中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理體系現(xiàn)狀及改進(jìn)探析

陳崇林

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100021)

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治環(huán)境的多元化差異，在如何開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)管理，尤其是內(nèi)容管理方面，世界上并不存在統(tǒng)一的模式。盡管如此，一個(gè)共通的做法是，注重立法、行政、技術(shù)的綜合運(yùn)用。目前，我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)管理體系被概括為“法律規(guī)范、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、技術(shù)保障、公眾監(jiān)督和社會(huì)教育相結(jié)合”[注]①?lài)?guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)狀況》白皮書(shū)，2010年。的管理體系，一定程度上也體現(xiàn)了這樣的思路。因此，分析中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理體系的現(xiàn)存問(wèn)題并嘗試給予改進(jìn)，也可以沿著立法、行政、技術(shù)三個(gè)方面展開(kāi)。

一、互聯(lián)網(wǎng)管理立法的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

1．相關(guān)法律的實(shí)施效果有待進(jìn)一步觀察

最重要的是《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，從法律層面對(duì)公民個(gè)人電子信息保護(hù)作出了規(guī)定，特別是對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者對(duì)用戶信息的管理責(zé)任、用戶在網(wǎng)上發(fā)布信息提供真實(shí)身份信息等作出了明確要求。但由于下位法的相對(duì)滯后，該法的實(shí)施效果仍有待進(jìn)一步觀察。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，是我國(guó)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)制定的第一部法律，把利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的危害經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常秩序的一系列行為以法律形式進(jìn)行界定。此外，還有《中華人民共和國(guó)電子簽名法》以及最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于審理、辦理涉及互聯(lián)網(wǎng)案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的一系列司法解釋?zhuān)颂幉挥栀樖觥?/p>

2．行政法規(guī)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的重要環(huán)節(jié)有所欠缺

總共有八部，包括《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播保護(hù)條例》等。

其中，最重要的是《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，在很大程度上成為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的基本依據(jù)。其核心內(nèi)容在于，設(shè)定了對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的行政許可權(quán)?；咀龇ㄊ菍⒒ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)分為兩類(lèi)：經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，指通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向上網(wǎng)用戶提供有償信息或網(wǎng)頁(yè)制作等服務(wù)，由省級(jí)電信管理機(jī)構(gòu)或國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行前置審批并頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證；非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，指通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向上網(wǎng)用戶無(wú)償提供具有公開(kāi)性、共享性信息的服務(wù)活動(dòng)，由省級(jí)電信管理機(jī)構(gòu)或國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行備案，其中從事新聞、出版、教育、醫(yī)療保健、藥品和醫(yī)療器械等互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，在備案前應(yīng)依法經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)審核同意。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》設(shè)定的這種行業(yè)準(zhǔn)入是十分寬松的，更多是著眼于推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其原因一是對(duì)經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的界定外延十分狹小，與之相對(duì)應(yīng)的則是對(duì)非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的界定十分寬泛，包含了以“開(kāi)放性”、“訪問(wèn)免費(fèi)”等為主要特征的絕大多數(shù)網(wǎng)上信息服務(wù)。二是在傳播內(nèi)容的具體要求上過(guò)于簡(jiǎn)單，自由裁量空間過(guò)大，操作性不足，即后來(lái)被其他法規(guī)規(guī)章所廣泛引用的“九不準(zhǔn)”[注]該法規(guī)第十五條規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有下列內(nèi)容的信息：(一)反對(duì)憲法所確定的基本原則的；(二)危害國(guó)家安全，泄露國(guó)家秘密，顛覆國(guó)家政權(quán)，破壞國(guó)家統(tǒng)一的；(三)損害國(guó)家榮譽(yù)和利益的；(四)煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)的；(五)破壞國(guó)家宗教政策，宣揚(yáng)邪教和封建迷信的；(六)散布謠言，擾亂社會(huì)秩序，破壞社會(huì)穩(wěn)定的；(七)散布淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖或者教唆犯罪的；(八)侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權(quán)益的；(九)含有法律、行政法規(guī)禁止的其他內(nèi)容的。。三是作為上位法，對(duì)作為下位法的一系列部門(mén)規(guī)章缺乏有效的銜接和指引，直接導(dǎo)致了不少部門(mén)規(guī)章里出現(xiàn)了一些概念模糊、條款沖突的情況。四是不少具體的執(zhí)法環(huán)節(jié)，如備案、年檢制度等，在實(shí)際的執(zhí)行中剛性較低，特別是在網(wǎng)站數(shù)量海量增長(zhǎng)，各地監(jiān)管部門(mén)力量有限的大背景下，有的時(shí)候甚至?xí)饔谛问健?/p>

