對完善《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》的幾點思考

(1.中共上饒市委黨校，江西 上饒 334000)

中共中央1996年4月5日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》(以下稱《地方工作條例》)，作為地方黨委領(lǐng)導(dǎo)和決策的重要規(guī)則已經(jīng)運(yùn)行了近20年，對堅持和健全黨的民主集中制，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方委員會的領(lǐng)導(dǎo)和決策，推動我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。隨著時間的推移，該試行條例越來越不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，特別是在決策的監(jiān)督制約機(jī)制上存在明顯的缺陷，亟待改進(jìn)。

1 決策體制和機(jī)制存在的問題

由于對決策機(jī)制的作用認(rèn)識不到位，《地方工作條例》雖然對黨的地方委員會及其常委會的職權(quán)進(jìn)行了區(qū)分，但是對會議程序規(guī)范不夠科學(xué)，在決策體制機(jī)制上都存在問題。

1.1 常委會職能設(shè)置不夠科學(xué)

第3條規(guī)定“黨的地方各級委員會是本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心。”第7條規(guī)定“常委會在全委會閉會期間，行使委員會職權(quán)，執(zhí)行上級黨組織的指示和全委會的決議，主持經(jīng)常工作?！雹龠@兩條規(guī)定說明常委會既是決策機(jī)構(gòu)，又是決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在全委會閉會期間既是領(lǐng)導(dǎo)核心，又是經(jīng)常工作的主持機(jī)構(gòu)。幾乎是“謀”、“斷”、“行”和“督”四合一的全能機(jī)構(gòu)。再加上第29條規(guī)定“全委會作出的決策，由常委會負(fù)責(zé)組織實施。常委會作出的決策，由常委會委員分工負(fù)責(zé)組織實施。”明確了常委會委員負(fù)責(zé)實施常委會的決策，進(jìn)一步強(qiáng)化了常委會的執(zhí)行和監(jiān)督職能。常委會的權(quán)力過分集中，不利于權(quán)力的高效運(yùn)行，決策的民主性科學(xué)性受到很大限制。

1.2 忽視了全委會主持的規(guī)定

《地方工作條例》對全委會會議原則和會議時間都有明確規(guī)定，卻沒有規(guī)定由誰主持會議(《黨章》也沒有具體規(guī)定)。如第15條規(guī)定“全委會每年至少召開兩次，遇有重要情況可隨時召開。”第17條規(guī)定“全委會必須有三分之二以上委員到會方能舉行?！钡?8條規(guī)定“全委會進(jìn)行表決時，以贊成票超過應(yīng)到會委員人數(shù)的半數(shù)為通過?！雹谟捎跊]有明確會議由誰主持，習(xí)慣作法是由常委會主持，而常委會又是由書記(或書記委托副書記)主持，如第19條規(guī)定，“常委會會議由書記召集并主持。書記不能參加會議時，可委托副書記召集并主持?！背Ｎ瘯倪@種主持模式很自然地延伸到全委會，這就造成了實際中的書記(或書記委托副書記)個人主持取代了形式上的常委會集體主持。

1.3 決策人數(shù)規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)

《地方工作條例》對決策人數(shù)的規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，幾乎認(rèn)可了三分之一的人員同意就可以決策，雖然這種極端情況在實踐中很少發(fā)生，但是，這個制度設(shè)計確實存在這種缺陷。如第17條規(guī)定“全委會必須有三分之二以上委員到會方能舉行?！钡?8條規(guī)定“全委會進(jìn)行表決時，以贊成票超過應(yīng)到會委員人數(shù)的半數(shù)為通過。未到會委員的書面意見不能計入票數(shù)?！奔偃缒呈杏惺形瘑T90人，按17條規(guī)定，有61人參加就可以召開全委會，在表決時，“以贊成票超過應(yīng)到會委員人數(shù)的半數(shù)為通過。”也就是說有31人贊成，該議題就可以通過，這幾乎是市委委員人數(shù)的三分之一，顯然不科學(xué)。常委會也有類似的規(guī)定，如第21條規(guī)定“常委會會議必須有半數(shù)以上委員到會方能舉行。討論干部問題時，應(yīng)有三分之二以上委員到會方能舉行。”第22條規(guī)定“常委會會議進(jìn)行表決時，贊成票超過應(yīng)到會委員人數(shù)的半數(shù)為通過。未到會委員的書面意見不能計入票數(shù)?！雹廴绻皇侵卮笫马椈蚋刹孔h題，幾乎四分之一的常委贊成就可以通過某個議題，這種決策機(jī)制存在明顯缺陷。

