從“管理”走向“治理”：政府與社會關(guān)系的重構(gòu)

夏紅莉

（宿州市委黨校，安徽 宿州 234000）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！保?］這就明確提出了國家治理現(xiàn)代化的重大歷史任務(wù)。國家治理的現(xiàn)代化，意味著國家治理模式從全能政府的一元管理向政府、市場、社會共同合作的多元治理的轉(zhuǎn)變，可謂是我國國家治理模式的革命性變革。而重構(gòu)政府與市場、政府與社會的關(guān)系，是完成這一革命性變革的關(guān)鍵。本文擬從這一重大轉(zhuǎn)變出發(fā)，對重構(gòu)政府與社會關(guān)系的必要性、可能性及其實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行初步探討。

一、從“管理”走向“治理”——中國國家治理模式的革命性變革

新中國成立之初，我國在國家治理模式上基本上沿襲了斯大林模式，實(shí)行的是全能國家的治理模式。在這種模式下，國家是無所不能、無所不及的唯一治理主體，社會資源被壟斷在國家手中，國家對社會生活進(jìn)行全面控制，在國家治理結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出強(qiáng)國家、弱社會和弱市場的特征，市場和社會處于被壓抑狀態(tài)。政府作為國家機(jī)器的最重要的組成部分，代表國家對社會和市場進(jìn)行管理，其管理的手段也是單一的，即以行政機(jī)構(gòu)的政治權(quán)威為后盾，通過強(qiáng)制性的行政手段，如政策、命令、指示、規(guī)定等來實(shí)施管理。

這種模式的弊端是顯而易見的：因權(quán)力過分集中而易造成官僚主義、效率低下和積極性的缺失。因此，在我國進(jìn)入改革開放新時代之后，開始對這種治理模式進(jìn)行全方位改革。如我們進(jìn)行了所有制改革，積極培育市場主體，并強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會責(zé)任；轉(zhuǎn)變政府職能，積極推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)；發(fā)展社會主義民主政治，把人民當(dāng)家做主作為社會主義民主的本質(zhì)和核心，積極引導(dǎo)人民以各種形式參與對國家事務(wù)、社會生活事務(wù)的管理，行使當(dāng)家做主的權(quán)力；堅(jiān)持依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，使黨和國家的治國理政活動在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。黨的十八大報(bào)告更是強(qiáng)調(diào)，要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”［2］，這實(shí)際上反映了我們黨已經(jīng)具備了多元主體參與國家治理的理念。而黨的十八屆三中全會則在明確提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的同時，對國家治理、政府治理、社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和要求進(jìn)行了系統(tǒng)論述，為我們描繪了一幅政府、市場、社會共同合作、協(xié)商共治的全新的國家治理藍(lán)圖，意味著中國國家治理模式將完成由“管理”到“治理”的革命性變革。

那么，什么是“治理”？它和傳統(tǒng)的國家治理手段——“管理”有什么不同？

對于什么是“治理”，在國際社會中并沒有形成一個被普遍認(rèn)可的概念。比較有權(quán)威的定義是全球治理委員會1995年在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中界定的：“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理是持續(xù)的互動?！保?］由此，治理理論在西方國家興起，并逐步在世界范圍內(nèi)被普遍接受。

從以上定義可見，“治理”在本質(zhì)上是公共權(quán)力向社會回歸的過程，是多元治理主體對社會公共事務(wù)進(jìn)行合作管理以促進(jìn)公共利益最大化的過程。

“治理”和“管理”，雖然僅僅是一字之差，但卻是兩種截然不同的治國理念和治國方式。其區(qū)別主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，二者的主體不同?！肮芾怼钡闹黧w是單一的，國家是唯一主體，主要由政府及其所屬部門來具體實(shí)施。而“治理”的主體則是多中心的，其主體不僅包括國家和政府，還包括市場主體和社會組織乃至公民個人，其中政府、企業(yè)和社會組織處于三足鼎立的態(tài)勢，在國家治理中共同面對公共問題。特別值得一提的是，在“治理”背景下，傳統(tǒng)的管理對象——企業(yè)、社會組織乃至公民個人，不再被動地處于治理客體地位，而是作為具有自主性的國家治理主體直接參與對社會公共事務(wù)的管理和公共物品與服務(wù)的提供。