根據(jù)2012年修訂的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》(征求意見(jiàn)稿)來(lái)看，主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是在開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)務(wù)的前置審批、日常監(jiān)管上更加嚴(yán)格。二是在主管部門(mén)的問(wèn)題上，將中央確定的新的部門(mén)分工原則以行政法規(guī)形式確定下來(lái)，特別是對(duì)新組建的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室[注]與中央外宣辦、國(guó)務(wù)院新聞辦公室合署辦公。賦予較大管理權(quán)限，除了明確為內(nèi)容主管部門(mén)和相應(yīng)的牽頭部門(mén)，更是規(guī)定各種互聯(lián)網(wǎng)傳播新業(yè)務(wù)，只要符合“具有新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)動(dòng)員功能”的界定，就必須由國(guó)信辦進(jìn)行前置審批。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，修訂后的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》仍然在涉及互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的一些重要環(huán)節(jié)上停滯不前：一是此次立法主要規(guī)范的仍然是執(zhí)法主體責(zé)任，對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體責(zé)任規(guī)范相對(duì)薄弱，特別是在內(nèi)容管理上，具有操作性的內(nèi)容管理通則仍然沒(méi)有出臺(tái)；二是與現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章銜接不暢，強(qiáng)調(diào)的更多是部門(mén)職能的劃分，而不是管理權(quán)限的有效分配。

3．部門(mén)規(guī)章的管理對(duì)象存在明顯交叉、重合

初步統(tǒng)計(jì)，國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)制定的有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)管理的部門(mén)規(guī)章有接近30部。在內(nèi)容管理方面，來(lái)自文化部、原廣電總局、原新聞出版總署、國(guó)信辦，以及教育部、原衛(wèi)生部等部門(mén)制定出臺(tái)的一系列規(guī)章發(fā)揮了重要作用。梳理這些部門(mén)規(guī)章，其核心內(nèi)容是對(duì)特定的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容傳播業(yè)務(wù)實(shí)行前置審批和日常監(jiān)管。需要注意的是，從法理上看，這些前置審批權(quán)的設(shè)定，需要作為上位法的行政法規(guī)或法律作為依據(jù)，但目前我國(guó)的現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)中并無(wú)這方面的規(guī)定。[注]《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容傳播業(yè)務(wù)的各種“牌照”并無(wú)明確規(guī)定。這些部門(mén)規(guī)章中的行政許可權(quán)設(shè)定，多數(shù)是依據(jù)2004年的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》。

表1 有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理幾個(gè)主要部門(mén)規(guī)章的有關(guān)內(nèi)容

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綜觀表1四個(gè)規(guī)章，可以發(fā)現(xiàn)，管理對(duì)象無(wú)論是概念還是外延，都存在比較明顯的交叉、重合，這也為不同部門(mén)“打架”埋下了制度伏筆。如2009年的“魔獸事件”，爭(zhēng)端來(lái)源就是文化部和原新聞出版總署對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的管理權(quán)限有著不同的界定。[注]http://news.qq.com/a/20091103/001712.htm

