新時期社會政策的整體效應(yīng)與創(chuàng)新社會治理的策略

熊躍根

新時期社會政策的整體效應(yīng)與創(chuàng)新社會治理的策略

熊躍根

本文從社會政策與社會治理的內(nèi)在聯(lián)系出發(fā)，闡述了在深化改革背景下，我國建立發(fā)展型社會福利制度與社會治理機制的形成，以及促進(jìn)社會政策實施與地方創(chuàng)新社會治理的制度條件與安排。作者提出，中國當(dāng)前的社會治理要避免成為市場化的犧牲品，而要成為注重從社會政策的整體效應(yīng)出發(fā)建立起來的一種完備的制度與機制。

發(fā)展型社會福利制度 社會政策 社會治理

熊躍根，北京大學(xué)社會學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師，哲學(xué)博士，北京大學(xué)中國社會與發(fā)展中心研究員（北京 100871）。

一、研究問題的提出

1978年實行改革開放以來，中國進(jìn)入史無前例的轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟發(fā)展成為改變個人與國家命運的核心軌跡。當(dāng)前，中國正處在一個新的改革時代，改革者在某種程度上不僅受到改革傳統(tǒng)的影響，同時也正在形塑新的制度，通過這種變革實現(xiàn)國家與社會間利益關(guān)系的有效整合。中國經(jīng)歷改革開放的三十多年來，最大程度上促進(jìn)了國民經(jīng)濟的增長，同時也提升了資源要素配置的市場化程度，然而建立市場經(jīng)濟與社會和諧的所需要的制度條件與社會契約機制仍在完善之中。中共中央十八屆三中全會決定提出，要在深化改革過程中，緊緊圍繞更好保障和改善民生，深化社會體制改革，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，從而建立一個充滿活力與和諧有序的社會。這一提法，為未來我國推進(jìn)社會領(lǐng)域的改革、落實社會政策與發(fā)展社會公共服務(wù)確定了基本的方向與準(zhǔn)則，也是建設(shè)富強中國的重要制度基礎(chǔ)。

作為一個行政化主導(dǎo)的國家，中國的經(jīng)濟與社會發(fā)展進(jìn)程在改革進(jìn)程中經(jīng)歷了“集中化——去集中化——再集中化——去集中化”的政策循環(huán)，而從全能型國家向規(guī)制型國家的轉(zhuǎn)向，在一定程度上為社會領(lǐng)域的改革創(chuàng)造了條件，這是為何今天人們熱衷于討論社會政策與社會工作專業(yè)發(fā)展的重要原因。在最新的政府報告和文件里，社會政策被表述為“為經(jīng)濟政策托底的政策”，它仍被視作在經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程中具有某種輔助功能的政策選項。而在現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家里，更多的時候，社會政策被理解為一種主要是政府如何處理社會問題的社會行政（公共治理）、一種同社會福利直接相關(guān)的利益配置和不同社會結(jié)構(gòu)之間的互動關(guān)系以及一種同經(jīng)濟手段或經(jīng)濟政策相呼應(yīng)的國家政策，其目的是協(xié)調(diào)不同階層或不同利益團體之間的關(guān)系，以減少社會沖突，增強社會和諧。因此，作為一個協(xié)同市場經(jīng)濟發(fā)展的核心機制，社會政策對一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟—社會發(fā)展具有整體的影響與效能，將它的功能僅僅視作是經(jīng)濟發(fā)展的托底是不夠的，這種判斷有可能限制決策者對社會治理機制與手段的認(rèn)識。而且，現(xiàn)代國家的社會政策也決不僅僅是只限于福利分配的政策，而也與社會公共服務(wù)提供與協(xié)調(diào)社會利益機制等問題緊密關(guān)聯(lián)。同凱恩斯時期相比，當(dāng)代西方國家的社會政策不再簡單地以收入再分配和追求平等為目的，而更多表現(xiàn)為一種政府對市場失效與社會風(fēng)險的規(guī)制，西方福利國家的最新轉(zhuǎn)向是更多呈現(xiàn)出“規(guī)制國家”（the regulating state），而不再是傳統(tǒng)的“保姆型國家”（the nanny state）。中國盡管不是福利國家，但是政府決策者已經(jīng)意識到，建立基本的社會安全網(wǎng)、提供惠民的、均等化的公共社會服務(wù)和促進(jìn)人民生活質(zhì)量不斷提高的社會政策仍然是經(jīng)濟發(fā)展之外的一個重要手段。目前，中國比以往任何時期更需要推進(jìn)社會政策，這是因為：第一，經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟增長的不確定變化需要社會政策來增加人力資本投入并促進(jìn)勞動力市場的活力；第二，制度化的腐敗、收入差距與環(huán)境惡化急需社會政策來進(jìn)行調(diào)整；第三，脆弱的社會信任體系與低效的公共治理需要透過社會政策來改善政府與民眾之間的關(guān)系；第四，不斷增加的社會沖突與潛在的制度危機需要社會政策來實施有效的服務(wù)和管理。基于國內(nèi)發(fā)展大局和國際政治經(jīng)濟形勢的考慮,新時期我國社會治理的基本任務(wù)依然是維護(hù)社會穩(wěn)定大局,促進(jìn)社會和諧。在實施社會治理的任務(wù)進(jìn)程中，中共中央明確提出要處理好兩方面關(guān)系：第一是要處理好維護(hù)穩(wěn)定和維護(hù)群眾基本權(quán)益的關(guān)系；第二是要處理好活力和秩序的關(guān)系，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。在進(jìn)入深化改革的階段，主要是依賴法制化與制度化推進(jìn)的方式，來逐步落實各項經(jīng)濟與社會政策，從而實現(xiàn)社會公平正義。