1.4 書記辦公會名存實亡

不可否認(rèn)的是，書記辦公會為常委們提供了一個及時交流溝通的平臺，在提高常委會的工作效率，推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。但是，由于我國決策監(jiān)督制約機(jī)制不完善，這一制度設(shè)計經(jīng)常造成書記辦公會取代常委會決策，在一定程度上妨礙了黨內(nèi)民主。中共十六屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》規(guī)定，“減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委分工負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用。”④隨著這一制度的出臺，“一正兩副”逐漸成了地方黨委書記配備的標(biāo)準(zhǔn)模式?！兜胤焦ぷ鳁l例》中規(guī)定的書記辦公會隨著副書記職數(shù)的減少逐漸失去了昔日的“風(fēng)采”。書記辦公會被許多新的模式取代，最常見的是“五大常委碰頭會”，地方在決定重大事項時，常常由書記、省(市、縣)長、專職副書記、紀(jì)委書記和常務(wù)副省(市、縣)長(研究干部則由組織部長參加)等五大常委模仿書記辦公會的模式先行醞釀有關(guān)問題，所以，當(dāng)前急需廢除書記辦公會，規(guī)范“五大常委碰頭會”等議事機(jī)構(gòu)，使地方?jīng)Q策更加規(guī)范。

1.5 懲戒措施不夠明確

第37條對違反規(guī)定造成決策失誤的行為規(guī)定了一定的懲戒措施，但是這些懲戒措施過于原則，不利于追究有關(guān)人員的責(zé)任。如第一款規(guī)定“黨的地方各級委員會及其成員不履行職責(zé)或不按組織原則辦事的，應(yīng)當(dāng)批評糾正，造成損失的，必須追究責(zé)任。”第二款規(guī)定“黨的地方各級委員會及其成員違反議事規(guī)則和決策程序的，應(yīng)當(dāng)批評糾正，造成重大損失的，必須給予黨的紀(jì)律處分?！边@些規(guī)定都非常原則，有些要援引《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，但是我們通閱《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》發(fā)現(xiàn)，決策方面的懲戒措施同樣模糊不清，只有第128條直接規(guī)定了決策錯誤方面的懲戒措施。規(guī)定黨組織負(fù)責(zé)人“不傳達(dá)貫徹、不檢查督促落實黨和國家的方針政策，或者作出違背黨和國家方針政策的錯誤決策的”，“給黨、國家和人民利益以及公共財產(chǎn)造成較大損失的，對負(fù)有直接責(zé)任者，給予警告或者嚴(yán)重警告處分。造成重大損失的，對負(fù)有直接責(zé)任者，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分；負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，給予嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分?！雹輰ζ渌睍浐统Ｎ臎Q策錯誤行為的懲戒沒有直接的規(guī)定，因而約束力非常弱。

