代表，實(shí)現(xiàn)“為民做主”向“由民做主”的轉(zhuǎn)變。在具體的操作層面，可完全借鑒國(guó)內(nèi)城市社區(qū)“去行政化”的方式，通過(guò)在社區(qū)設(shè)立公共行政事務(wù)中心站，構(gòu)建純行政關(guān)系下的街站隸屬，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。

（三）提高居民參與效能，實(shí)現(xiàn)參與由“單一”向“社會(huì)化”轉(zhuǎn)變

居民和社區(qū)力量積極有效的參與是社區(qū)管理創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)。面對(duì)當(dāng)前居民參與效能低下，社區(qū)參與單一化、非社會(huì)化的問(wèn)題，在未來(lái)推進(jìn)城市社區(qū)管理創(chuàng)新過(guò)程中，必須做到以下幾點(diǎn)：一是對(duì)于作為自治主體的居民個(gè)人，一方面，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民的宣傳教育，創(chuàng)新宣傳的方式，提高社區(qū)居民的自主管理意識(shí)，讓他們深刻地認(rèn)識(shí)到社區(qū)的管理關(guān)乎他們每一個(gè)人自身的利益，社區(qū)事務(wù)應(yīng)該由他們來(lái)管理。另一方面，創(chuàng)新社區(qū)居民參與的方式，利用社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的便捷性，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的信息傳遞渠道，例如，可建立居民網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)，也可以采取包括民主議事會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式，暢通居民民主參與的意識(shí)，提高參與的積極性。另外，還可通過(guò)有效的教育培訓(xùn)方式，提高社區(qū)居民參與管理的知識(shí)水平和能力，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，進(jìn)而提升居民參與的效能。二是對(duì)于社區(qū)管理的參與主體重新進(jìn)行定位。一方面，改變傳統(tǒng)的社會(huì)組織與社區(qū)管理之間相互排斥的錯(cuò)誤觀念，認(rèn)識(shí)到社區(qū)與社會(huì)組織在參與管理創(chuàng)新的過(guò)程中是相互促進(jìn)、互助互惠的關(guān)系。另一方面，破解社會(huì)組織參與社區(qū)管理產(chǎn)生的身份合法性危機(jī)，放寬包括轄區(qū)企事業(yè)單位、志愿團(tuán)體等社會(huì)組織參與社區(qū)管理的門(mén)檻限制，拓寬他們參與管理和提供公共服務(wù)供給的范圍和項(xiàng)目，細(xì)化社會(huì)組織參與服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)，重新整合社會(huì)組織的資源和力量，從而使社會(huì)組織有序、高效地參與社區(qū)管理，提高社區(qū)管理的社會(huì)化水平。

（四）加強(qiáng)城市社區(qū)管理的制度化建設(shè)，重視長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃而非眼前

制度規(guī)范是現(xiàn)代社會(huì)管理過(guò)程中最重要的規(guī)則體系，社區(qū)管理也必然要加強(qiáng)社區(qū)管理的制度化建設(shè)，充分發(fā)揮制度的隱形力量。因此，加強(qiáng)城市社區(qū)管理創(chuàng)新，我們必須建立起一套具有前瞻性、系統(tǒng)性的社區(qū)管理制度。一方面，通過(guò)法律化的形式重新對(duì)社區(qū)管理體制進(jìn)行制度規(guī)范，對(duì)社區(qū)管理主體的角色地位、權(quán)責(zé)職能、運(yùn)作界限賦予制度化的嚴(yán)格規(guī)定，厘清政府行政與社會(huì)自治行為邊界和范圍，使其合法運(yùn)行。另一方面，完善居民民主參與管理的制度，對(duì)現(xiàn)有的民主管理制度進(jìn)行存量完善，對(duì)未來(lái)的社區(qū)管理制度進(jìn)行增量改革，將社區(qū)居民參與納入到制度化建設(shè)的軌道，實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我發(fā)展的目的。同時(shí)，完善社會(huì)組織法律制度，以法律的形式明確社會(huì)組織的地位和職能，制定社會(huì)組織基本法律，同時(shí)，改革現(xiàn)有的準(zhǔn)入制度機(jī)制，降低社會(huì)組織參與的門(mén)檻，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織監(jiān)督制度建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)組織自我管理，完善社會(huì)組織內(nèi)部自律機(jī)制。除此之外，我們還必須處理好制度建設(shè)與現(xiàn)有制度體系之間關(guān)聯(lián)性、與未來(lái)制度建設(shè)的連續(xù)性，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)管理制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，建立一套行之有效的管理制度。當(dāng)然，還必須處理好制度建設(shè)與環(huán)境變化的關(guān)系，提高制度機(jī)制的靈活性、應(yīng)變性，注重對(duì)原有政策措施上升為制度層面的可行性分析。

另外，還須發(fā)揮好黨委在社區(qū)管理創(chuàng)新過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，搞好社區(qū)黨組織建設(shè)，創(chuàng)新社區(qū)黨組織設(shè)置與活動(dòng)方式，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌下進(jìn)行適合中國(guó)特色的社區(qū)管理創(chuàng)新。

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［3］解紅暉.中國(guó)城市社區(qū)直選的實(shí)踐模式研究［J］.寧波大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（1）.

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