本文主要討論一下幾方面問題：第一，社會政策的整體效應(yīng)與社會治理的關(guān)系；第二，建立發(fā)展型社會福利制度與社會治理機制的形成；第三，社會政策實施中的治理模式與機制；第四，培育社會組織對創(chuàng)新社會治理的意義和作用。

二、發(fā)展型社會福利制度的建立與社會治理機制的形成

對現(xiàn)代國家而言，核心問題之一始終是國家的作用（或責(zé)任）與公民的福祉二者之間的關(guān)系。迄今為止，西方資本主義發(fā)達(dá)國家一方面通過建立福利國家來確保基本的社會保護(hù)與福利權(quán)益，另一方面又通過建立有效和富有活力的市場經(jīng)濟制度與市民社會，來最大限度地保持經(jīng)濟增長與社會發(fā)展之間的平衡。無論是采取哪種社會福利制度（普惠型、補缺型或是法團主義模式），當(dāng)前各國政府都面臨平衡確保經(jīng)濟發(fā)展、保持國家財政能力與維護(hù)社會有效運作各種目標(biāo)的挑戰(zhàn)。對作為一個發(fā)展中國家的中國來說，消除發(fā)展進(jìn)程中的貧困與縮小收入差距，仍然是經(jīng)濟與社會發(fā)展中兩個核心的目標(biāo)。因此，就構(gòu)建滿足公民福祉而言，中國應(yīng)從整體上深入考慮建立一種符合社會和諧、公民需要和社會團結(jié)的社會福利制度，滿足經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與有利于實現(xiàn)和諧有序社會關(guān)系的目標(biāo)。只有在此基礎(chǔ)上，有效的社會治理才有可依賴的制度保障。

