臺(tái)灣災(zāi)后社區(qū)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制探析

夏提古麗·夏克爾 李程偉

臺(tái)灣災(zāi)后社區(qū)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制探析

夏提古麗·夏克爾 李程偉

災(zāi)后重建是一種“綜合的全社會(huì)過(guò)程”，社區(qū)是其基本操作單元，社區(qū)發(fā)展則是災(zāi)后重建工程的重要路徑。本文通過(guò)系統(tǒng)分析我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)9·21地震后的社區(qū)發(fā)展實(shí)踐，在對(duì)其運(yùn)行機(jī)制的學(xué)理探討和相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)基礎(chǔ)上，為提升祖國(guó)大陸災(zāi)后社區(qū)的自我恢復(fù)與發(fā)展提供一定的借鑒和指導(dǎo)。

災(zāi)后重建 社區(qū)發(fā)展實(shí)踐 運(yùn)行機(jī)制

夏提古麗·夏克爾，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生；李程偉，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，博士，教授（北京 100088）。

一、基本概念與分析視角

（一）社區(qū)

社區(qū)是指一定地理區(qū)域內(nèi)的人及其社會(huì)性活動(dòng)及現(xiàn)象的總稱(chēng)（蔡宏進(jìn)，2005），是僅次于家庭以外的社會(huì)基層組織。一方面介于個(gè)人與群體之間，一方面介于家庭與國(guó)家之間，具有全面且特殊的功能（詹秀員，2002）。徐震將社區(qū)的功能分為一般功能與特殊功能兩個(gè)部分。一般功能包括經(jīng)濟(jì)功能、政治功能、教育功能、衛(wèi)生功能、社會(huì)功能、娛樂(lè)功能、宗教功能、福利功能等八個(gè)方面；特殊功能則包括其最直接與最基本的重要功能，即社會(huì)化、社區(qū)控制、社會(huì)參與、社區(qū)互助（徐震，2007）。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響和公民社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)功能的邊界亦開(kāi)始隨之變化，例如社區(qū)社會(huì)控制功能的減弱，社會(huì)參與、社會(huì)互助功能的增強(qiáng)等。此外，社區(qū)功能的發(fā)揮與社區(qū)范圍緊密相關(guān)。一般認(rèn)為，社區(qū)的范圍小至鄰里、村鎮(zhèn)，大至國(guó)家、世界，其類(lèi)別可依次分為村（village）、市鎮(zhèn)（town）、城市（city）、都會(huì)（metropolitan）、國(guó)家（nation）等。蔡宏進(jìn)（2005）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把社區(qū)“看為社會(huì)之下，團(tuán)體及結(jié)社之上的社會(huì)組織或社會(huì)實(shí)體，其間包括的人數(shù)及地理范圍的差距都很大”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“內(nèi)政部社會(huì)司”頒布的《社區(qū)發(fā)展工作綱要》（1999）第2條則規(guī)定：“本綱要所稱(chēng)社區(qū)，系指經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）社區(qū)發(fā)展主管機(jī)關(guān)劃定，供為依法設(shè)立社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展工作之組織與活動(dòng)區(qū)域?！?/p>

綜合以上社區(qū)內(nèi)涵、社區(qū)功能及社區(qū)范圍的界定，本研究將社區(qū)分類(lèi)為鄉(xiāng)村社區(qū)和都市社區(qū)。鄉(xiāng)村社區(qū)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)街及其所屬的村里社區(qū)，都市社區(qū)即指各大小都市。同時(shí)，以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)探討臺(tái)灣地區(qū)不同類(lèi)型社區(qū)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。