第二，公共權(quán)力的作用路徑不同?！肮芾怼笔菃蜗虻?、自上而下的，它通過政府職能的發(fā)揮以強(qiáng)制性、命令式的辦法解決公共問題。而在“治理”背景下，各種機(jī)構(gòu)，包括社會的、私人的機(jī)構(gòu)，只要公眾認(rèn)可，都可以和國家與政府一樣，成為社會權(quán)力的中心，“各個平行主體就某項(xiàng)共同關(guān)切的公共利益或公共事務(wù)彼此協(xié)商與對話合作，在公開、公平、平等、開放的原則下參與和管理公共事務(wù)，以期達(dá)成共識。”［4］也就是說，國家和市場、社會之間是相互依賴的關(guān)系，它們以協(xié)商、互動、合作的方式去共同解決社會公共事務(wù)，公共權(quán)力的作用路徑不再是單向的、自上而下的，而是處于多元控制狀態(tài)。這就充分調(diào)動了各治理主體參與國家治理的積極性、主動性，從而最大限度地提高了治理效率。

第三，價值目標(biāo)不同?！肮芾怼钡哪康脑谟诒ＷC既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，側(cè)重于實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定；而“治理”則以追求善治為目標(biāo)，通過政府與企業(yè)、社會組織及公民個人對公共事務(wù)的合作管理，實(shí)現(xiàn)多元利益主體的利益均衡，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。因此，實(shí)現(xiàn)公平正義、增進(jìn)人民福祉是“治理”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

第四，二者所采取的手段不同?！肮芾怼敝饕ㄟ^運(yùn)用政府的權(quán)威，通過強(qiáng)制性的行政手段，如政策、命令、指示、規(guī)定等，來實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。而“治理”的手段則是多樣的，既采用行政手段，也采用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和社會協(xié)商手段；而法律手段則是起基礎(chǔ)性作用的手段，因?yàn)閲抑卫憩F(xiàn)代化的核心在于法治化，在法治條件下，經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、社會協(xié)商手段也必須合乎法律規(guī)定，也必須依法行使。

所以，從“治理”走向“管理”，意味著中國國家治理模式將發(fā)生革命性的變革。而要完成這個革命性的變革，則必須建立政府與市場、政府與社會的互動合作關(guān)系，這是實(shí)現(xiàn)中國國家治理模式革命性變革的關(guān)鍵。

二、政府與社會間的優(yōu)勢互補(bǔ)是二者能夠?qū)崿F(xiàn)合作共治的基礎(chǔ)

從以上論述可以看出，政府和社會的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是合作伙伴關(guān)系，雙方在平等合作的基礎(chǔ)上，共同推動公共利益最大化這一善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種合作伙伴關(guān)系在精神層面上表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

第一，平等精神。在“治理”背景下，政府和社會都是獨(dú)立的主體，社會和政府的關(guān)系不是服從的關(guān)系，雙方在國家治理活動中各自有著各自的職能范圍，其地位是平等的。社會組織作為公民社會最核心的組成部分，承擔(dān)著社會治理最主要的任務(wù)，它獨(dú)立于政府之外，組織人民群眾對基層公共事務(wù)進(jìn)行自我管理，政府則充分尊重社會組織的獨(dú)立性和自主性，對其依法治理社會的活動給予支持而不是干預(yù)。