4．部門(mén)內(nèi)部的規(guī)范性文件欠缺長(zhǎng)效機(jī)制

包括各種批復(fù)、通知、意見(jiàn)等，其涉及內(nèi)容十分龐雜，延續(xù)了上位法的基本內(nèi)容，多數(shù)是針對(duì)一些互聯(lián)網(wǎng)管理中的具體問(wèn)題，由相關(guān)部門(mén)單獨(dú)或聯(lián)合進(jìn)行執(zhí)法行動(dòng)。由于上位法并沒(méi)有很好地解決不同部門(mén)職能分工和協(xié)同管理的問(wèn)題，這些部門(mén)內(nèi)部文件很多都反映出長(zhǎng)效機(jī)制欠缺、多龍治水等方面的問(wèn)題。

5．立法存在的主要問(wèn)題

綜合對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理特別是內(nèi)容管理立法的梳理，可以看到，最主要的問(wèn)題就是“碎片化”。從縱向看，“法律—行政法規(guī)—部門(mén)規(guī)章—部門(mén)內(nèi)部規(guī)范性文件”之間并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)很好銜接，頂層設(shè)計(jì)中的一些立法理念缺乏操作層面的實(shí)施細(xì)則作為必要支撐，而下位法中的一些具體規(guī)定又缺乏上位法的必要依據(jù)。從橫向看，特別是在各管理部門(mén)間，部門(mén)規(guī)章條款間在管理對(duì)象的內(nèi)涵外延以及相應(yīng)的管理權(quán)限上仍廣泛存在界定不清、交叉重復(fù)的現(xiàn)象，從而為行政部門(mén)的具體管理活動(dòng)埋下了隱憂。

而貫穿整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)管理立法的核心問(wèn)題，在于傳統(tǒng)的媒體分業(yè)管理格局與互聯(lián)網(wǎng)傳播“業(yè)態(tài)融合”的大趨勢(shì)的根本矛盾沒(méi)有很好解決。一方面，現(xiàn)行立法基本延續(xù)了對(duì)傳統(tǒng)媒體的管理格局，將“行政準(zhǔn)入+日常監(jiān)管”作為主要的手段，按照具體的業(yè)務(wù)劃分，由不同部門(mén)實(shí)行相應(yīng)的分業(yè)管理，即所謂的“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)接入誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”。另一方面，全媒體傳播，已是當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的普遍現(xiàn)象。網(wǎng)上的一條信息，可以表現(xiàn)為文字，圖片、視頻、音頻甚至是一串代碼。因此，適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)傳播業(yè)態(tài)融合的大趨勢(shì)，勢(shì)必要打通媒體業(yè)務(wù)范圍的傳統(tǒng)界限，在制度設(shè)計(jì)上走向更加整體化的綜合治理。

二、行政的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

1．我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理“三位一體”的環(huán)狀結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)管理實(shí)行“三位一體”[注]將互聯(lián)網(wǎng)管理劃分為基礎(chǔ)管理、內(nèi)容管理、網(wǎng)絡(luò)安全管理三個(gè)主要方面，分別由工信部、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息管理辦公室、公安部等主要管理部門(mén)負(fù)責(zé)，其他相關(guān)管理部門(mén)共同參與。的管理格局，具體牽涉到十余個(gè)政府部門(mén)。在部門(mén)協(xié)同特別是內(nèi)容管理的方面，呈現(xiàn)出具有明顯層次特征的環(huán)狀結(jié)構(gòu)。核心部分是國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室作為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容主管部門(mén)，主管網(wǎng)絡(luò)新聞信息，統(tǒng)籌內(nèi)容管理相關(guān)事務(wù)，新聞出版廣電總局、文化部等宣傳文化部門(mén)分管網(wǎng)絡(luò)出版物、網(wǎng)絡(luò)視頻、網(wǎng)絡(luò)游戲等特定業(yè)態(tài)；第二個(gè)層次，是內(nèi)容管理部門(mén)與行業(yè)管理部門(mén)、網(wǎng)絡(luò)安全部門(mén)的協(xié)同合作；第三個(gè)層次，是互聯(lián)網(wǎng)管理部門(mén)與教育、醫(yī)療衛(wèi)生、工商等特定領(lǐng)域管理部門(mén)的協(xié)同合作，比如與工商部門(mén)合作對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告進(jìn)行規(guī)范就屬于這個(gè)層次的問(wèn)題；外圍部分涉及到電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)、行業(yè)組織等。