（二）社區(qū)發(fā)展

社區(qū)發(fā)展最初建立在社區(qū)復(fù)興、社區(qū)重建的理念基礎(chǔ)之上，是因工業(yè)革命帶來(lái)的貧窮、疾病、失業(yè)、犯罪等一系列社會(huì)問(wèn)題而產(chǎn)生的社會(huì)實(shí)踐模式及行動(dòng)。作為全球性的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，社區(qū)發(fā)展的蓬勃興起得益于二戰(zhàn)后聯(lián)合國(guó)的倡議與推展（楊團(tuán)，2002）。關(guān)于社區(qū)發(fā)展的基本涵義，不同學(xué)科具有不同的關(guān)注點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)學(xué)常指的認(rèn)知與討論的社區(qū)發(fā)展，限于基層建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的事項(xiàng)與過(guò)程，范圍也以較具體的鄉(xiāng)村或都市社區(qū)為限。這屬于狹義的社區(qū)發(fā)展的范疇。而廣義的社區(qū)發(fā)展則泛指社區(qū)內(nèi)所有的發(fā)展事物與過(guò)程，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展固然被包括在社區(qū)發(fā)展的事物與過(guò)程內(nèi)，社區(qū)的社會(huì)文化與政治的發(fā)展亦包含其中（蔡宏進(jìn)，2005）。這一般是政治學(xué)和公共管理學(xué)科所研究的范圍。本文對(duì)社區(qū)發(fā)展的研究采用廣義概念。具體而言，它是指在政府機(jī)構(gòu)的支持和社會(huì)組織的協(xié)助下，社區(qū)居民采取集體行動(dòng)的方式去影響、控制和處理社區(qū)事務(wù)，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。歸結(jié)起來(lái)，其要點(diǎn)有：（1）這一過(guò)程以解決社區(qū)主要問(wèn)題和提升社區(qū)福祉為主要宗旨；（2）它是多元社區(qū)主體互依互動(dòng)的社會(huì)行動(dòng)過(guò)程或網(wǎng)絡(luò)；（3）它是社區(qū)內(nèi)諸事物的正向變化過(guò)程。鑒于程度嚴(yán)重的自然災(zāi)害不僅毀壞社區(qū)的物質(zhì)設(shè)施，而且對(duì)社區(qū)內(nèi)各類(lèi)社會(huì)關(guān)系及社會(huì)生活造成斷裂（緣于人的生命的逝去）和破壞，對(duì)社區(qū)居民的心理造成沖擊和傷害，如此等等。故而災(zāi)后社區(qū)的發(fā)展要比平時(shí)艱巨和困難得多，需要搭建一個(gè)有力和協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制作為依托。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)發(fā)展始于20世紀(jì)60年代中期。1965年4月，臺(tái)灣“行政院”公布《民生主義現(xiàn)階段社會(huì)政策》，列有7項(xiàng)社會(huì)福利措施，社區(qū)發(fā)展為其中之一。這是臺(tái)灣首次將社區(qū)發(fā)展列為正式的政策。1968年5月“行政院”頒布《社區(qū)發(fā)展工作綱要》，由“內(nèi)政部社會(huì)司”主持，開(kāi)始全面推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。1987年臺(tái)灣解除戒嚴(yán)體制，民間活力越來(lái)越來(lái)旺盛，越來(lái)越多的人關(guān)注自己所居住的社區(qū)。1991年修訂后的《社區(qū)發(fā)展工作綱要》中，“行政院”將社區(qū)發(fā)展明確為“由社區(qū)居民基于共同需要，循自動(dòng)與互助精神，配合政府行政支援，技術(shù)指導(dǎo)，有效運(yùn)用各種資源，從事綜合建設(shè)，以改進(jìn)社區(qū)居民生活品質(zhì)”。隨著更多的人將社區(qū)作為焦點(diǎn)，從事涵蓋社區(qū)各個(gè)方面，以經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)造社區(qū)為目標(biāo)的各項(xiàng)活動(dòng)，社區(qū)總體營(yíng)造模式誕生。從社區(qū)發(fā)展到社區(qū)總體營(yíng)造，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民眾的社區(qū)意識(shí)、自治精神和社會(huì)參與意識(shí)得以加強(qiáng)，有利地促進(jìn)了社區(qū)組織的建立健全、政策法規(guī)的制定執(zhí)行和來(lái)自社會(huì)多元主體的社區(qū)行動(dòng)，為社區(qū)災(zāi)后發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、災(zāi)后社區(qū)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制

在社會(huì)科學(xué)語(yǔ)境中，“機(jī)制”意指一定社會(huì)系統(tǒng)的工作或運(yùn)行機(jī)理及方式，它以系統(tǒng)的目的為導(dǎo)向，以諸多構(gòu)成部分或單元相互耦合為特征，能夠自組織地發(fā)揮機(jī)能作用（湖北省社會(huì)科學(xué)院課題組，2006）。災(zāi)后社區(qū)重建是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程在災(zāi)害發(fā)生后就立即開(kāi)始，且通常要延續(xù)好幾年（Bektas,Esra，2006）。了解受災(zāi)者與機(jī)構(gòu)在災(zāi)后如何反應(yīng)，以及厲害關(guān)系人在整個(gè)災(zāi)后重建過(guò)程將承擔(dān)什么角色與責(zé)任，是很重要的（謝志成，劉安琪，2009）。本文將以臺(tái)灣9·21地震為實(shí)際案例，從社區(qū)公共決策機(jī)制、組織協(xié)調(diào)機(jī)制、資源動(dòng)員機(jī)制、服務(wù)遞送機(jī)制、監(jiān)控反饋機(jī)制這五個(gè)要素來(lái)研究臺(tái)灣的災(zāi)后社區(qū)發(fā)展運(yùn)行機(jī)制。

