國資委法律地位的科學(xué)界定

蔣國軍

摘 要：國資委自成立以來，其法律地位的定性一直是模糊不清的，學(xué)界對此也多有爭論。有的學(xué)者認(rèn)為國資委應(yīng)當(dāng)是完全的出資人角色，有的學(xué)者認(rèn)為國資委應(yīng)該是兼具出資人和監(jiān)管人的角色，有的學(xué)者則認(rèn)為國資委就應(yīng)該是純粹的監(jiān)督管理機構(gòu)。而當(dāng)前中國的法律法規(guī)也未給予國資委一個明晰的法律定位。國資委應(yīng)當(dāng)作為政府機構(gòu)回到自己的監(jiān)督者本位，將出資人角色托付給國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，由法律授權(quán)其實現(xiàn)國有資產(chǎn)的市場化運作。

關(guān)鍵詞：國資委；法律地位；國有資產(chǎn)經(jīng)營公司

中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）03-0190-02

一、國資委法律地位定性的現(xiàn)實情況

2003年3月24日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（即國資委）作為正部級特設(shè)機構(gòu)成立，接著各省、市（地）級的國資委也開始組建并逐漸完成。

《中國人民共和國國有企業(yè)資產(chǎn)法》規(guī)定國資委的法律地位是代表國家履行出資人的角色。國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營原則，依法履行出資人職責(zé)。依法對企業(yè)的國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，指導(dǎo)推進國有企業(yè)改革和重組，對中央企業(yè)負(fù)責(zé)人進行任免、考核和獎懲，并對地方國有資產(chǎn)進行指導(dǎo)和監(jiān)督。

因此，從以上可以看出，國資委的法律地位其實是具有雙重性的。當(dāng)初設(shè)立時將其定位為正部級特設(shè)機構(gòu)，這也就意味著國資委的功能沒有界定清楚，它一方面代表本級政府行使出資人的功能，即股東職能，另一方面又通過行政權(quán)力行使對國有企業(yè)及國有控股公司的行政管理，即行政職能，兩個職能相混淆，也就是國資委經(jīng)常面臨的“婆婆加老板”的質(zhì)疑。在企業(yè)的具體運作中，雙重角色所帶來的弊端早已顯露無遺。

二、由定性不明帶來的困境

國資委是國務(wù)院任命的非政府系列的特設(shè)機構(gòu)，這個機構(gòu)到底是什么性質(zhì)？到目前為止還沒有定性。由于國資委法律地位的不明確，導(dǎo)致國資委在實際運行中面臨如下困境：

（一）自己管自己帶來的消極影響

根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管條例》的規(guī)定，國資委應(yīng)履行出資人角色。出資人是一個市場概念，即股東。作為公司的股東，其應(yīng)當(dāng)在公司法律制度框架內(nèi)行使自己的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，按照公司組織規(guī)范和議事程序行使經(jīng)營者選任權(quán)和重大事項決策權(quán)。同時，國資委又被要求履行國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的監(jiān)督職能。這樣一來，國資委兼具出資人和監(jiān)管人兩種功能。這種一身兼二任的自己監(jiān)管自己，完全違反了現(xiàn)代管理原理。

（二）職能上“婆婆加老板”的尷尬

成立國資委的初衷是希望其成為一個既能代表全民利益，又與政府脫鉤的出資人代表。在職能履行中，國資委作為政府的特設(shè)機構(gòu)，它不是企業(yè)，但卻是準(zhǔn)經(jīng)濟組織，因為它要像企業(yè)那樣遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，以市場主體的身份實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值；它不是政府機構(gòu)，卻必須接受同級政府的直接行政領(lǐng)導(dǎo)，同時又要履行對國有企業(yè)的監(jiān)管職能。把管人、管事和管資產(chǎn)三者結(jié)合，這就使得國資委監(jiān)管職能不可避免地打上行政職能的烙印。外界戲言國資委這是既當(dāng)老板又當(dāng)婆婆，就連國資委的掌門人李榮融在一次調(diào)研中說了一句很無奈的話：“有很多事情我們也不想干，不是我們要當(dāng)婆婆，而是要求我們來當(dāng)婆婆?！?/p>