在“三位一體”環(huán)狀結(jié)構(gòu)的核心層，如前所述，部門(mén)權(quán)力交叉的問(wèn)題比較突出，目前采取的措施主要有兩個(gè)方面：一是對(duì)國(guó)信辦賦予“指導(dǎo)有關(guān)部門(mén)做好網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)、網(wǎng)絡(luò)出版等業(yè)務(wù)”的職能，但這種“指導(dǎo)業(yè)務(wù)”只有原則性的表述，并未得到行政許可、行政處罰等管理手段的支撐。二是2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將廣電總局與新聞出版總署合并，組建了新的國(guó)家新聞出版廣電總局，將互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目的業(yè)務(wù)牌照、版權(quán)相關(guān)事務(wù)從原有的兩個(gè)部門(mén)相互交叉的管理職能[注]比如一部放在視頻網(wǎng)站上的電影，既是網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目，又可以被認(rèn)為是網(wǎng)絡(luò)出版物。，整合轉(zhuǎn)化為同一部門(mén)內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)的管理分工。但這輪改革對(duì)文化部有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的相關(guān)職能并未作出任何調(diào)整。同時(shí)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)出版物的管理基本上被視為是對(duì)廣播電視、出版物等“傳統(tǒng)媒體”管理在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸，而互聯(lián)網(wǎng)傳播“新興業(yè)務(wù)”則相對(duì)集中于國(guó)信辦，國(guó)家新聞出版廣電總局的組建，無(wú)疑將進(jìn)一步加劇媒體管理“傳統(tǒng)領(lǐng)域”與“新興領(lǐng)域”分割。

作為“三位一體”環(huán)狀結(jié)構(gòu)的中間層，互聯(lián)網(wǎng)三大主管部門(mén)，除了公安系統(tǒng)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動(dòng)的執(zhí)法活動(dòng)相對(duì)獨(dú)立，互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容管理職能和行業(yè)管理職能相互交織的情況有日益突出的趨勢(shì)，特別是面臨一些新興的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，部門(mén)間的利益沖突比較明顯。比如“三網(wǎng)融合”背景下廣電和電信的“雙向進(jìn)入”問(wèn)題、移動(dòng)應(yīng)用的管理權(quán)歸屬問(wèn)題等，目前在政策和實(shí)踐層面都沒(méi)有得到很好解決。究其原因，一方面是互聯(lián)網(wǎng)作為一種信息載體，本身不可避免地兼具了媒體屬性，可以說(shuō)，內(nèi)容管理貫穿于互聯(lián)網(wǎng)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括行業(yè)管理。另一方面，也是更重要的原因，在于內(nèi)容管理部門(mén)對(duì)行業(yè)管理部門(mén)存在明顯的、非對(duì)稱(chēng)的資源依賴(lài)關(guān)系。比如推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制、屏蔽網(wǎng)絡(luò)不良信息等，都離不開(kāi)工信部門(mén)和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的技術(shù)手段支持。[注]有的時(shí)候，進(jìn)行內(nèi)容管理還需要公安部門(mén)的相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)作為必要支撐。目前，雖然為國(guó)信辦賦予了對(duì)行業(yè)管理部門(mén)相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，但因?yàn)閮?nèi)容管理和行業(yè)管理相互交織，內(nèi)容管理部門(mén)又相對(duì)缺乏對(duì)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、基本架構(gòu)的管理資源，在部門(mén)本位主義的影響下，這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能有可能在實(shí)際操作中流于形式。