第二，協(xié)商精神。在國家治理過程中，政府和社會就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題進(jìn)行廣泛協(xié)商。比如，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定、重大工程項(xiàng)目的上馬、重要的公共政策的制定或改變等方面，政府或政府相關(guān)部門要向社會廣泛征求意見，及時與群眾進(jìn)行聯(lián)系和溝通，讓一些不同意見甚至是反對意見能夠得到充分表達(dá)。在協(xié)商的過程中，社會組織起著橋梁和紐帶作用。一方面，它能夠了解本組織成員的訴求，形成協(xié)商議題，轉(zhuǎn)達(dá)給政府并代表其成員和政府協(xié)商；另一方面，它又可以把協(xié)商成果和決策向其成員貫徹，從而推動政府與公民之間的互動。

第三，法治精神。即公共規(guī)則意識。這種公共規(guī)則，是通過法律對權(quán)利和義務(wù)的邊界進(jìn)行界定來確定的，不論是政府還是社會，在依法享有權(quán)力的同時，也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。所以，堅(jiān)持依法治理，運(yùn)用法治思維和法治方式解決國家治理中的問題，是具有公共規(guī)則意識的具體體現(xiàn)。

國家治理現(xiàn)代化的核心和最主要標(biāo)志是法治化。在法治化條件下，政府和社會的權(quán)力和責(zé)任要通過規(guī)則來體現(xiàn)，規(guī)則為各自的治理行為提供了依據(jù)和基本原則，從而保證政府和社會都能夠依法依規(guī)辦事。不管政府還是社會，都應(yīng)敬畏規(guī)則、誠信行事；也正是因?yàn)橛辛艘?guī)則，雙方才能夠?qū)崿F(xiàn)相互監(jiān)督，從而真正樹立規(guī)則的公信力。

由于政府和社會行使公共權(quán)力的方式不同以及作用的范圍不同，它們對公共事務(wù)的管理各有各的優(yōu)勢，也各有不足。政府和社會之間的優(yōu)勢互補(bǔ)則是二者能夠?qū)崿F(xiàn)合作共治的基礎(chǔ)。這種優(yōu)勢互補(bǔ)表現(xiàn)在以下方面：

第一，在推動國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，二者可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。從理論上說，政府是社會公共利益的代表，是社會公益的化身，政府行為的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是維護(hù)社會公共利益；而且政府憑借手中強(qiáng)大的權(quán)力資源以及以強(qiáng)制力為后盾的政治權(quán)威，對社會資源進(jìn)行權(quán)威性分配，可以更有效地推動社會公共利益的實(shí)現(xiàn)。但是由于政府是由各個不同的政府機(jī)構(gòu)組成的，各個機(jī)構(gòu)都有各自的部門利益，因此導(dǎo)致政府和市場主體一樣，是具有自利性的經(jīng)濟(jì)理性人，其行為目標(biāo)總是自覺或不自覺地追求自身利益的最大化。這勢必會導(dǎo)致政府行為目標(biāo)偏離社會公共利益，從而影響國家治理目標(biāo)——善治的實(shí)現(xiàn)。