（一）社區(qū)公共決策機(jī)制

社區(qū)公共決策機(jī)制是災(zāi)后社區(qū)發(fā)展運(yùn)行機(jī)制的核心，有效的決策是各方通過(guò)有效的溝通和民主協(xié)商，對(duì)相關(guān)利益問(wèn)題相互體認(rèn)之后得以實(shí)現(xiàn)。

都市社區(qū)大部分土地非常細(xì)分且權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，因此，災(zāi)后都市社區(qū)恢復(fù)與發(fā)展亟需解決的問(wèn)題即是住宅區(qū)重建問(wèn)題。9·21地震后，“行政院營(yíng)建署”在重建工作計(jì)劃中將都市更新①都市更新條例是震災(zāi)前的1998年11月通過(guò)，最重要的貢獻(xiàn)是確定了災(zāi)區(qū)重建的多數(shù)人決策機(jī)制，即解決了都市社區(qū)少數(shù)住戶(hù)不配合重建的困境。都市更新相關(guān)子法是在1999年6月前發(fā)布實(shí)施，并于2000年2月、同年5月、同年11月修訂三次?！靶姓簽?zāi)后重建委員會(huì)”于2000年5月30日再擬定《九二一地震重建區(qū)住宅政策與實(shí)施方案》，都市更新乃列為與住宅重建相關(guān)的七項(xiàng)實(shí)施方案之一?！傲⒎ㄔ骸庇?000年2月通過(guò)了《九二一震災(zāi)重建暫行條例》，隨后于11月再次修訂，施行年期五年。其中，對(duì)于都市重建提供了更多優(yōu)惠與方便。列為其中一項(xiàng)，同時(shí)，“行政院經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)”擬的《災(zāi)后重建計(jì)劃工作綱領(lǐng)》也將都市更新與村聚落重建、原住民部落重建、新社區(qū)建設(shè)一同列為臺(tái)灣整體重建的方式。都市更新條例規(guī)定一旦超過(guò)60%以上之土地及合法建物所有權(quán)人同意，且其所擁有的土地或合法物面積超過(guò)2/3以上時(shí)，則可依法進(jìn)行整體的住宅社區(qū)更新，縱使存有少數(shù)的反對(duì)者，亦不能阻礙重建工作的進(jìn)行。

都市社區(qū)的公共決策機(jī)制是以都市更新條例為基礎(chǔ)，社區(qū)管理委員會(huì)、非盈利組織、政府三方為主體，而在實(shí)際運(yùn)作中以社區(qū)居民為主體，非盈利組織協(xié)助、地方和“中央政府”機(jī)關(guān)輔助的模式。以水源麗景社區(qū)為例，災(zāi)后第三天，臺(tái)北市政府將該社區(qū)列為優(yōu)先地區(qū)協(xié)助改建。在建筑師積極協(xié)助下，社區(qū)住戶(hù)成立了“更新促進(jìn)會(huì)”。此外，社區(qū)邀請(qǐng)了臺(tái)北大學(xué)教授舉行座談會(huì)，并依據(jù)座談會(huì)的精神選擇了自力造屋的方式，拒絕了東怡建設(shè)公司的合建方案。為了解決少數(shù)用戶(hù)不配合重建的問(wèn)題，社區(qū)更新促進(jìn)會(huì)改組為林口社區(qū)管理委員會(huì)，召開(kāi)了所有權(quán)人會(huì)議，爭(zhēng)取獲得了67%的贊成票，并編寫(xiě)了更新事業(yè)計(jì)劃書(shū)，經(jīng)市政府支持協(xié)助，社區(qū)管委會(huì)得以順利啟動(dòng)社區(qū)重建方案，詳見(jiàn)圖1。