（一）發(fā)展型社會福利制度的建立

一個發(fā)達(dá)和成功的現(xiàn)代社會，不僅要有健康的和富強的經(jīng)濟體系，還需要有比較完備的社會福利制度。作為一個社會主義國家和有13億多人口的發(fā)展中國家，中國應(yīng)該構(gòu)建怎樣的社會福利制度，既是一個關(guān)乎現(xiàn)在也是一個關(guān)乎未來的大事。過去30多年的改革開放的實踐證明，中國的經(jīng)濟增長與社會發(fā)展道路有其豐富的內(nèi)涵與特殊性，從一個經(jīng)濟落后變成經(jīng)濟總量世界第二的中等收入國家，中國的發(fā)展成就的確令人矚目。然而，在經(jīng)濟快速發(fā)展與社會迅速轉(zhuǎn)型的時期，中國也面臨一系列社會難題，尤其是區(qū)域發(fā)展差距和貧富收入差距過大、部分公民的社會剝奪感明顯、權(quán)力腐敗猖獗和社會沖突事件頻繁發(fā)生。因此，在促進(jìn)市場經(jīng)濟發(fā)展和增強國力的深化改革的過程中，中國政府已經(jīng)充分認(rèn)識到實現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式、改善民生保障和增強人民幸福感的重要性。2013年12月召開的中共十八屆三中全會及通過的《決定》，為新時期我國的經(jīng)濟社會建設(shè)和發(fā)展確定了基本方針與原則，即要在深化改革過程中，緊緊圍繞更好保障和改善民生，深化社會體制改革，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，從而建立一個充滿活力與和諧有序的社會。這一表述，為未來我國推進(jìn)社會領(lǐng)域的改革、落實社會政策與發(fā)展社會公共服務(wù)確定了基本的方向與準(zhǔn)則，也是建設(shè)富強中國的重要制度基礎(chǔ)。在上述目標(biāo)中，建立和完善中國城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度和均等化的公共社會服務(wù)體系，不斷完善社會福利制度，是未來我國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心任務(wù)。與發(fā)達(dá)國家相比，中國在經(jīng)濟與社會發(fā)展還存在明顯的差距。與西方國家不同的是，中國有自身的發(fā)展優(yōu)勢和特殊的政黨制度，在扶貧開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面也積累了豐富的經(jīng)驗。但是，中國仍然需要在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展范式、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和提高教育與科技發(fā)展水平等方面做出更積極的努力，在社會建設(shè)和軟實力領(lǐng)域通過有效的制度建設(shè)，為社會穩(wěn)定和發(fā)展奠定更為扎實和長久的基礎(chǔ)。

作為一個社會主義國家，在很長一段時間里，中國的福利體制或社會福利制度受到前蘇聯(lián)意識形態(tài)和計劃經(jīng)濟模式的影響，再加上經(jīng)濟發(fā)展水平以及傳統(tǒng)儒家文化和社會結(jié)構(gòu)的制約，改革開放前福利制度基本上是以就業(yè)為主的單位制福利和以基本需要為內(nèi)容的補缺性福利，前者是一種在企事業(yè)單位內(nèi)部的再分配體制，后者基本上是一種基本的社會保護(hù)機制。20世紀(jì)80年代以后，隨著經(jīng)濟體制改革和社會變遷的進(jìn)程加快，中國的社會保障制度和社會福利模式也逐漸發(fā)生變化，即由單位制福利向社會化的或市場化的福利模式過渡。我們必須認(rèn)識到，中國的福利體制與福利國家體制有著根本的區(qū)別。在社會福利領(lǐng)域，由于過去長期缺乏明確的制度設(shè)計，在計劃經(jīng)濟時期形成的一種二元的、分化的和低水平的福利制度，反映了多年來我國區(qū)域間經(jīng)濟與社會非均衡發(fā)展的現(xiàn)實困境。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著加入世界貿(mào)易組織，中國加快了經(jīng)濟全球化進(jìn)程，國內(nèi)經(jīng)濟與社會發(fā)展等方面也日益受到諸多外部因素的影響和制約，建立起與經(jīng)濟發(fā)展模式與社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的社會保障體制與社會福利制度也已成為普遍的共識。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，中國政府明確提出了促進(jìn)民生保障建設(shè)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，從而由傳統(tǒng)的補缺型福利制度向構(gòu)建新型的、符合社會主義制度優(yōu)越性的社會福利制度邁進(jìn)，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距與社會不平等。中國政府和學(xué)術(shù)界應(yīng)積極研究和探索建構(gòu)新時期我國發(fā)展型的社會福利制度，其內(nèi)涵是一種覆蓋全體國民的保障公民基本生活需要和有利于經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的社會政策體系和社會福利服務(wù)機制，它既不同于過去的以孤寡老人、殘疾人、棄嬰等在內(nèi)的特殊困難群體需要為主的補缺性福利制度，也不同于福利國家的統(tǒng)一的、均等的高福利津貼與服務(wù)，而是基于基本需要和公平、注重長遠(yuǎn)經(jīng)濟社會發(fā)展和強調(diào)公民權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的福利制度，它意味著社會政策與福利服務(wù)受惠人群由過去向全社會公民擴展，從而進(jìn)一步保障公民的基本生存權(quán)利和提升公民的尊嚴(yán)與幸福感。