1.6 書記權(quán)力過大

《地方工作條例》賦予地方黨委書記非常大的權(quán)力，書記擁有召集常委會、主持常委會、決定常委會議題等多項權(quán)力。如第19條規(guī)定“常委會會議由書記召集并主持。書記不能參加會議時，可委托副書記召集并主持。”第20條規(guī)定“常委會會議的議題由書記確定，或由書記委托副書記確定?！雹捱@些權(quán)力看似不重要，都是些無足輕重的程序性權(quán)力，但是，這些權(quán)力過于集中，不利于民主集中制的貫徹。在這種決策模式下，常委會開與不開、會議研究什么、什么時候開等都由書記個人決定，集體決策往往會流于形式，經(jīng)常發(fā)生“個人決策，集體負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，民主決策、科學(xué)決策常常被“一言堂”取代。另外，第25條規(guī)定“對重大突發(fā)事件和緊急情況，來不及召開常委會的，書記或副書記或常委會委員可臨機(jī)處置，事后應(yīng)及時向常委會報告?！睂嵺`中副書記和其他常委只有請示書記后才敢行動，所以，發(fā)生“重大突發(fā)事件和緊急情況”時，往往是書記一人說了算。

2 完善《地方工作條例》的幾點建議

2.1 科學(xué)設(shè)置常委會的職能

作為全委會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，常委會應(yīng)該是地方的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的核心，在全委會閉會期間行使委員會的職權(quán)，主持日常工作。重大事項決定權(quán)和重要干部的任免應(yīng)該由全委會負(fù)責(zé)，只有在全委會無法正常召開等特殊情況下，可以由常委會先行決定，其效力待事后全委會根據(jù)具體情況決定。常委會的主要職能應(yīng)該是決策，重在“謀”和“斷”。對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要超前謀劃，并根據(jù)形勢變化及時作出決策。執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)該由辦公廳(室)等專職機(jī)構(gòu)去實施，這樣常委們就可以從紛繁復(fù)雜的事務(wù)性工作中脫離出來，集中精力謀劃地方發(fā)展大計。同時，科學(xué)區(qū)分黨務(wù)、政務(wù)、司法和社會的關(guān)系，專心黨務(wù)，放手政務(wù)，不宜跨越人大、政府和政協(xié)，事無巨細(xì)地“全權(quán)負(fù)責(zé)”。

2.2 明確主持方面的規(guī)定

將召集和主持區(qū)分開來，增加全委會主持的規(guī)定?！兜胤焦ぷ鳁l例》第19條規(guī)定“常委會會議由書記召集并主持。書記不能參加會議時，可委托副書記召集并主持?！闭偌瘯h的權(quán)力賦予書記后，書記有權(quán)決定是否開會，有權(quán)決定什么時候開會，這些權(quán)利的行使缺乏規(guī)范性，書記個人情緒往往起主導(dǎo)作用。所以應(yīng)該用制度規(guī)范會議召集權(quán)，將會議召集權(quán)賦予專職副書記或常委秘書長，并嚴(yán)格規(guī)范會議的召集條件和程序，使會議啟動機(jī)制嚴(yán)格按工作需要來設(shè)置。針對全委會沒有主持方面規(guī)定的情況，應(yīng)該明確由常委會集體主持，并且詳細(xì)規(guī)定每個常委在集體主持中的作用，分工負(fù)責(zé)，盡量避免書記獨大的模式。

2.3 科學(xué)規(guī)范表決人數(shù)

集體決策必須達(dá)到半數(shù)以上，按照這個底線要求，科學(xué)設(shè)計表決機(jī)制，確保通過議題的贊成人數(shù)最低保持在委員總?cè)藬?shù)的半數(shù)以上，重大事項和重要人事任免應(yīng)該確保在三分之二以上?？梢砸?guī)定：全委會必須有三分之二以上委員到會方能舉行，表決時，以贊成票超過全體委員人數(shù)的半數(shù)為通過；常委會會議必須有半數(shù)以上委員到會方能舉行，討論干部問題時，應(yīng)有三分之二以上委員到會方能舉行，表決時，贊成票超過全體委員人數(shù)的半數(shù)為通過。這樣就提高了決策人數(shù)的參與率，有效預(yù)防了“少數(shù)人選少數(shù)人”，“少數(shù)人決定大事，多數(shù)人決定小事”局面的產(chǎn)生。