鄉(xiāng)村社區(qū)的公共決策機(jī)制則是政府、社會(huì)、學(xué)界、非盈利組織與社區(qū)居民跨領(lǐng)域的多元合作模式。淘米社區(qū)海拔高度介于420米至800米，具有復(fù)雜而多樣性的森林、河川、濕地及農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。地震前，淘米社區(qū)是一個(gè)以竹筍生產(chǎn)加工為單一產(chǎn)業(yè)的衰退老舊社區(qū)。地震后，淘米社區(qū)成立了社區(qū)重建委員會(huì)，通過(guò)與社區(qū)居民的會(huì)議討論，打破了鄉(xiāng)間對(duì)公共事務(wù)參與的陌生與冷淡。在不斷討論與評(píng)估中，逐漸確定了淘米生態(tài)村的發(fā)展方向。社區(qū)邀請(qǐng)新故鄉(xiāng)文教基金會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并在基金會(huì)的幫助下，建立了包括世新大學(xué)、特有生物研究保育中心在內(nèi)的合作平臺(tái)，開(kāi)展了一系列的調(diào)研活動(dòng)及培訓(xùn)課程，幫助村民盡快投入到生態(tài)村的建設(shè)中。淘米村先后修建了生態(tài)池，成立了游客服務(wù)中心，在震后5年時(shí)間內(nèi)，成功轉(zhuǎn)型為以生態(tài)旅游營(yíng)運(yùn)為經(jīng)濟(jì)支柱的新型村莊，將危機(jī)化為轉(zhuǎn)機(jī)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)發(fā)展。

圖1 :災(zāi)后都市更新重建流程圖（顏久榮，2005）

（二）組織協(xié)調(diào)機(jī)制

都市社區(qū)災(zāi)后恢復(fù)與發(fā)展工作是一個(gè)多元主體集體行動(dòng)的場(chǎng)域或生態(tài)系統(tǒng)，為了達(dá)成應(yīng)有的協(xié)同效應(yīng)，各個(gè)行動(dòng)主體之間的關(guān)系需要協(xié)調(diào)，各個(gè)方面的利益需要調(diào)適。

圖2 ：臺(tái)灣地區(qū)災(zāi)后社區(qū)發(fā)展（營(yíng)造）組織體系①金燕嬌，2010，《汶川地震災(zāi)后社區(qū)發(fā)展研究》，中國(guó)政法大學(xué)碩士論文，第53頁(yè)。（根據(jù)《災(zāi)后社區(qū)重建計(jì)劃內(nèi)容及作業(yè)規(guī)范》、《“行政院”九二一震災(zāi)災(zāi)后重建推動(dòng)委員會(huì)暫行組織規(guī)程》、《直轄市縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)市）村里及社區(qū)重建推動(dòng)委員會(huì)設(shè)置要點(diǎn)》的有關(guān)規(guī)定及都市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)的災(zāi)后社區(qū)發(fā)展實(shí)踐整理而成。）

臺(tái)灣的災(zāi)后社區(qū)發(fā)展是地方政府主導(dǎo)，NGO參與及“中央政府”支持的模式（形成災(zāi)民、專(zhuān)家、企業(yè)、政府四合一的災(zāi)后重建工作組織團(tuán)隊(duì)）②見(jiàn)《災(zāi)后重建計(jì)劃工作綱領(lǐng)》基本原則。?！爸醒胝姓骸背闪⒘恕盃I(yíng)建署”、“中央銀行”、“財(cái)政部”等跨部門(mén)合作的災(zāi)后集合住宅社區(qū)重建協(xié)調(diào)推動(dòng)小組，在政策（確立都市更新計(jì)劃）、資金等方面直接協(xié)助社區(qū)進(jìn)行災(zāi)后重建。地方政府則直接對(duì)接本地的社區(qū)營(yíng)造工作，即核定社區(qū)災(zāi)害重建計(jì)劃，督導(dǎo)、考核社區(qū)的恢復(fù)重建措施與方案，提供外在環(huán)境支持。非盈利機(jī)構(gòu)則通過(guò)與社區(qū)管理委員會(huì)和社區(qū)居民商議合作方案，取得協(xié)商一致的前提下，為社區(qū)發(fā)展提供智力支持。最后，社區(qū)居民和社區(qū)管理委員會(huì)之間的關(guān)系直接影響到社區(qū)發(fā)展計(jì)劃能否成功施行。社區(qū)管理委員會(huì)作為社區(qū)居民自治組織，協(xié)調(diào)作用十分突出。在實(shí)際工作中，社區(qū)管委會(huì)普遍發(fā)揮以下作用：（1）通過(guò)與社區(qū)居民開(kāi)會(huì)協(xié)商、宣傳、教育等方式，提高居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的重視程度，同時(shí)在居民之間展開(kāi)協(xié)調(diào)，化解糾紛，引導(dǎo)居民參與社區(qū)事務(wù)的管理；（2）依托非盈利組織、學(xué)者、企業(yè)等社會(huì)團(tuán)體，策劃社區(qū)發(fā)展方案，并發(fā)動(dòng)居民與相關(guān)單位合作，通過(guò)組織學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等方式，組織社區(qū)居民參與到社區(qū)發(fā)展實(shí)踐中。總得來(lái)看，社區(qū)是在第一線(xiàn)直接執(zhí)行災(zāi)害防救、災(zāi)后發(fā)展任務(wù)的組織，無(wú)論在準(zhǔn)備計(jì)劃、籌措經(jīng)費(fèi)、行動(dòng)綱領(lǐng)方面都（應(yīng)）具備相當(dāng)?shù)哪芰Γ貏e需要培育組織協(xié)調(diào)能力。