同傳統(tǒng)的補缺型福利制度不同，發(fā)展型福利制度的基本特征是注重對公民基本需要與權(quán)益的社會保護(hù)，在教育、醫(yī)療和社會救助三大核心領(lǐng)域國家承擔(dān)主要的責(zé)任，而社會服務(wù)領(lǐng)域則通過政府、市場、社會組織及社區(qū)等不同機制來提供，實施國家、市場、企業(yè)/社會組織與個人共同負(fù)責(zé)的混合福利形式。近年來，中國政府不斷強調(diào)，要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟增長與社會發(fā)展之間的關(guān)系，讓民眾更多地分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。換句話說，政府將通過不斷改善民生，落實社會保障與社會福利政策，來推進(jìn)城鄉(xiāng)居民的社會融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二）發(fā)展型社會福利制度下社會治理機制的形成

同現(xiàn)代工業(yè)化國家的社會福利制度相似的是，發(fā)展型社會福利制度的設(shè)計必須考慮建立兩種基本的制度范疇：即補缺的福利制度與普惠的福利制度，前者是建立在資產(chǎn)審查與需要評估基礎(chǔ)上的滿足公民基本需要的社會救助體系（或社會安全網(wǎng)），它可以通過社會立法的形式確定其最終形式，后者則是根據(jù)公民權(quán)的基本界定與統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，來設(shè)置福利服務(wù)的安排，通常國家承擔(dān)財政上的主要責(zé)任。就發(fā)展中國家而言，發(fā)展型社會福利制度的設(shè)計更多要考慮經(jīng)濟發(fā)展的前提與可持續(xù)性，因此福利制度自身的內(nèi)涵要更加側(cè)重對經(jīng)濟發(fā)展起核心貢獻(xiàn)的公共投入與社會服務(wù)，尤其是教育與醫(yī)療兩個領(lǐng)域。國家通過強化在教育與醫(yī)療兩個核心領(lǐng)域公共服務(wù)均等化的制度安排，增加貧弱階層的社會流動的機會，減少貧弱階層貧困現(xiàn)象的代際傳遞，從而促進(jìn)社會流動，增強社會融入。在社會救助領(lǐng)域，政府要明確制度標(biāo)準(zhǔn)、實施、監(jiān)管與評價機制，確定優(yōu)先救助對象與強調(diào)有勞動能力的救助對象的工作倫理相結(jié)合的原則，做到既有效幫助不能自助的貧困對象，又減少不必要的積極就業(yè)的損失。就效率與公平問題的關(guān)系而言，發(fā)展型社會福利制度的設(shè)計最主要考慮之一也是要盡可能避免削弱公民能動性與減少福利服務(wù)的搭便車問題。按照埃莉諾·奧斯特羅姆的話說，這是一切公共事務(wù)治理中不同困境下的一個核心問題（奧斯特羅姆，2012：8）。