2．行政的主要問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理不斷反映出一些突出問(wèn)題，而貫穿其中的，就是部門(mén)協(xié)同性不夠，即習(xí)近平總書(shū)記所指出的“多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高”[注]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，2013年。。尤其以?xún)?nèi)容管理最為突出，涉及到基礎(chǔ)管理、行業(yè)準(zhǔn)入到輿情監(jiān)測(cè)、日常監(jiān)管、事后處置等多個(gè)方面、不同環(huán)節(jié)。盡管在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門(mén)在管理的宏觀目標(biāo)上仍是高度一致的，但在實(shí)踐中分工有余、協(xié)同不足，部門(mén)打架和責(zé)任推委等現(xiàn)象不時(shí)出現(xiàn)，導(dǎo)致管理“碎片化”的問(wèn)題日益突出[注]行業(yè)基礎(chǔ)管理和安全管理的管理路徑相對(duì)單一，前者以工信部門(mén)的IP地址分配、主干網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)、網(wǎng)站登記備案制度等為主要依托，后者主要由公安和安全部門(mén)的監(jiān)測(cè)執(zhí)法為主要依托。。

從當(dāng)前部門(mén)協(xié)同合作的動(dòng)力來(lái)看，部門(mén)間資源交換不暢導(dǎo)致了協(xié)同動(dòng)力不足。按照經(jīng)濟(jì)理性人的假設(shè)，部門(mén)協(xié)同合作的動(dòng)力來(lái)源于部門(mén)間互補(bǔ)性的“交換資源的需求”，亦可視作是一種“經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)”，部門(mén)正是在有效的資源交換中，達(dá)成并實(shí)現(xiàn)了相互依賴(lài)、相互支持的協(xié)同合作關(guān)系。因此，為了促進(jìn)部門(mén)間的資源交換，應(yīng)當(dāng)在“資源產(chǎn)權(quán)明晰”，亦即“部門(mén)管理責(zé)任明晰”的前提下，對(duì)資源優(yōu)勢(shì)方，比如掌握管理基礎(chǔ)資源和技術(shù)資源的優(yōu)勢(shì)方，主動(dòng)推進(jìn)資源共享和交換的行為，并給予適當(dāng)?shù)募?lì)，而對(duì)那些持消極態(tài)度，甚至是阻礙資源交換的，則給于必要的外部約束，從而將資源交換內(nèi)化為組織協(xié)同合作的行動(dòng)規(guī)則。但在我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理體制中，由于互聯(lián)網(wǎng)管理基礎(chǔ)資源、技術(shù)資源的非均衡分布，形成了一些部門(mén)特別是內(nèi)容管理部門(mén)對(duì)其他部門(mén)特別是行業(yè)管理部門(mén)的非對(duì)稱(chēng)依賴(lài)。由于部門(mén)本位主義的影響，在互聯(lián)網(wǎng)體制建構(gòu)的過(guò)程中，不同部門(mén)都會(huì)將自身的管理資源、權(quán)力范圍作為重要的考慮，由于缺乏相應(yīng)的激勵(lì)，資源優(yōu)勢(shì)方常常會(huì)對(duì)于資源的交換共享持消極態(tài)度，這在較大程度上導(dǎo)致部門(mén)間協(xié)同動(dòng)力的不足。[注]這種非對(duì)稱(chēng)的資源依賴(lài)關(guān)系在地方層面同樣明顯，比如在互聯(lián)網(wǎng)屬地化管理的原則下，由于具有全國(guó)影響力的主要知名網(wǎng)站多數(shù)集中在北京，而互聯(lián)網(wǎng)傳播又是跨地域的，這導(dǎo)致其他省(區(qū)、市)的互聯(lián)網(wǎng)管理常常需要依賴(lài)北京市的互聯(lián)網(wǎng)管理部門(mén)給予配合。目前，在有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)主要管理部門(mén)的職能調(diào)整中，涉及到了一些對(duì)管理資源配置的微調(diào)，在推進(jìn)部門(mén)間的協(xié)商共事、組織成員間的聯(lián)系溝通等方面，也有一些實(shí)際的動(dòng)作，但這些并不足以推動(dòng)形成有效的協(xié)同合作關(guān)系。特別是在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理、行業(yè)管理及安全管理相互交織越來(lái)越緊密的大趨勢(shì)下，僅靠一些“表面手段”，而不是更加整體化的績(jī)效考核機(jī)制的激勵(lì)和約束，上述問(wèn)題仍將長(zhǎng)期存在。