（三）資源動(dòng)員機(jī)制

充足的資源保障是災(zāi)后社區(qū)發(fā)展得以持續(xù)性開(kāi)展的基礎(chǔ)和保障。社區(qū)發(fā)展資源的來(lái)源途徑主要有以下幾種：

1.資金動(dòng)員機(jī)制

第一，來(lái)自政府的財(cái)政投入。以都市更新計(jì)劃為例，“營(yíng)建署”的財(cái)政投入主要有：（1）更新規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)補(bǔ)助。補(bǔ)助對(duì)象為社區(qū)更新會(huì)，總補(bǔ)助金額達(dá)2,161.8萬(wàn)新臺(tái)幣。針對(duì)此項(xiàng)補(bǔ)助定有“補(bǔ)助九二一震災(zāi)災(zāi)區(qū)社區(qū)更新規(guī)劃設(shè)計(jì)須知”。受補(bǔ)助的社區(qū)共有臺(tái)北市世和大樓等16處。（2）都市更新地區(qū)公共設(shè)施興建與修復(fù)工程費(fèi)補(bǔ)助?！盃I(yíng)建署”頒布“九二一地震重建區(qū)新社區(qū)開(kāi)發(fā)地區(qū)及都市更新地區(qū)公共設(shè)施興建與修復(fù)工程費(fèi)補(bǔ)助作業(yè)要點(diǎn)”，給予災(zāi)民公共設(shè)施修復(fù)補(bǔ)助費(fèi)以減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)。（3）都市更新地區(qū)公共設(shè)施用地征收及地上物拆除費(fèi)貸款、補(bǔ)助。“營(yíng)建署”頒布“都市更新地區(qū)共公共設(shè)施用地及地上物拆除費(fèi)貸款、補(bǔ)助作業(yè)須知”，以解決都市更新權(quán)利變換范圍內(nèi)道路、溝渠、公園、停車(chē)場(chǎng)、兒童游戲場(chǎng)等公共設(shè)施土地所有權(quán)問(wèn)題。（4）為貸款困難戶(hù)發(fā)撥貸款。為有效協(xié)助9·21震災(zāi)社區(qū)更新重建，“行政院”震災(zāi)重建推動(dòng)委員會(huì)配合臨門(mén)方案辦理融資貸款，總計(jì)融資額度達(dá)30億新臺(tái)幣，此外，另外支付銀行管理費(fèi)用及建筑經(jīng)理公司管理費(fèi)用。

第二，“中央銀行”重建家園專(zhuān)案貸款。9·21震災(zāi)當(dāng)天，“中央銀行”向“行政院”呈報(bào)，“中央銀行”決定提撥郵政儲(chǔ)金轉(zhuǎn)存款一千億新臺(tái)幣，供銀行辦理9·21震災(zāi)重建家園專(zhuān)案貸款。該專(zhuān)案貸款包含購(gòu)屋貸款、重建貸款、修繕貸款等三項(xiàng)，其中購(gòu)屋、重建貸款每戶(hù)貸款額度最高為350萬(wàn)（新臺(tái)幣），修繕貸款每戶(hù)為150萬(wàn)新臺(tái)幣，且由“中央銀行”編列預(yù)算提供災(zāi)民利息補(bǔ)貼。

第三，民間非營(yíng)利組織、個(gè)人及社會(huì)團(tuán)體。9·21地震后，臺(tái)灣民眾紛紛捐款給各團(tuán)體和政府，政府成立的“9·21震災(zāi)專(zhuān)戶(hù)”短時(shí)間內(nèi)捐款高達(dá)140億新臺(tái)幣。為妥善管理和運(yùn)用這筆捐款，專(zhuān)門(mén)成立了財(cái)團(tuán)法人九二一震災(zāi)重建基金會(huì)。九二一基金會(huì)為了解決融資問(wèn)題，出臺(tái)了臨門(mén)方案，順利解決融資問(wèn)題的同時(shí)，更提供產(chǎn)權(quán)登記、管理銀行控管重建經(jīng)費(fèi)等完備的服務(wù)。