對日益復(fù)雜充滿風(fēng)險的當(dāng)代后工業(yè)社會而言，社會政策的制定與實施要避免因區(qū)域差異產(chǎn)生的制度碎片化與因官僚任職時間而產(chǎn)生的目標(biāo)短期化導(dǎo)致的負(fù)面影響，決策者更多要考慮政黨發(fā)展的穩(wěn)定性與國家能力形塑的使命，這是我們今天這個時代倡導(dǎo)社會治理和強化政治責(zé)任的最重要的緣由。在發(fā)展型社會福利制度框架里，社會治理機制的形成主要依賴公共治理的兩個基本維度：縱向（或垂直）體系的治理和橫向（或水平）體系的治理。前者主要依靠政府的行政權(quán)力和管制權(quán)力等級要素來確定政府部門在社會政策與公共服務(wù)實施中的權(quán)限與責(zé)任，以保證基本社會目標(biāo)和倫理秩序的實現(xiàn)；而后者主要是通過不同利益主體與公民共同參與對社會問題的治理與公共社會服務(wù)的提供，以減少公民間與區(qū)域之間的不平等。換句話說，現(xiàn)代國家的社會治理既要保證政府有效回應(yīng)和解決社會問題，又要盡可能促進(jìn)公民與社會組織的社會參與，從而減少國家與社會之間可能產(chǎn)生的沖突。我國目前處在經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型階段，同時也處在快速社會轉(zhuǎn)型與社會利益逐步實現(xiàn)調(diào)整的時期，建立與形成社會治理機制要疏通中央—地方行政體系中的上行下達(dá)效率，也要確保不同社會利益團體與組織之間的合作伙伴關(guān)系，在政策過程中建立有效的政策網(wǎng)絡(luò)或政策群體，改變傳統(tǒng)的命令式或短期技術(shù)官僚的導(dǎo)向，也要避免為減輕政府政治或財政壓力，而單純透過市場化主導(dǎo)的方式來實現(xiàn)社會治理的目標(biāo)，這樣的結(jié)果很可能會削弱政府管制的權(quán)威和政黨的政治使命。在市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下，強調(diào)市場的作用，尤其是在資源配置中的核心作用是完全正確的，因為市場始終是信息、需求和供給等要素最佳組合的交流機制，它符合效率最大化的原則。但是，就社會治理而言，它關(guān)乎的不僅僅是資源配置的信息，還包括社會關(guān)系、公共利益與倫理秩序等諸多的政治問題，因此，社會治理就絕不能依賴市場機制或市場模式來解決社會問題與利益沖突。在現(xiàn)代社會里，公民是消費者，但不僅僅是消費者，他們是與政治、經(jīng)濟與多方面相關(guān)的利益攸關(guān)者。再進(jìn)一步從國家政治的角度來思考社會治理的問題，中國有特色的社會主義民主政治制度的發(fā)展，是從代表廣大人民群眾的利益出發(fā)，而不是只考慮市場效率或消費者權(quán)益的目標(biāo)。因此，我國在未來建立和完善社會治理機制進(jìn)程中，要避免政府被市場機制和市場利益所操縱，更要避免政府被私人化的利益集團所控制。發(fā)展型的社會福利制度的一個重要目標(biāo)，是通過完備的和有效的社會政策的實施，不斷培養(yǎng)對國家命運與社會理想負(fù)責(zé)任的公民與積極參與公共事務(wù)的公民，從而實現(xiàn)社會和諧的倫理秩序。同時，作為社會治理知識生產(chǎn)的主要來源之一，社會科學(xué)家要十分清醒地認(rèn)識到，在急劇的社會轉(zhuǎn)型時期，不要對經(jīng)濟刺激和經(jīng)濟利益過于熱情，避免利用社會科學(xué)的名聲來換市場報酬，從而保證知識與科研成果的理性與有效傳播，進(jìn)而改進(jìn)社會治理的科學(xué)決策。20世紀(jì)偉大的社會理論家卡爾·波蘭尼在其代表著《大轉(zhuǎn)型》一書中曾經(jīng)寫到：“市場與一個有組織的社會生活之間的沖突，卻為那個世紀(jì)提供了它的動力并產(chǎn)生了最終毀滅社會的典型的張力與壓力”（Polanyi,1944:249～250)。波蘭尼預(yù)見了20世紀(jì)中期以后西方工業(yè)社會里出現(xiàn)的制度轉(zhuǎn)型與社會對經(jīng)濟的控制，即福利國家在某種程度上抑制了工具理性的發(fā)展。但是，面對當(dāng)今后工業(yè)社會時代里，新的技術(shù)（網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和電子媒介）、新的商業(yè)和經(jīng)濟形式（如電子商務(wù)、社會企業(yè)）與勞動力市場狀態(tài)（靈活就業(yè)），財富分配與收入差距的兩極化導(dǎo)致了新的道德倫理混亂，貧困與排斥現(xiàn)象再生，以經(jīng)濟發(fā)展與社會政策為基礎(chǔ)的社會治理機制就要超越市場原則，進(jìn)而實現(xiàn)公共與私人利益之間的平衡，并增強政府治理的合法性來源和滿足不同利益訴求的政治參與動機。