而公民社會則不同?！肮裆鐣侵缸杂傻墓窈蜕鐣M織機(jī)構(gòu)自愿組成的社會，被稱為政府、市場之外增進(jìn)社會公共利益的‘第三只手’，其核心主體是旨在維護(hù)和促進(jìn)自身利益或價值的以自發(fā)秩序形成的民間社會組織，包括公民的志愿性團(tuán)體、利益集團(tuán)、各種協(xié)會組織以及非政府組織等?！保?］社會組織帶有“民間性”和“社會性”，它能夠比較客觀地反映不同階層的利益要求，它所提供的“非營利產(chǎn)品是改善人類產(chǎn)品和生命品質(zhì)的一種無形的東西——使人獲得新知，使空虛無主的人獲得充實(shí)自在，使天真無邪的兒童長成有自尊、有自信的青年，使有傷痛的患者獲得痊愈……它的精神是仁愛的、利他的、為公眾利益著想的。”［6］——管理大師彼得·德魯克這樣描述非營利產(chǎn)品。也就是說，公民社會恪守的是公共精神，參與者以不圖回報(bào)的自愿精神為基礎(chǔ)，致力于公共生活的改善和公共秩序的維護(hù)，參與者追求的不是自身利益，而是實(shí)現(xiàn)公平正義、民主法治等方面的信念。這使公民社會的發(fā)展能夠有效彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)的自利性所帶來的負(fù)面作用，從而和政府形成合力，共同推動善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第二，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上，二者可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。公共物品理論的奠基人、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·A·薩繆爾森認(rèn)為，公共物品相對私人物品而言，具有非競爭性和非排他性兩個基本特征：“非競爭性是指一個使用者對該物品的消費(fèi)并不減少它對其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費(fèi)之外。這些特征使得對公共物品的消費(fèi)進(jìn)行收費(fèi)是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性?！保?］也就是說，由于具有非排他性和非競爭性，公共物品只能由政府提供。而且，由于政府有強(qiáng)制力為后盾，在資源的調(diào)動和配置上效果更加明顯，作用更加迅速。但是，實(shí)際上，政府在公共物品供給中，也會存在許多不足。比如，由于政府壟斷對公共物品的提供，缺乏競爭機(jī)制，提供公共物品的成本較高；由于政府采用科層組織結(jié)構(gòu)，常常會出現(xiàn)信息不暢的狀況，致使出現(xiàn)一些公共物品提供不足，而另一些公共物品又可能有供給過剩的現(xiàn)象；政府在進(jìn)行公共物品供給的決策中，往往只考慮中位選民的偏好，而其他一部分人的特殊需求得不到滿足，無法滿足多樣化的需求。而社會組織則可以彌補(bǔ)這些不足。社會組織存在于我國社會經(jīng)濟(jì)生活的各個主要領(lǐng)域里，運(yùn)作靈活，更加貼近大眾，便于根據(jù)大眾的公共需求情況提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以適應(yīng)各種地域和人群的需要，彌補(bǔ)了政府在提供公共物品與服務(wù)時的單一和不足；同時由于社會組織有許多志愿者提供免費(fèi)服務(wù)以及社會捐贈，且沒有龐大的組織體系，其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本要低于政府部門。由此可見，政府組織與社會組織在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供上有著各自的優(yōu)勢，因此有著廣闊的合作空間。

第三，在公共政策的制定和實(shí)施中，二者能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。政府無疑是公共政策的最核心制定主體，也是公共政策的最主要實(shí)施者。但是，如上所述，政府機(jī)構(gòu)及其官員也有經(jīng)濟(jì)人的一面，在公共政策的制定和實(shí)施過程中，就有可能會借社會利益之名行謀取私利之實(shí)；再退一步講，即便政府機(jī)構(gòu)及其官員能夠代表公共利益，但也會因種種原因，比如能力有限、掌握的知識不完備、信息獲取不充分等，而使其難以制定并執(zhí)行正確而有效的公共政策。而社會組織的發(fā)育可以有效地彌補(bǔ)政府在這方面的缺陷。社會組織屬“草根”階層，最能在第一時間洞察社會的偏失，對社會問題最為敏感，對社會的需求最為了解，也最了解特定公共政策對所涉及群體的實(shí)施效果。因此，在公共政策的制定中它能夠?yàn)檎峁﹣碜曰鶎拥牟煌曇?，從而保證公共決策符合社會公共利益要求。許多公共問題的治理，如環(huán)境保護(hù)、救助貧困、污染治理等，都是由民間組織發(fā)起的。社會組織不僅能夠?yàn)楣矝Q策提供可靠的決策信息，對公共決策的過程發(fā)揮影響力，而且能夠在公共政策的實(shí)施過程中構(gòu)成有效的外部監(jiān)督。公民社會的多元權(quán)力和自主化發(fā)展，培育了公民的民主意識；代表公民利益的社會組織的發(fā)展也使公民利益的表達(dá)更加暢通，這就保證了公民社會能夠?qū)舱叩膶?shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督，對于克服公共決策實(shí)施過程中的權(quán)力尋租行為具有重要的作用。