從部門(mén)職能設(shè)置的問(wèn)題看，互聯(lián)網(wǎng)管理職能分散的問(wèn)題仍未徹底解決。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理“三位一體”環(huán)狀結(jié)構(gòu)，既是在政府機(jī)構(gòu)改革中部門(mén)權(quán)力范圍和利益格局調(diào)整背景下，帶有過(guò)渡性質(zhì)的、現(xiàn)實(shí)建構(gòu)的產(chǎn)物，又是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分業(yè)管理格局的直觀反映。特別是這種分業(yè)管理格局進(jìn)一步分化為了“傳統(tǒng)領(lǐng)域(傳統(tǒng)的媒體管理在互聯(lián)網(wǎng)空間的延續(xù))”和“新興領(lǐng)域(囊括一切具有新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)動(dòng)員的新興媒體傳播業(yè)務(wù))”，在這一背景下，不管管理流程如何優(yōu)化，不管開(kāi)展多少次部門(mén)聯(lián)合的專(zhuān)項(xiàng)治理，對(duì)于網(wǎng)上有害信息的處理，盡管會(huì)有一時(shí)的效果，但到最后仍可能是“分頭行動(dòng)”、“管住了這頭又冒出那頭”。需要注意的是，盡管在國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室成立后，互聯(lián)網(wǎng)管理的職能得到相對(duì)集中，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)管理部門(mén)的進(jìn)一步整合或許勢(shì)在必行。對(duì)此有三方面的依據(jù)：一是從互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展趨勢(shì)看，行業(yè)管理與內(nèi)容管理、安全管理將越來(lái)越難以分割。特別是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求相對(duì)寬松、自由的產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)環(huán)境，而現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的分業(yè)管理仍然屬于比較繁瑣、嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，這在一定程度上形成了某種矛盾。實(shí)行大部門(mén)管理，實(shí)行統(tǒng)一的準(zhǔn)入和監(jiān)管，符合互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。二是從基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，“三網(wǎng)融合”是大勢(shì)所趨，“物聯(lián)網(wǎng)”的大面積應(yīng)用也并不遙遠(yuǎn)。未來(lái)的廣電網(wǎng)、電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)乃至國(guó)家電網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)將不會(huì)存在物理上的分割狀態(tài)，這將對(duì)目前廣電、工信分部門(mén)管理的格局帶來(lái)根本性的沖擊。三是從多媒體傳播業(yè)務(wù)來(lái)看，“平臺(tái)融合”、“終端融合”是大趨勢(shì)。繼續(xù)由不同部門(mén)針對(duì)不同的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)分別發(fā)放牌照、分別進(jìn)行監(jiān)管，顯然不適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)傳播發(fā)展的大趨勢(shì)。

三、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管技術(shù)的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

1．我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管技術(shù)的基本情況

這里主要指的是內(nèi)容監(jiān)管技術(shù)，主要包括：國(guó)家級(jí)入口網(wǎng)關(guān)IP地址阻斷，主干路由器的內(nèi)容監(jiān)測(cè)和關(guān)鍵字阻斷，網(wǎng)絡(luò)域名過(guò)濾，網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容發(fā)布過(guò)濾，內(nèi)容監(jiān)控軟件等。通過(guò)這些技術(shù)的綜合運(yùn)用，把大多數(shù)網(wǎng)民能接觸到的信息控制在一個(gè)政府能接受的水平上，并對(duì)網(wǎng)上行為進(jìn)行必要的約束。[注]李永剛：《我們的防火墻：網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的表達(dá)與監(jiān)管》，廣西師范大學(xué)出版社2009年版，第131-134頁(yè)。