三、社會政策實施與地方社會治理的創(chuàng)新發(fā)展

在現(xiàn)代國家范疇里，國家與社會的關(guān)系（或政府與社會的關(guān)系）不僅是社會政策實施的重要前提，也是社會服務(wù)項目運行和發(fā)揮作用的必然組成部分。薩拉蒙曾指出，對政府政策實施的理解和分析，不應(yīng)只局限于對項目的運作，不能只將政策的分析單位只著重于單個項目的實踐，而應(yīng)關(guān)注圍繞政策目標(biāo)形成的項目集合和政府治理行動的工具類型，從而在根本上改善公共管理（薩拉蒙，2008：17～18）。對變遷的政治經(jīng)濟環(huán)境下社會治理的模式與機制的理論解釋和分析，應(yīng)成為重新反思社會政策實施的重要理論資源。新時期中央明確提出，社會治理的基本原則是：系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。這些治理原則反映到社會政策實施上，應(yīng)集中體現(xiàn)系統(tǒng)性、立法原則、項目綜合與追蹤塑源的特點。然而，所有的社會治理原則與目標(biāo)的實現(xiàn)都最終離不開政府的財政能力。自1994年我國實施稅制改革以來，隨著國家經(jīng)濟實力的不斷增強，中國政府的財政汲取能力也在不斷提升，政府財政收入與支出規(guī)模在顯著地擴大。1995年全國財政收入為6242.20億元，到2012年全國財政收入為117253.52億元，后者是前者的18倍。而2003年中國加大了社會領(lǐng)域的政策實施力度，逐步進(jìn)入“社會政策時代”，因此，保障民生和增加社會保障開支也成為政府解決社會問題和維護(hù)社會秩序的重要基礎(chǔ)。從下表可以看出，從1995年到2011年之間，我國財政支出的規(guī)模增長速度一直接近或超過財政收入增長速度，而近幾年中央和地方政府更是在“保民生促穩(wěn)定”的基本政策背景下，不斷擴大社會開支規(guī)模，也在一定程度上刺激了地方政府為實現(xiàn)社會政策目標(biāo)而尋求經(jīng)濟增長速度而采取僅有的財政汲取手段，即地方政府實現(xiàn)土地財政的短期利益是一個普遍的政策選擇。但是，我們知道，從公民或消費者角度看，福利或社會公共開支是剛性需求，一旦制定和實施了特定的福利或服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)，要降低或取消則難上加難，這是為何政府要從長遠(yuǎn)考慮社會政策的財政制度安排與建立可持續(xù)的財政基礎(chǔ)的重要原因。在財政盈余和財政收入擴張的背景下，地方政府加大實施社會政策的力度，提高社會保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋人群的范圍固然有條件。但是，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展速度下降，政府財政能力萎縮，就會給政府的治理和管制權(quán)威造成負(fù)面影響。近年來，地方金融創(chuàng)新與國有企業(yè)發(fā)展的結(jié)合在住房市場的帶動下，推動了地方經(jīng)濟的空心化與土地財政的虛高上漲。在此過程中引發(fā)的社會紛爭與矛盾，積壓大量的社會不滿，從而使得政府的信任危機不斷加劇，間接導(dǎo)致了社會不公問題的基層化。