可見，在國家治理過程中，政府和社會可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，二者的合作共管和良性互動可以更好地增進(jìn)民眾福祉和實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，在從“管理”走向“治理”的過程中，重構(gòu)政府與社會的關(guān)系，就顯得尤為重要。

三、重構(gòu)政府與社會關(guān)系的路徑選擇

從“治理”的基本要求出發(fā)，在充分認(rèn)識政府與社會行使公共權(quán)力的不同方式和不同作用范圍的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，構(gòu)建政府與社會平等的合作伙伴關(guān)系，應(yīng)當(dāng)從以下方面著手：

第一，明確界定政府與社會的權(quán)力和責(zé)任。這是重構(gòu)政府與社會關(guān)系的前提。在“治理”背景下，政府和社會各司其職，各自有各自的治理范圍和職責(zé)。但是，由于歷史的原因，我國的政府存在著嚴(yán)重的統(tǒng)管社會的傾向。而從“管理”走向“治理”的過程，就是政府向社會讓渡權(quán)力的過程。這就要求我們破除“政府萬能”的理念，在政府與社會之間實(shí)現(xiàn)權(quán)力資源的合理配置。因此，有必要從法律上對政府和社會各自的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行界定，為雙方的合作共治提供良好的制度環(huán)境。這一點(diǎn)西方國家的經(jīng)驗(yàn)很值得我們借鑒。西方國家普遍通過協(xié)議方式確立了政府與非政府組織之間的合作伙伴關(guān)系。比如英國，早在1998年，政府和非政府組織簽署了“政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議”（COMPACT），為政府和非政府組織之間的合作伙伴關(guān)系提供了基本的框架，明確了雙方的權(quán)力和責(zé)任，對政府和社會合作伙伴關(guān)系建立起著有力地推動作用。我們也可以借鑒這些有益的經(jīng)驗(yàn)，在政府和社會組織之間簽訂類似合作協(xié)議，以確保政府和社會的治理行為能夠各自圍繞著自己的使命并始終在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。

第二，政府要著力培育治理理念，加快轉(zhuǎn)變職能。這是重構(gòu)政府與社會關(guān)系的關(guān)鍵。政府在處理和社會的關(guān)系時，應(yīng)確立這樣的理念：社會組織和公民個人是重要的治理主體；實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、增進(jìn)人民福祉，離不開社會的力量。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)明確自己的角色定位，進(jìn)一步簡政放權(quán)，更好地發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)、提供公共物品與公共服務(wù)中的作用，并逐步完善社會自主管理、自我發(fā)展的機(jī)制。政府的主要職能應(yīng)當(dāng)放在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義等方面，逐步縮減政府的社會職能，把政府不該管、管不了、管不好的事情交給社會來做，從而真正地還權(quán)于社會。

政府讓社會參與公共事務(wù)管理和提供公共物品與公共服務(wù)的途徑有三種：一是把政府不應(yīng)該管的事情完全交付給社會來管。即“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)。”［8］以充分發(fā)揮社會組織自我管理、自我服務(wù)的功能。二是政府向社會組織購買服務(wù)?！巴茝V政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買?！保?］三是推廣志愿服務(wù)。通過志愿者和志愿者組織自愿、無償?shù)胤?wù)他人和社會的公益性活動，使社會特定的群體獲得特定的服務(wù)，可以有效地彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)上人力和財(cái)力的不足，同時，對社會穩(wěn)定也有著重要的促進(jìn)作用。

