強(qiáng)化對(duì)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查逮捕工作的監(jiān)督機(jī)制

周 君

(北辰區(qū)人民檢察院，天津 300420)

偵查監(jiān)督部門(mén)辦理審查逮捕案件主要針對(duì)同級(jí)偵查機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案件，而對(duì)偵查機(jī)關(guān)未報(bào)捕案件則無(wú)從審查，也成為審查逮捕實(shí)務(wù)中經(jīng)常容易忽視的范疇。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)該部分案件的監(jiān)督主要通過(guò)偵查活動(dòng)監(jiān)督，或是在審查逮捕過(guò)程中制發(fā)追捕建議書(shū)的方式，對(duì)未報(bào)捕犯罪嫌疑人建議提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕。但偵查監(jiān)督工作面臨的現(xiàn)實(shí)是，監(jiān)督知情途徑狹窄、線索來(lái)源不暢等，導(dǎo)致對(duì)該部分案件的監(jiān)督往往是輕描淡寫(xiě)，監(jiān)督工作存在掣肘甚至是盲點(diǎn)。如何對(duì)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查逮捕工作進(jìn)行有效監(jiān)督，全面充分地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能，有待進(jìn)一步探索。

一、公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查逮捕工作情況概述

審查逮捕是檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人是否適用逮捕強(qiáng)制措施進(jìn)行審查的訴訟活動(dòng)。但在實(shí)務(wù)中，審查逮捕工作首先是由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行初審的①《刑事訴訟法》第一百一十三條，公安機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)立案的刑事案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行偵查，收集、調(diào)取犯罪嫌疑人有罪或者無(wú)罪、罪輕或者罪重的證據(jù)材料。對(duì)現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子可以依法先行拘留，對(duì)符合逮捕條件的犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)依法逮捕。:對(duì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)逮捕的犯罪嫌疑人提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)審查逮捕，認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)逮捕的則直接適用其他強(qiáng)制措施。對(duì)此，由于缺乏有效監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)了違法和不規(guī)范問(wèn)題。

(一)基本情況

一是應(yīng)當(dāng)提捕而未提捕。公安機(jī)關(guān)在偵查過(guò)程中，由于存在“重實(shí)體、輕程序”的執(zhí)法意識(shí)，對(duì)審查逮捕條件尤其是逮捕必要性的把握上存在認(rèn)識(shí)偏差，提請(qǐng)審查逮捕的隨意性較大。對(duì)一些有逮捕必要，甚至是依法應(yīng)當(dāng)逮捕的犯罪嫌疑人未能提請(qǐng)審查逮捕，導(dǎo)致不捕案件被告人出現(xiàn)被判高刑罰的現(xiàn)象。例如師某某盜竊案。犯罪嫌疑人師某某在某公司倉(cāng)庫(kù)盜竊多種移動(dòng)基站設(shè)備503件，經(jīng)鑒定價(jià)值人民幣4366614.88元，盜竊數(shù)額特別巨大。根據(jù)刑法、刑事訴訟法規(guī)定，犯罪嫌疑人師某某可能被判處十年以上有期徒刑，應(yīng)當(dāng)逮捕，而公安機(jī)關(guān)并未提請(qǐng)審查逮捕，而是對(duì)其取保候?qū)?。后被告人師某某因盜竊罪被判處十四年有期徒刑。

二是利用取保候?qū)復(fù)涎觽刹槠谙?。公安機(jī)關(guān)將刑拘后未報(bào)捕的犯罪嫌疑人變更為取保候?qū)彽葟?qiáng)制措施后，本應(yīng)該進(jìn)一步偵查取證，查明犯罪事實(shí)。但實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)對(duì)部分案件怠于偵查，存在取證不及時(shí)、不到位，利用取保候?qū)徠谙掭^長(zhǎng)的“優(yōu)勢(shì)”，以保代偵，久偵不結(jié)的現(xiàn)象，無(wú)形中放縱犯罪。例如劉某合同詐騙案。偵查階段因證實(shí)犯罪嫌疑人劉某涉嫌合同詐騙罪證據(jù)不足，而未提請(qǐng)審查逮捕。在取保候?qū)徠陂g，偵查機(jī)關(guān)怠于偵查，直至期限屆滿移送審查起訴，只是對(duì)嫌疑人以及幾名涉案人員進(jìn)行了多次訊問(wèn)/詢問(wèn)。因未能提供新的有力證據(jù)，本案最終只得以存疑不訴結(jié)案。