2.人力資源動(dòng)員機(jī)制

第一，發(fā)揮社區(qū)“中介人”機(jī)制。在社區(qū)資源網(wǎng)絡(luò)中，村（里）長(zhǎng)常常扮演最重要的橋梁與中介者角色，在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)中影響或控制社區(qū)成員的力道最強(qiáng)。其次是村（里）干事、社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)執(zhí)行長(zhǎng)，他們也是社區(qū)事務(wù)重要的溝通渠道（李宗勛，2008）。社區(qū)資源動(dòng)員機(jī)制中關(guān)于社區(qū)居民的參與問(wèn)題，總是需依靠這些社區(qū)核心人物的組織、動(dòng)員、協(xié)調(diào)、聯(lián)系等工作，才能有效解決。至于社區(qū)外網(wǎng)絡(luò)資源的運(yùn)用，亦離不開(kāi)他們個(gè)人的社會(huì)交往關(guān)系。此外，協(xié)助社區(qū)的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)也常起到為社區(qū)爭(zhēng)取政策與資源的中介作用。

第二，統(tǒng)籌社區(qū)組織資源。臺(tái)灣社區(qū)組織眾多，常有一人兼二職甚至數(shù)職的現(xiàn)象，難免產(chǎn)生社區(qū)組織疊床架屋之困境。像雙和社區(qū)里長(zhǎng)與巡守隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)由不同人分治的特色，就明顯與臺(tái)北其他里不一樣。社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)與社區(qū)巡守隊(duì)的辦公室，全都與里長(zhǎng)辦公室一起。好處在于其他兩個(gè)社區(qū)組織可以與里長(zhǎng)共同分享辦公室的硬件設(shè)備，基于資源合作、共享理念，創(chuàng)造合作共生、資源連結(jié)的最佳組合模式，各自發(fā)展且相互合作，也增加了彼此組織成員接觸互動(dòng)的機(jī)會(huì)。對(duì)社區(qū)居民來(lái)說(shuō)，最大的好處是只要在一個(gè)地方尋求幫助，便足以解決他們的問(wèn)題（李宗勛，2008）。

第三，落實(shí)責(zé)任到人機(jī)制。從災(zāi)害管理機(jī)制運(yùn)作的縱向流程上看，各階段所涉任務(wù)繁多，對(duì)技術(shù)與人員的要求亦不甚相同，要使這個(gè)環(huán)環(huán)相扣的大循環(huán)系統(tǒng)保持順暢，達(dá)到防災(zāi)減災(zāi)及高效救災(zāi)的目標(biāo)，離不開(kāi)相關(guān)負(fù)責(zé)人員盡心盡力的付出，這就需要落實(shí)責(zé)任到人的體制機(jī)制。金華社區(qū)守望相助巡守隊(duì)即做出規(guī)劃，巡邏重點(diǎn)區(qū)域，如停車(chē)場(chǎng)、賣(mài)場(chǎng)等。由于守望相助巡守隊(duì)隊(duì)員分布于社區(qū)每個(gè)角落，因此平時(shí)即進(jìn)行“區(qū)塊認(rèn)養(yǎng)”，除了巡守勤務(wù)外，更實(shí)施認(rèn)養(yǎng)區(qū)的機(jī)動(dòng)巡邏，全面守護(hù)，取得理想效果。

3.信息溝通機(jī)制

第一，通過(guò)社區(qū)災(zāi)情防治宣傳隊(duì)員或村（里）干部與社區(qū)居民進(jìn)行面對(duì)面的溝通。如金華社區(qū)改造舊亂商業(yè)街，動(dòng)員全體居民力量成就打造新街的經(jīng)驗(yàn)之一，就是里長(zhǎng)挨家挨戶(hù)與居民對(duì)話(huà)、協(xié)調(diào)，形成共識(shí)，由社區(qū)居民自行執(zhí)行拆除工程、推動(dòng)招牌統(tǒng)一更新，造就全臺(tái)第一條社區(qū)自行規(guī)劃營(yíng)造的商店街，由政府補(bǔ)助438萬(wàn)新臺(tái)幣，百余戶(hù)社區(qū)民眾則配合出資四百余萬(wàn)新臺(tái)幣。商店街營(yíng)運(yùn)狀況良好，居民享受到了改建后的安全與商機(jī)（李宗勛，2008）。