第三，培育公民意識，積極推動公眾參與社會治理。這是重構(gòu)政府與社會關(guān)系的基礎(chǔ)性工程。在“治理”背景下，公眾既是治理對象，但更主要的也是治理主體，所以，公眾參與是現(xiàn)代國家治理的一種非常重要的方式，也是國家治理的核心要素，離開了公眾的參與，就不存在真正意義的國家治理。但是，由于傳統(tǒng)思想的影響，我國公民的參與意識非常淡薄，公民認(rèn)為管理國家事務(wù)是政府的事，總是自覺或不自覺地把自己當(dāng)成被管理的對象。這在客觀上限制了國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。而造成這種情況的最主要原因是公民意識的缺失。

所謂的公民意識，不是泛指公民所具有的各種意識，而是特指公民依法享有一定的權(quán)力和承擔(dān)一定義務(wù)等為主要方面的意識。公民擁有了公民意識，必然會擁有了作為國家主人的責(zé)任感、使命感和依法享有權(quán)利的觀念，也必然會把參與國家治理既當(dāng)成自己的權(quán)利，也當(dāng)成自己的責(zé)任。所以，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，要推動公眾廣泛參與國家治理，首要的前提是培育公民意識。在公民意識切實(shí)得到提高以后，我們才能夠從以下方面推動公眾廣泛參與國家治理：“促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”［8］；通過公民調(diào)查、公民會議、聽證會、專家咨詢、懇談會、網(wǎng)絡(luò)參與等方式吸納公眾參與公共政策的制定與調(diào)整；通過首長接待日制度、網(wǎng)上信訪制度、發(fā)言人制度、對話制度、特別信息公開制度、談話制度、舉報(bào)人保護(hù)制度、人大代表和政協(xié)委員公開述職制度等社會協(xié)商對話機(jī)制，保證公眾對公共政策執(zhí)行及公共服務(wù)提供監(jiān)督。

第四，大力發(fā)展社會組織，積極引導(dǎo)其參與社會治理，并逐步提高其治理能力。這是重構(gòu)政府與社會關(guān)系的重點(diǎn)所在。由于社會組織在政府與公民的互動中處于中介地位，所以，在從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變中，其地位和作用被置于前所未有的高度。但由于起步較晚以及政府在政策取向上“重限制、輕發(fā)展”，我國的社會組織處于嚴(yán)重發(fā)育不良狀態(tài)，社會組織的行政化、工具化傾向非常嚴(yán)重，普遍存在職責(zé)不明、人員兼職、行政依附性強(qiáng)、官辦色彩濃的現(xiàn)象。這使公民社會無法承擔(dān)社會治理的重任。從目前來看，我國社會組織的發(fā)展主要受制于兩個方面：一是社會組織的成立要經(jīng)過登記許可，要接受業(yè)務(wù)主管部門和登記部門的雙重管理。比如，成立家政服務(wù)組織，就要有法制辦以及民政、工商管理、財(cái)政、人社等部門的許可，這樣在承接政府職能的時候必然要接受多個部門的管理。二是社會組織依附于政府，政府干預(yù)過多。許多社會組織是政府部門根據(jù)自身需要建立起來的，其人員特別是負(fù)責(zé)人都來自于政府；而且在其運(yùn)行中政府也存在著包辦代替的傾向。這直接導(dǎo)致了我國社會組織發(fā)育不良、自治能力不足。因此，要促進(jìn)社會組織的發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是落實(shí)黨的十八屆三中全會的戰(zhàn)略部署，“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記”［1］，以此來促進(jìn)社會組織真正成為具有社會化、民間化特征的獨(dú)立的治理主體。

不僅如此，還必須在提高社會組織的治理能力上下功夫，把加強(qiáng)社會組織的自治能力建設(shè)作為促進(jìn)社會組織發(fā)展的指導(dǎo)方針。從根本上說，沒有治理能力的社會組織就不是真正意義上的社會組織，也無法承擔(dān)治理國家的重任。從當(dāng)前我國社會組織發(fā)展的實(shí)際來看，提高社會組織的治理能力，可以從以下方面著手。