三是采取強(qiáng)制措施程序不規(guī)范。偵查階段對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施，除逮捕外，公安機(jī)關(guān)均具有自行決定權(quán)。但這種權(quán)力在實(shí)踐中缺乏有效的外部監(jiān)督，導(dǎo)致實(shí)際辦案過(guò)程中，偵查機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施程序不規(guī)范的情況時(shí)有發(fā)生。例如:王某某搶劫案。公安機(jī)關(guān)因犯罪嫌疑人王某某無(wú)逮捕必要對(duì)其取保候?qū)?，在取保候?qū)徠谙迣脻M前，再次決定對(duì)其取保候?qū)?，而取保候?qū)徠谙迍t重新計(jì)算。直接導(dǎo)致對(duì)同一犯罪嫌疑人重復(fù)取保，延長(zhǎng)了偵查期限。

二、存在問(wèn)題原因分析

(一)考核缺失——導(dǎo)致提請(qǐng)審查逮捕工作隨意性較大

目前對(duì)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查逮捕工作的考核，多是以報(bào)捕案件為基數(shù)，考核逮捕率、不捕率等。對(duì)于未報(bào)捕案件則是考核空白，即使存在錯(cuò)誤，也無(wú)關(guān)工作成績(jī)。因此，公安機(jī)關(guān)對(duì)提請(qǐng)審查逮捕工作關(guān)注的重點(diǎn)，也主要圍繞已報(bào)捕案件的處理情況。而對(duì)于未報(bào)捕，以及什么案件該報(bào)捕、什么案件不該報(bào)捕，則關(guān)注相對(duì)較少。甚至對(duì)審查逮捕條件的認(rèn)識(shí)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，認(rèn)為這是檢察機(jī)關(guān)的事?？己藱C(jī)制具有指揮棒作用，沒(méi)有考核機(jī)制的激勵(lì)，自然會(huì)導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)工作的忽視，提請(qǐng)審查逮捕工作的隨意性也就在情理之中了。

(二)監(jiān)督缺位——導(dǎo)致強(qiáng)制措施執(zhí)法程序任意性較大

偵查監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)主要職能之一。依照法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查逮捕工作進(jìn)行監(jiān)督，①《刑事訴訟法》第九十八條，人民檢察院在審查批準(zhǔn)逮捕工作中，如果發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)有違法情況，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)予以糾正，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將糾正情況通知人民檢察院。第一百零六條，本法下列用語(yǔ)的含意是:“偵查”是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過(guò)程中，依照法律進(jìn)行的專門(mén)調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施?！稒z察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》第5·121條，偵查活動(dòng)監(jiān)督主要發(fā)現(xiàn)和糾正以下違法行為:(十四)違反刑事訴訟法關(guān)于決定、執(zhí)行、變更、撤銷(xiāo)強(qiáng)制措施規(guī)定的。但由于偵查過(guò)程的隱秘性，監(jiān)督信息來(lái)源受限等制約，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)未提請(qǐng)審查逮捕案件的監(jiān)督仍存在缺位。且對(duì)公安機(jī)關(guān)已提請(qǐng)審查逮捕案件的監(jiān)督，多通過(guò)追捕形式，②《刑事訴訟規(guī)則》第三百二十一條，人民檢察院辦理審查逮捕案件，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)逮捕而公安機(jī)關(guān)未提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)建議公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕。如果公安機(jī)關(guān)仍不提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕或者不提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的理由不能成立的，人民檢察院也可以直接作出逮捕決定，送達(dá)公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。而追捕的執(zhí)行又完全依賴于公安機(jī)關(guān)，監(jiān)督成效不明顯。有權(quán)力就需要有制約。公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施缺乏有效的外部監(jiān)督，必然會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法程序的任意性。