2.4 規(guī)范“五大常委碰頭會”

不可否認(rèn)的是“五大常委碰頭會”基本上取代了書記辦公會，成為常委經(jīng)常性交流溝通的重要平臺。但是，由于制度不規(guī)范，“五大常委碰頭會”議事原則和權(quán)限不明確，實踐中已經(jīng)超越了書記辦公會“不得決定重大問題”的界限，成為地方的“實權(quán)”機(jī)構(gòu)，許多重大事項和重要人事任免在“五大常委碰頭會”上基本決定，常委會上只要這五大常委意見統(tǒng)一，其他常委幾乎沒有發(fā)表意見的余地，常委會幾乎淪為“五大常委碰頭會”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，集體決策面臨重大考驗。所以要及時修改《地方工作條例》，在確保發(fā)揚(yáng)民主集中制的前提下，規(guī)范“五大常委碰頭會”的權(quán)限和議事程序。

2.5 明確懲戒措施，落實決策責(zé)任

要確保決策的科學(xué)性民主性就必須依法決策，決策的每個環(huán)節(jié)如議題的提出、會議的召集、會議的主持、會議表決和決議的執(zhí)行與監(jiān)督都必須有嚴(yán)格、完善的程序，這些程序相互銜接，形成一個相互監(jiān)督制約的決策體系。對違反任何程序的行為都應(yīng)該規(guī)定具體的制裁措施，嚴(yán)格約束決策者的言行，將決策者的個人負(fù)面因素降至最低，充分發(fā)揮團(tuán)結(jié)合作的集體力量。只有明確了懲戒措施，才能強(qiáng)化決策者的責(zé)任意識，才能避免決策者將個人情緒帶到?jīng)Q策中。

2.6 適當(dāng)分權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)督與制約

《地方工作條例》賦予黨委書記召集會議、主持會議、決定議題等多項權(quán)力，產(chǎn)生書記獨大的局面，這也是地方?jīng)Q策過程中“一言堂”產(chǎn)生的機(jī)制上的問題。地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的許多重大決策失誤警示我們：必須及時調(diào)整決策機(jī)制，適當(dāng)分權(quán)，加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督制約。實踐中可以考慮在常委會層面將議題提出權(quán)交給每個常委，由常委秘書長根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行程序性審查，根據(jù)審查情況決定是否提交常委會；會議召集權(quán)可以考慮交給專職副書記，由專職副書記根據(jù)有關(guān)規(guī)定決定是否開會，并確定會議時間；會議主持應(yīng)該保留給書記(書記也可以委托副書記主持)，這樣能夠保證書記在會議中的主動權(quán)，能夠有效發(fā)揮書記協(xié)調(diào)各方的積極作用；決議執(zhí)行和監(jiān)督可以交給辦公廳(室)等專職機(jī)構(gòu)，以便常委們能夠集中精力“謀發(fā)展”。通過適當(dāng)分權(quán)，弱化書記個人權(quán)力，強(qiáng)化集體領(lǐng)導(dǎo)的作用，形成既能高效運(yùn)行，而又相互監(jiān)督制約的決策系統(tǒng)，有利于發(fā)揮集體的積極性。

【注釋】

①中央辦公廳法規(guī)室等.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978-1996)[M].北京:法律出版社,1996.265．

②中央辦公廳法規(guī)室等.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978-1996)[M].北京:法律出版社,1996.267．

③中央辦公廳法規(guī)室等.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978-1996)[M].北京:法律出版社,1996.268.．

④《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京:人民出版社,2004.34．

⑤公務(wù)員初任培訓(xùn)法律法規(guī)選編(第二版)[M].北京:中國人事出版社,2011.69．

⑥中央辦公廳法規(guī)室等.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978-1996)[M].北京:法律出版社,1996.268．