第二，創(chuàng)辦社區(qū)媒體，傳遞社區(qū)信息，凝聚社區(qū)意識(shí)。臺(tái)灣很多社區(qū)辦有《社區(qū)報(bào)》，以宣傳社區(qū)營(yíng)造理念及災(zāi)害防救知識(shí)，凝聚社區(qū)共識(shí)。如文南社區(qū)出版社區(qū)報(bào)，已持續(xù)3年，每期發(fā)行3000本，傳遞社區(qū)活動(dòng)信息，榮譽(yù)成績(jī)，民眾及愛(ài)心會(huì)捐款公開(kāi)征信等。居民閱讀社區(qū)報(bào)往往產(chǎn)生更大的回響及支持。錦平社區(qū)設(shè)置文宣小組，制作錦平社區(qū)簡(jiǎn)訊，每3個(gè)月出刊1期，持續(xù)維護(hù)更新臺(tái)灣社區(qū)通專(zhuān)屬頁(yè)面，管理留言板，建立網(wǎng)絡(luò)對(duì)話(huà)平臺(tái)，與居民共同探討社區(qū)問(wèn)題。忠順社區(qū)則通過(guò)社區(qū)刊物、社區(qū)成長(zhǎng)課程、社區(qū)志工的參與等方式，傳遞廣泛的社區(qū)事務(wù)信息。

第三，利用大眾媒體，獲取災(zāi)害信息，爭(zhēng)取社會(huì)資源支持。媒體與社區(qū)的良性互動(dòng)是社區(qū)災(zāi)害管理資源動(dòng)員機(jī)制中的一個(gè)重要組成部分。大量災(zāi)害事件經(jīng)由媒體及時(shí)全面的報(bào)道，得到全社會(huì)的關(guān)注，為受災(zāi)社區(qū)的緊急救援與災(zāi)后安置重建增添強(qiáng)勁助力。媒體還是社區(qū)居民獲取災(zāi)害信息的重要途徑。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，臺(tái)灣政府當(dāng)局于2008年至2011年期間推動(dòng)“U-Taiwan計(jì)劃”，在建構(gòu)e化安全社區(qū)基礎(chǔ)上，發(fā)展優(yōu)質(zhì)網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)，利用信息通訊技術(shù)，以求資源整合效果，從而帶來(lái)社區(qū)災(zāi)害管理資源動(dòng)員機(jī)制的新變化。

表1 臺(tái)灣“中央”部會(huì)網(wǎng)站防災(zāi)專(zhuān)區(qū)與Web2.0功能①資料來(lái)源：洪綾君，2011，《災(zāi)害管理2.0——社會(huì)媒體在災(zāi)害管理上的應(yīng)用與現(xiàn)況》，載趙永茂，謝慶奎等主編《公共行政、災(zāi)害防救與危機(jī)管理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，第191頁(yè)。

（四）服務(wù)遞送機(jī)制

在災(zāi)后社區(qū)發(fā)展中，各類(lèi)動(dòng)員所獲得的資源需要通過(guò)一定的投入環(huán)節(jié)進(jìn)入相應(yīng)的服務(wù)組織，并經(jīng)過(guò)其轉(zhuǎn)換作用而生產(chǎn)出一定類(lèi)型的服務(wù)，把這些服務(wù)輸出到需要幫助的人員，即為服務(wù)遞送機(jī)制。

這方面臺(tái)灣主要是通過(guò)非營(yíng)利組織幫助社區(qū)孵化某一項(xiàng)目，在引導(dǎo)社區(qū)參與項(xiàng)目施行過(guò)程中，將項(xiàng)目移交給社區(qū)自行負(fù)責(zé)。其中，政府協(xié)助提供資金保證。例如，淘米社區(qū)由災(zāi)前單一產(chǎn)業(yè)的老舊社區(qū)向?yàn)?zāi)后的生態(tài)村發(fā)展變化。震后，淘米社區(qū)邀請(qǐng)新故鄉(xiāng)文教基金會(huì)協(xié)助重建，基金會(huì)組織社區(qū)居民共同舉辦清理河道溪流，保護(hù)森林濕地等活動(dòng)，并與世新大學(xué)觀光系陳教授組成專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，為社區(qū)居民免費(fèi)提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)課程，與此同時(shí)，聯(lián)手特有生物研究抱育中心，協(xié)助淘米社區(qū)的生態(tài)調(diào)查與規(guī)劃。隨著淘米村向生態(tài)村的成功轉(zhuǎn)型，原先由新故鄉(xiāng)基金會(huì)擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)工作也最終移交給了社區(qū)自行負(fù)責(zé)。