(三)存在弊端

公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查逮捕過(guò)程中存在的執(zhí)法問(wèn)題，最直接的負(fù)面影響即延長(zhǎng)偵查期限，拖延訴訟程序。刑事訴訟法對(duì)于捕后偵查羈押期限有明確規(guī)定，且延長(zhǎng)羈押期限有嚴(yán)格的審批程序;而不報(bào)捕直接對(duì)犯罪嫌疑人采取取保候?qū)弿?qiáng)制措施，偵查期限即為一年，且不用任何審批，無(wú)形中延長(zhǎng)了偵查期限。

再者，對(duì)應(yīng)當(dāng)逮捕的犯罪嫌疑人適用不同的強(qiáng)制措施，有違法律公正，影響司法權(quán)威。法治的價(jià)值在于公平正義，不能實(shí)現(xiàn)公正的法治，必然會(huì)受到公眾的質(zhì)疑，有礙發(fā)揮法律的威懾力，以及刑法一般預(yù)防、特殊預(yù)防的功能。

最后，偵查期限的延長(zhǎng)使受損的社會(huì)關(guān)系不能及時(shí)恢復(fù)，有礙社會(huì)和諧穩(wěn)定。偵查階段處于社會(huì)矛盾發(fā)生的最初階段，當(dāng)事人雙方情緒較激動(dòng)，受損的社會(huì)關(guān)系不易恢復(fù)。及時(shí)進(jìn)入下一個(gè)訴訟程序，對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行有效的民事調(diào)解，有利于緩和社會(huì)矛盾;而一味延長(zhǎng)偵查期限，只會(huì)加深加固彼此矛盾，加大社會(huì)關(guān)系恢復(fù)的難度。

三、完善公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查逮捕工作機(jī)制的對(duì)策建議

結(jié)合以上分析，通過(guò)對(duì)成功做法的借鑒，筆者針對(duì)改革與完善監(jiān)督公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查逮捕的工作機(jī)制，提出如下建議:

(一)保障被害人、利害關(guān)系人知情權(quán)

逮捕作為最嚴(yán)厲的刑事強(qiáng)制措施，直接關(guān)系著犯罪嫌疑人的人身自由。因此，刑事訴訟法明確規(guī)定，在對(duì)犯罪嫌疑人逮捕后二十四小時(shí)內(nèi)應(yīng)當(dāng)通知其家屬。另一方面也應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)犯罪嫌疑人是否逮捕，以及是否提請(qǐng)審查逮捕，同樣關(guān)系著案件被害人及其他利害關(guān)系人的切身利益。但現(xiàn)有立法對(duì)此仍是個(gè)空白，使之無(wú)法行使其正當(dāng)權(quán)利。權(quán)利告知是權(quán)利救濟(jì)的前提。要使被害人、利害關(guān)系人參與到偵查監(jiān)督工作中，首先要保障其知情權(quán)。因此有必要明確案件被害人、利害關(guān)系人對(duì)審查逮捕的知情權(quán)。建議通過(guò)立法明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人是否提請(qǐng)審查逮捕，提請(qǐng)審查逮捕日期，以及對(duì)未提請(qǐng)審查逮捕的犯罪嫌疑人采取的強(qiáng)制措施等，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)以書(shū)面形式告知案件被害人、利害關(guān)系人，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)利。