作為一個有遼闊地理疆域、錯綜復(fù)雜的行政體系和深厚歷史文化的發(fā)展中國家，社會政策的實施在中國絕不是一件容易之事。在政策實施中出現(xiàn)的“上有政策，下有對策”現(xiàn)象，在很大程度上反映了我國制度環(huán)境與治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性與多樣性。在中央政府明確制定的政策范疇內(nèi)，地方政府的社會治理在很大程度上取決于官僚系統(tǒng)如何處理公眾利益與部門及個人利益的關(guān)系。換句話說，就是政府各級領(lǐng)導(dǎo)干部與工作人員如何有效地落實走群眾路線，滿足老百姓基本需要的大政方針。在當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展形勢日益復(fù)雜，社會不穩(wěn)定因素增多，社會預(yù)期不斷提高，以及政府財政基礎(chǔ)不穩(wěn)固的背景下，要穩(wěn)步推進(jìn)社會政策，實現(xiàn)有效的社會治理，創(chuàng)新社會治理機制的需要變得越來越緊迫。

表 稅制改革以來我國財政收入與支出規(guī)模的變化（1995～2011年）

20世紀(jì)80年代以來，西方工業(yè)化國家都先后對社會福利制度進(jìn)行改革，在公共社會服務(wù)領(lǐng)域也大力實施公私混合的“福利混合經(jīng)濟”，提出了由福利國家向福利社會轉(zhuǎn)向的政策改革路線。尤其是在全球化時代里，福利國家日益面臨平衡社會融合、效率與公平目標(biāo)之間挑戰(zhàn)。因此，在社會福利服務(wù)的供給、財政支持（融資）和規(guī)制三個主要方面，不同程度上都在試圖引入第三方代表和社會組織的介入，強調(diào)正式規(guī)則（如法律與市場規(guī)則）的約束力，以及擴大非正式規(guī)則（行業(yè)評議與社會標(biāo)準(zhǔn)制定）的運用。因此，考慮到中國政府管制權(quán)威和社會組織發(fā)育的程度，當(dāng)前社會治理機制的建構(gòu)仍然要以國家、市場、社區(qū)/社會組織三方面為主，同時極大程度上調(diào)動個人與家庭參與的積極性。在社會公共服務(wù)領(lǐng)域，國家依然要注重福利服務(wù)的公益性質(zhì)的基本特點，不要盲目擴大市場分配或配置的比例與范疇，減輕市場對社會公共服務(wù)中公益性與公平性的沖擊。切實的做法是政府要根據(jù)社會公共服務(wù)的種類和性質(zhì)，按照可及性、公平性和效率等原則來確定政府、市場與社會組織在福利服務(wù)提供中的融資、監(jiān)管和評估責(zé)任，形成一個根據(jù)任務(wù)目標(biāo)、社會分工和倫理責(zé)任等確定責(zé)任范疇的社會治理機制。近年來，我國在不同地區(qū)都大力推行了政府購買社會公共服務(wù)的社會政策，各地政府在財政上的投入力度明顯加大，社會組織參與也十分活躍，但是要強化這一政策的實施效度與力度，政府應(yīng)委托第三方加強對不同社會公共服務(wù)項目的科學(xué)評估，從項目實施、需要滿足、資金使用和目標(biāo)完成多個層面來評價社會項目的效果和社會效益，以確保社會項目實施的誠信，減少資金浪費與杜絕官僚腐敗。對中央或上級政府而言，如何減少地方政府或下級政府的消極應(yīng)對，防止權(quán)力濫用是堅持依法行政的關(guān)鍵。