2．互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管技術(shù)的主要問(wèn)題

但上述技術(shù)管控手段，多側(cè)重于應(yīng)用層(網(wǎng)站后臺(tái)管理區(qū))，僅僅能夠通過(guò)附加于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上的程序?qū)W(wǎng)絡(luò)行為進(jìn)行約束，比如通過(guò)安裝“綠壩”過(guò)濾軟件讓青少年遠(yuǎn)離網(wǎng)絡(luò)不良信息毒害，而在數(shù)據(jù)層(IDC機(jī)房出入口)和網(wǎng)絡(luò)層(基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商骨干網(wǎng))的技術(shù)手段總體上仍較薄弱，導(dǎo)致目前對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容的技術(shù)管控從總體上仍是一種“技術(shù)防守”。[注]張真理：《韓國(guó)實(shí)名制興廢的啟示》，《網(wǎng)絡(luò)傳播》2013年第2期。正是受制于技術(shù)手段的限制，相關(guān)部門(mén)在開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管活動(dòng)時(shí)，常常陷于被動(dòng)應(yīng)付的局面。

從互聯(lián)網(wǎng)的大環(huán)境看，全世界共有13個(gè)根服務(wù)器，其中有10個(gè)在美國(guó)，沒(méi)有一個(gè)在中國(guó)?？梢哉f(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)技術(shù)資源受制于人，成為我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理技術(shù)建設(shè)面臨的最大難題。而從互聯(lián)網(wǎng)管理的創(chuàng)新看，一些新的制度安排亟需相應(yīng)的技術(shù)支撐。比如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》的出臺(tái)，使得網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的推行勢(shì)在必行，但之前韓國(guó)實(shí)名制破產(chǎn)的一個(gè)重要教訓(xùn)就在于沒(méi)有相應(yīng)的身份驗(yàn)證技術(shù)和信息安全技術(shù)作為必要的保障。

四、對(duì)互聯(lián)網(wǎng)管理的改進(jìn)建議

1．加快互聯(lián)網(wǎng)管理法制建設(shè)。以《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》為母法，以《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》的修訂為契機(jī)，加快各項(xiàng)配套制度建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有分業(yè)管理格局下的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行修訂與整合，特別是要在實(shí)踐中不斷探索完善具有通則性質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理細(xì)則，形成充分適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)傳播業(yè)態(tài)融合趨勢(shì)的互聯(lián)網(wǎng)管理法制體系。

2．對(duì)互聯(lián)網(wǎng)管理部門(mén)及其職能進(jìn)行進(jìn)一步整合。以?xún)?nèi)容管理為切入點(diǎn)，將國(guó)家新聞出版廣電總局、文化部等傳統(tǒng)宣傳文化部門(mén)中直接關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的相關(guān)職能進(jìn)一步整合到國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室。同時(shí)，將工信部涉及網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容過(guò)濾、互聯(lián)網(wǎng)防火墻等與互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理關(guān)系密切的技術(shù)建設(shè)和監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，進(jìn)一步增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理所需的必要的技術(shù)基礎(chǔ)。

3．探索建立更加整體化的互聯(lián)網(wǎng)管理績(jī)效考核機(jī)制。以任務(wù)為導(dǎo)向，貫穿互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容日常監(jiān)管和應(yīng)急處置等各環(huán)節(jié)，對(duì)涉及互聯(lián)網(wǎng)管理的不同部門(mén)實(shí)行更加整體化的績(jī)效考核和外部約束。對(duì)于中央國(guó)家部門(mén)而言，可以通過(guò)跨部門(mén)聯(lián)席工作會(huì)議，以及公開(kāi)工作通報(bào)等形式，及時(shí)在互聯(lián)網(wǎng)管理相關(guān)部門(mén)中間進(jìn)行工作反饋，必要時(shí)由牽頭單位對(duì)部門(mén)工作的考核結(jié)果直接向中央相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯報(bào)，以切實(shí)增強(qiáng)相關(guān)部門(mén)協(xié)同合作的激勵(lì)和約束。