(二)完善被害人、利害關(guān)系人權(quán)利救濟(jì)途徑

對(duì)犯罪嫌疑人的審查逮捕，與被害人、利害關(guān)系人利益息息相關(guān)。因此，被害人、利害關(guān)系人參與對(duì)犯罪嫌疑人審查逮捕工作的監(jiān)督，具有與生俱來(lái)的動(dòng)力。且案件被害人、利害關(guān)系人直接與犯罪嫌疑人接觸，對(duì)案件事實(shí)以及犯罪嫌疑人的人身危險(xiǎn)性等有切身感受，能為審查逮捕提供較為真實(shí)的依據(jù)，同時(shí)拓寬了監(jiān)督渠道。對(duì)于被害人、利害關(guān)系人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人未提請(qǐng)審查逮捕，或是采取強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)賦予被害人、利害關(guān)系人向作出決定的公安機(jī)關(guān)，或是同級(jí)人民檢察院提出申訴的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于被害人、利害關(guān)系人的申訴應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，并將處理決定及時(shí)告知申訴人。被害人、利害關(guān)系人對(duì)申訴結(jié)果不服的，可以向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申訴。

(三)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)相互配合

1、建立公、檢信息共享平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督，首先要解決監(jiān)督信息來(lái)源瓶頸問(wèn)題。通過(guò)公、檢信息共享平臺(tái)建設(shè)，一方面，實(shí)現(xiàn)對(duì)公安機(jī)關(guān)受案、立案、破案、采取強(qiáng)制措施措施及案件訴訟進(jìn)度等信息的網(wǎng)上共享，檢察機(jī)關(guān)可以第一時(shí)間掌握偵查活動(dòng)的第一手資料，解決監(jiān)督信息來(lái)源問(wèn)題。另一方面，檢察機(jī)關(guān)將案件處理以及偵查監(jiān)督情況，及時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)共享，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)信息互通，公安機(jī)關(guān)可以及時(shí)對(duì)照偵查活動(dòng)，溝通查擺問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公正、統(tǒng)一執(zhí)法。

2、建立公、檢聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。通過(guò)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，公、檢兩家定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，交流、協(xié)商偵查、審查逮捕、偵查監(jiān)督工作中遇到的問(wèn)題，促進(jìn)偵、檢對(duì)接，以會(huì)簽文件、會(huì)議紀(jì)要等形式，不斷統(tǒng)一執(zhí)法認(rèn)識(shí)和執(zhí)法尺度，形成監(jiān)督合力。

3、建立對(duì)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查逮捕工作的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。一是工作機(jī)構(gòu)方面，在偵查監(jiān)督部門(mén)內(nèi)部設(shè)置專門(mén)工作小組，實(shí)行專人負(fù)責(zé)、專案辦理，以加強(qiáng)監(jiān)督力度，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督常態(tài)化。二是建立未報(bào)捕案件查詢機(jī)制。即檢察機(jī)關(guān)承辦人通過(guò)信息共享平臺(tái)、申訴人申訴或辦案中發(fā)現(xiàn)等途徑，審查公安機(jī)關(guān)未報(bào)捕案件是否具有合法性、正當(dāng)性。認(rèn)為存在疑義的，可向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)查詢案件材料，公安機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)配合。三是建立未報(bào)捕案件監(jiān)督審查機(jī)制。即檢察機(jī)關(guān)承辦人經(jīng)審查案件，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)報(bào)捕而未報(bào)捕的，應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明未報(bào)捕理由，并對(duì)理由進(jìn)一步審查;認(rèn)為理由成立的，維持原決定，認(rèn)為理由不成立的，通知其提請(qǐng)審查逮捕;對(duì)于公安機(jī)關(guān)仍不報(bào)捕的，檢察機(jī)關(guān)可直接對(duì)犯罪嫌疑人批準(zhǔn)逮捕。四是建立個(gè)案協(xié)調(diào)、類案分析機(jī)制。即通過(guò)聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，定期對(duì)監(jiān)督過(guò)程中遇到的復(fù)雜個(gè)案，或是典型類案進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，對(duì)公安機(jī)關(guān)在提請(qǐng)審查逮捕過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出意見(jiàn)建議，確保監(jiān)督實(shí)效。