（五）監(jiān)控反饋機(jī)制

災(zāi)后社區(qū)發(fā)展涉及多方面權(quán)力的參與和運(yùn)行，在保障這些權(quán)力的運(yùn)行不偏離社區(qū)公共利益的軌道而導(dǎo)致失序和失范方面，監(jiān)控反饋機(jī)制發(fā)揮著重要的作用。臺(tái)灣災(zāi)后社區(qū)發(fā)展涉及社區(qū)參與、設(shè)計(jì)與實(shí)施溝通計(jì)劃、與受災(zāi)社區(qū)展開(kāi)咨詢(xún)、建立社區(qū)NGO/CSO合作、建立社區(qū)促進(jìn)系統(tǒng)、維持有效參與以及維護(hù)監(jiān)控與反饋系統(tǒng)。其中，監(jiān)控與反饋系統(tǒng)包括了自上而下的監(jiān)督及水平網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督兩個(gè)方面。自上而下的監(jiān)督主要表現(xiàn)在中央政府對(duì)于地方政府的監(jiān)督以及地方政府對(duì)于社區(qū)災(zāi)后發(fā)展計(jì)劃的審核、計(jì)劃施行過(guò)程的監(jiān)督和評(píng)議兩個(gè)部分。水平網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督體現(xiàn)在社區(qū)居民對(duì)社區(qū)管理委員會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)與非營(yíng)利組織、合作的企事業(yè)單位之間。各個(gè)主體之間遵循法律規(guī)章來(lái)維持其監(jiān)控反饋機(jī)制的運(yùn)行。

三、結(jié) 語(yǔ)

隨著現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的持續(xù)深化和不確定性的急劇增加，我國(guó)的各類(lèi)災(zāi)害頻發(fā)，如何應(yīng)對(duì)各類(lèi)災(zāi)害，特別是如何實(shí)現(xiàn)災(zāi)后可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。社區(qū)是災(zāi)后恢復(fù)重建的基本操作單元，社區(qū)發(fā)展則是其重建工程的重要路徑。

本文系統(tǒng)分析了我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)9·21地震后的社區(qū)發(fā)展實(shí)踐，從社區(qū)公共決策機(jī)制、組織協(xié)調(diào)機(jī)制、資源動(dòng)員機(jī)制、服務(wù)遞送機(jī)制、監(jiān)控反饋機(jī)制等五個(gè)方面，探討并總結(jié)了災(zāi)后社區(qū)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。臺(tái)灣的災(zāi)后社區(qū)發(fā)展是相對(duì)成熟且成型的，現(xiàn)有文獻(xiàn)中研究臺(tái)灣地區(qū)的災(zāi)后社區(qū)發(fā)展的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)較多，本文則意在從更微觀的層面和更實(shí)用的視角研究和思考臺(tái)灣地區(qū)的災(zāi)后社區(qū)發(fā)展實(shí)踐，為祖國(guó)大陸的災(zāi)后社區(qū)發(fā)展提供些啟示和參考。

[1]蔡宏進(jìn)，2005，《社區(qū)原理》，臺(tái)北：三民書(shū)局。

[2]洪綾君，2011，《災(zāi)害管理2.0——社會(huì)媒體在災(zāi)害管理上的應(yīng)用與現(xiàn)況》，載趙永茂，謝慶奎等主編《公共行政、災(zāi)害防救與危機(jī)管理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[3]湖北省社會(huì)科學(xué)院課題組，2006，《湖北社會(huì)管理體制創(chuàng)新的對(duì)策建議》，《江漢論壇》，第12期。

[4]金燕嬌，2010,《汶川地震災(zāi)后社區(qū)發(fā)展研究》,中國(guó)政法大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[5]李宗勛，2008，《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與安全治理》，臺(tái)北：元照出版有限公司。

[6]楊團(tuán)，2002，《社區(qū)公共服務(wù)論析》，北京：華夏出版社。

[7]謝志成，劉安琪，2009，《安全的家園堅(jiān)強(qiáng)的社區(qū)：天然災(zāi)后的重建手冊(cè)》，臺(tái)灣：臺(tái)大出版中心。

[8]徐震，2007，《社區(qū)發(fā)展：方法與研究》，臺(tái)灣：中國(guó)文化大學(xué)出版部。

[9]顏久榮，2005，《效率、創(chuàng)新的家園重建新思維》，臺(tái)灣：行政院莫拉克臺(tái)風(fēng)災(zāi)后重建推動(dòng)委員會(huì)。

[10]詹秀員，2002，《社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)與社區(qū)發(fā)展功能》，臺(tái)北：洪葉文化事業(yè)有限公司。

[11]Bektas,Esra.2006.“APost-Disaster Dilemma:Temporary Settlements in Duzc City,Turkey.”P(pán)aper presented at I-REC 2006 international conference,Florence.http://www.grif.umontreal.ca/pages/BEKTAS-Esra.pdf.

編輯/陳敏

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A

1672-4828(2014)01-0111-07

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.01.016