4．加快建設(shè)統(tǒng)一高效的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)共享平臺(tái)。由中央相關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室具體牽頭，結(jié)合云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的發(fā)展，加快建設(shè)全面覆蓋手機(jī)等新興媒體和論壇、博客、微博客、微信、移動(dòng)應(yīng)用等的互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容監(jiān)測(cè)指揮系統(tǒng)，與各有關(guān)部門(mén)現(xiàn)有監(jiān)測(cè)平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高監(jiān)管效能。

5．加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新。比“技術(shù)防守”更為徹底和有效的技術(shù)手段是利用對(duì)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)[注]包括各種網(wǎng)絡(luò)協(xié)議，如數(shù)據(jù)鏈接協(xié)議、網(wǎng)絡(luò)交互協(xié)議、傳輸協(xié)議、應(yīng)用協(xié)議，以及能接入互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用層的各種程序，如瀏覽器、操作系統(tǒng)、加密模塊、Java、電子郵件系統(tǒng)等。的重整，一方面有利于為我國(guó)參與互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際治理爭(zhēng)取更加主動(dòng)的地位，另一方面可以將某些規(guī)制性要求暗含到網(wǎng)絡(luò)協(xié)議之中，比如兼顧保護(hù)隱私和可追溯性的身份認(rèn)證成為登陸網(wǎng)絡(luò)的基本要求，從而實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。[注]張真理：《韓國(guó)實(shí)名制興廢的啟示》，《網(wǎng)絡(luò)傳播》2013年第2期。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展正面臨著IPv6、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、“三網(wǎng)融合”等新一輪技術(shù)架構(gòu)的升級(jí)，這為我國(guó)進(jìn)一步改進(jìn)和提高互聯(lián)網(wǎng)管理水平提供了新的重要機(jī)遇。因此，應(yīng)當(dāng)從發(fā)展國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略的高度出發(fā)，大力推動(dòng)利用網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)重整實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)管理規(guī)制的技術(shù)創(chuàng)新，為互聯(lián)網(wǎng)管理的改進(jìn)創(chuàng)新提供更加充分的技術(shù)條件。

6．走向治理。除了立法、行政、技術(shù)手段外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不斷完善中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理體系，必然要求不斷拓展深化黨政部門(mén)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織乃至普通網(wǎng)民的參與合作，共同形成多元化的治理格局。這個(gè)方向符合互聯(lián)網(wǎng)本身的發(fā)展趨勢(shì)：一是隨著社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)不再是以往所強(qiáng)調(diào)的“虛擬社會(huì)”，人們的網(wǎng)絡(luò)身份將越來(lái)越重合于真實(shí)的社會(huì)身份。黨的十八屆三中全會(huì)提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，網(wǎng)絡(luò)空間的治理同樣需要現(xiàn)實(shí)社會(huì)的治理法則。二是隨著互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，各種未知的風(fēng)險(xiǎn)因素越來(lái)越難以預(yù)測(cè)和把握，單靠政府“自上而下”的單一化管理，難以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)上各種層出不窮、難以預(yù)知的潛在風(fēng)險(xiǎn)，甚至將不可避免地陷入“勢(shì)單力薄”的困境。在這種背景下，法治、市場(chǎng)與自律三管齊下，充分強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商在互聯(lián)網(wǎng)管理中的連帶責(zé)任，發(fā)揮好行業(yè)自律和網(wǎng)民參與的積極作用，是進(jìn)一步形成互聯(lián)網(wǎng)“善治之道”的重要路徑。