四、結(jié)論：國家—社會關(guān)系變遷的背景下尋求新的社會治理途徑

過去的三十多年里，現(xiàn)代國家經(jīng)歷了科學(xué)、技術(shù)與社會經(jīng)濟環(huán)境的大變化，實現(xiàn)了國家從統(tǒng)治向治理的方式轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變在很大程度上是市場力量導(dǎo)致的結(jié)果（卡贊西吉爾，1999）。后工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展與信息時代的來臨，為治理的途徑提供了多樣選擇，它們的形式包括：強調(diào)多元主體協(xié)商的法團主義式治理，強調(diào)利益交換與權(quán)利約束的契約式治理，強調(diào)中央控制的權(quán)威式治理以及強調(diào)國家、市場與社會組織公共參與的合作伙伴關(guān)系式治理。經(jīng)歷35年多來的經(jīng)濟改革與社會轉(zhuǎn)型，中國的國家—社會關(guān)系已發(fā)生深刻的改變。在國家建設(shè)過程中我國政府面臨一系列挑戰(zhàn)，它們是：強勢政府中制度的相對脆弱；強國家中脆弱的市民社會；日益不服從的公民與不可思議的政府行動力；社會網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系法則與依法治國之間的張力；公共利益與私人困境之間的沖突。圍繞上述挑戰(zhàn)，中國的社會治理應(yīng)建立新的機制并尋求新的途徑。所有的一切重中之重，仍然是建立一個全面和有效的社會運行體系賴以依存的制度基礎(chǔ)，它包括社會福利制度、社會信用制度、法律制度和有效公正的市場經(jīng)濟制度，在這些制度基礎(chǔ)上，通過政府、市場與社會組織及公民的良性互動，逐步實現(xiàn)現(xiàn)代的良性的社會治理。

在21世紀(jì)，我們充分相信，一個國家的強盛不僅僅依賴于強勢的經(jīng)濟增長與不斷累積的物質(zhì)財富，而且還需要依靠有效的法制、有能力和誠信的政府與充分發(fā)育的市民社會，來協(xié)同處理各種社會問題與危機，實現(xiàn)有效的社會治理，而在這一過程中主導(dǎo)民生政治的社會政策與推動民主化的法制是關(guān)鍵。在新的歷史時期，中國社會政策的發(fā)展將以新的形式展現(xiàn)其動力與內(nèi)在張力，推動我國社會政策與社會治理的發(fā)展，應(yīng)通過從理解傳統(tǒng)與現(xiàn)代的社會政治儀式與語言出發(fā)，把政府職能改革、社會結(jié)構(gòu)的變化與市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型緊密結(jié)合起來，從而澄清社會政策的政治與利益關(guān)系，作為研究者要注重回到歷史起點并不斷超越對國家政體政治秩序邏輯的一般解釋。只有這樣，我們才能真正理解中國當(dāng)前協(xié)調(diào)國家建設(shè)、法治與市民社會發(fā)展三者之間利益關(guān)系，也只有這樣，我們才能清楚認(rèn)識，中國當(dāng)前的社會治理為何要避免成為市場化的犧牲品，而是應(yīng)從社會政策的整體效應(yīng)出發(fā)建立起來的一種完備的制度與機制。

[1]阿里·卡贊西吉爾，1999，《治理和科學(xué)：治理社會與生產(chǎn)知識的市場式模式》，《國際社會科學(xué)雜志》第16卷，第2期。

[2]埃莉諾·奧斯特羅姆，2012，《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店。

[3]蓋伊·彼得斯，2001，《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，北京：中國人民大學(xué)出版社。

[4]萊斯特·薩拉蒙，2008，《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京：商務(wù)印書館。

[5]邁克爾·希爾，彼特·休普，2011，《執(zhí)行公共政策》，黃健榮譯，北京：商務(wù)印書館。

[6]Polanyi,K.1944.The Great Transformation:The Political and Economic Origins of Our Time.Boston:

Beacon Press.

[7]Rostein,B.1998.Just Institutions Matter:The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State.Cambridge:Cambridge University Press.

編輯/汪鴻波

本文是作者主持的國家社會科學(xué)基金重點項目“包容性增長的社會基礎(chǔ)與我國社會政策發(fā)展的研究”的階段性成果（項目批準(zhǔn)號：11ASH008)。

C916

A

1672-4828(2014)01-0018-07

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.01.003