一要加強(qiáng)社會組織公信力建設(shè)。社會組織和政府、企業(yè)不同，政府以其政治權(quán)威為后盾行使其權(quán)力，企業(yè)靠盈利而生存和發(fā)展，而社會組織依靠其公益性，依靠其推進(jìn)社會整體利益的理念而存在，因此，公信力是社會組織的生命線。社會組織一定要努力樹立自己的公益形象，以贏得公眾的支持和信任。但從我國社會組織發(fā)展的實(shí)際來看，由于缺乏自律機(jī)制而產(chǎn)生的社會信任危機(jī)是其公信力建設(shè)的最大障礙。比如近年來，社會組織財(cái)務(wù)監(jiān)管失控現(xiàn)象時有發(fā)生，社會組織財(cái)務(wù)管理上的混亂、不透明，嚴(yán)重影響了社會組織在公眾心目中的形象，信任危機(jī)時有發(fā)生。因此，當(dāng)務(wù)之急是要加快建立和完善社會組織的自律和他律機(jī)制，用制度去確保社會組織的規(guī)范有序運(yùn)行。

二要著力提高社會組織面向民生訴求提供專業(yè)服務(wù)的能力。有效地支持社會主體的訴求，有針對性地提供專業(yè)服務(wù)，是社會組織的價值所在，也是其賴以生存的根本。具體說，就是社會組織要發(fā)揮自己專業(yè)性強(qiáng)、與社會公眾聯(lián)系密切、運(yùn)營成本低的優(yōu)勢，為社會提供盡可能多的公共產(chǎn)品，以滿足不斷增長的公共需要。但與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的社會組織提供專業(yè)服務(wù)的能力總體上處于較低水平，具有較強(qiáng)社會公信力和影響力的社會組織可謂鳳毛麟角。它們普遍存在著對市場與服務(wù)對象不敏感、資源獲取能力較弱的問題。所以，要著眼于社會組織特有的社會性、公益性、服務(wù)性、志愿性特點(diǎn)，加強(qiáng)社會組織的職能建設(shè)，促使社會組織在公益慈善、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、社會救助等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，不斷提高社會組織的社會信任與社會認(rèn)同度。

三要優(yōu)化社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)指的是社會組織的內(nèi)部組織架構(gòu)。作為一種制度安排，它的主要功能是對社會組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)三個部分的責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行明確界定。完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)能夠確保社會組織內(nèi)部權(quán)力的合理分配，使社會組織內(nèi)部各部門權(quán)責(zé)分明，互相協(xié)調(diào)、互相制衡，同時還能夠向各利益攸關(guān)者負(fù)責(zé)，接受外來監(jiān)督。所以，完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是決定社會組織治理能力高低的關(guān)鍵因素。但從目前來看，我國的社會組織并沒有建立起規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。比如，除基金會按規(guī)定設(shè)有監(jiān)事會之外，其他社會組織則普遍沒有設(shè)立監(jiān)事會。因此，有必要在社會組織最核心的制度——《章程》中明確法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成和權(quán)責(zé)關(guān)系，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)事會職能，形成決策、監(jiān)督、執(zhí)行等機(jī)構(gòu)之間的制衡機(jī)制。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報(bào)，2013-11-16（1）.

［2］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗［N］.人民日報(bào)，2012-11-18（2）.

［3］陳春常.轉(zhuǎn)型中的中國國家治理研究［D］.上海：華東師范大學(xué)，2011：22.

［4］［德］尤根·哈貝馬斯.公域的結(jié)構(gòu)性變化［C］//鄭正來，J·C·亞歷山大.國家與市民社會，童世駿，譯.北京：中央編譯出版社，2002：121-172.

［5］姚邁新.公共治理的理論基礎(chǔ)：政府、市場和社會的三邊互動［J］.陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（1）：22.

［6］黨秀云.公民社會與和諧社會的構(gòu)建［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（5）：23.

［7］世界銀行.1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997：26.

［8］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報(bào)，2013-11-16（2）.