（三）規(guī)范國資委的制度缺失

國資委作為中央的特設(shè)機構(gòu)，不是企業(yè)法人，不是事業(yè)法人，也不是行政單位，既不具備民事主體資格，不需承擔(dān)民事責(zé)任，也不受行政訴訟法約束，改革竟然誕生了一個游離于法治之外的機構(gòu)。一個不受法律約束的機構(gòu)就難避免不規(guī)范的操作行為和方式。譬如，國資委對國有企業(yè)的管理是事無巨細(xì)，從發(fā)布公告為國有企業(yè)選聘副總到為國有企業(yè)制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，從要求企業(yè)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)到要求企業(yè)參加各類專業(yè)培訓(xùn)等；甚至動用人事權(quán)讓三大電信集團首腦對調(diào)，公然違反同業(yè)競爭禁止原則，破壞上市公司治理結(jié)構(gòu)。在此情形下，一方面是國資委權(quán)力不斷擴張，另一方面是游離于法治之外的行為狀態(tài)，長此以往，其潛在的政治風(fēng)險、市場風(fēng)險是巨大的。許多有識之士疾呼：“誰來規(guī)范國資委？”

三、對國資委法律地位的重新定位

從以上可見，當(dāng)前國資委的法律地位是不明確的，以致國資委既作為國有企業(yè)的出資人，享有私法上的監(jiān)督權(quán)利，同時又代表國家享有對國有企業(yè)享有公法上的監(jiān)督權(quán)力。對此，學(xué)界展開了討論。

有的學(xué)者認(rèn)為國資委就是一個出資人角色，強調(diào)它的普通民事主體地位，應(yīng)將其行政職能剝離出去；有的學(xué)者則強調(diào)它的行政監(jiān)督角色。筆者認(rèn)為，國資委應(yīng)該回到其行政機關(guān)的本位，出資人角色則由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司擔(dān)任。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為市場主體可以根據(jù)市場的靈活性進行投資經(jīng)營，同時，國資委作為行政單位必須依法行政，回到法治軌道上來。這樣將有利于理清國資委和國有資產(chǎn)、市場主體之間的關(guān)系。

（一）國資委須回到行政機關(guān)本位

國資委須回到行政機關(guān)本位上，將其商人的角色剝離，對國資委的職能重新作以下規(guī)定：

1.國資委履行好政府職能，依法行政，監(jiān)管與規(guī)制并重

國資委作為政府部門，必須按照國務(wù)院和各地方政府要求，做到依法行政，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。

國資委必須將權(quán)力嚴(yán)格限定在法定的權(quán)限內(nèi)，防止其濫用。同時，國資委作為政府的特設(shè)機構(gòu)，應(yīng)區(qū)別于其他承擔(dān)社會公共管理職能的政府職能部門，既要做到對大型國有企業(yè)的重點監(jiān)管，也要制定相應(yīng)規(guī)章政策，從宏觀上完善國有企業(yè)布局，進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)有進有退，有所為有所不為的國企發(fā)展目標(biāo)。又要做到對國資委的內(nèi)部權(quán)力核心——行政審批制度進行法律規(guī)制，最大限度地減少國資委行政審批的事項，嚴(yán)格規(guī)范審批行為，改進審批方式，加強審批監(jiān)管，解決現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展之間矛盾。使國資委在履行政府職責(zé)時監(jiān)管與規(guī)制并重，依法履行好政府職能。

2.強化對國資委的監(jiān)督，建立行政問責(zé)機制

國有資產(chǎn)的最終所有者是全體人民，國有資產(chǎn)并不屬于國有資產(chǎn)管理的專司機構(gòu)即國資委所有。中國對于國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定從宏觀上看是清晰的，《憲法》規(guī)定國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有，《物權(quán)法》明確國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)。雖然國有資產(chǎn)歸全體人民，但是全體公民不可能每個人都去管理國有資產(chǎn)，也不可能每個人都直接監(jiān)督國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。因此需要由全體人民的代表來做監(jiān)督工作，中國的最高權(quán)力機構(gòu)是全國人大，筆者建議國資委應(yīng)向全國人大及常委會匯報工作并接受其監(jiān)督。報告內(nèi)容既要包含國有資產(chǎn)的存量數(shù)量和分類，又要包括國有資產(chǎn)的增量和使用途徑，以及國有資產(chǎn)收益狀況。需要說明的是，國資委向人大報告工作不同于一府兩院的工作報告，它不是作為一個政府機構(gòu)的角色報告工作，而是作為國有資產(chǎn)管理人、國民財富大管家的身份報告工作。而各級地方國資委也應(yīng)當(dāng)向相應(yīng)的地方人大及常委會報告工作。

同時，國資委還應(yīng)建立較為完善的常規(guī)性行政考核機制，對其內(nèi)部人員尤其是主要負(fù)責(zé)人進行行政績效考核。審計部門還要加強對國資委的高層次審計監(jiān)督?！秶鴦?wù)院工作規(guī)則》第34條明確規(guī)定：“國務(wù)院及各部門要推行行政問責(zé)制度和績效管理制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，嚴(yán)格責(zé)任追究，提高政府執(zhí)行力和公信力?！眹Y委作為國務(wù)院的特設(shè)機構(gòu)，也應(yīng)當(dāng)建立起科學(xué)合理的問責(zé)制度。

（二）將出資人角色委托給國有資產(chǎn)經(jīng)營公司

國資委目前官商各半的身份是國有企業(yè)無法完全實現(xiàn)政企分開的根本原因。一方面它作為出資人不得不以市場主體的身份與其他企業(yè)打交道；另一方面在某些應(yīng)完全交由市場做出選擇的場合，國資委又閑不住那只管慣了的手。應(yīng)當(dāng)將其商人身份完全剝離，在國資委下另設(shè)獨立的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，二者進行合理的分工。國資委作為國務(wù)院一個獨立的部委，將其塑造成一個以風(fēng)險管理為核心理念、以搭建一個公平、公正、公開的國有企業(yè)競爭平臺為目的、以構(gòu)建一個競爭有序、增長穩(wěn)定的國有經(jīng)濟體系為目標(biāo)的國有資產(chǎn)守護人；國有資產(chǎn)經(jīng)營公司則以公司法人的身份經(jīng)營國有資本。

綜上所述，國資委應(yīng)當(dāng)作為特設(shè)行政機構(gòu)對全部國有資產(chǎn)履行監(jiān)管責(zé)任，出資人則由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司擔(dān)任。國資委作為唯一的監(jiān)管者應(yīng)將所有的國有資本都管起來，包括金融類的國有企業(yè)和國務(wù)院部委下屬的國有企業(yè)的國有資產(chǎn)，而國有資產(chǎn)經(jīng)營公司則可以有多個。國資委作為行政機構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)，做到依法行政、正大光明；國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為公司法人參與國有資本的運作，嚴(yán)格遵循《公司法》的規(guī)定，追求企業(yè)利益的最大化。同時健全國有資產(chǎn)經(jīng)營公司激勵機制和責(zé)任追究機制，培養(yǎng)一批誠實守信、勤勉盡責(zé)的國有資產(chǎn)受托人隊伍。這將帶來以下幾大好處：一是國資委和國有資產(chǎn)經(jīng)營公司職能分工明確，政府的歸政府，市場的交給市場；二是通過國有資產(chǎn)經(jīng)營公司這一市場主體的設(shè)計可以使得國資委更加超脫，不受市場的誘惑，更有利于宏觀調(diào)控；三是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司充當(dāng)政府與企業(yè)的隔離層，可以使企業(yè)免受政府干預(yù)，有利于實現(xiàn)政企分離；四是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司可以根據(jù)歸口管理的對象選任高管層，對國有資產(chǎn)進行專業(yè)化管理，對出資企業(yè)提供有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]