我國非政府組織規(guī)范途徑研究

(山西大學，山西 太原 030006)

20世紀80年代以來，在全球公共管理運動和改革開放的推動下，我國非政府組織獲得了飛速發(fā)展。但是進入21世紀以來，由于相對落后的經(jīng)濟、政治、與社會體制不能滿足我國快速發(fā)展的社會形勢而導致我國非政府組織在組織建構、規(guī)章制度、運作過程等方面出現(xiàn)了諸多失范行為。尤其是，進入網(wǎng)絡時代以來出現(xiàn)的大量虛擬非政府組織，由于管理缺位，其行為和活動也無章可循。非政府組織的發(fā)展必將是一個漫長而艱難的過程。因此，如何能引導、規(guī)范這一潛在的巨大力量是我們當前亟待解決的重大問題。

1 非政府組織規(guī)范發(fā)展的必要性

隨著全球一體化進程的加快，緊密的政治、經(jīng)濟聯(lián)系已經(jīng)逐漸為世界各國的人們所接受，這種聯(lián)系不僅表現(xiàn)在人們的思想認識上，還表現(xiàn)在組織聯(lián)系的加強。很多具有公共性的價值觀和新理念，比如非政府組織，建立在參與、共享基礎上，已逐漸成為人們的共識，也得到了越來越多人的認可。

非政府組織的出現(xiàn)和發(fā)展是時代所需，它為社會“提供了一種特殊的溝通渠道和解決問題途徑，或是向政府施加壓力以創(chuàng)構新的制度或是以創(chuàng)造性的辦法解決最急迫的問題?！雹僭诋敶袊?，尤其是在現(xiàn)階段十二五規(guī)劃發(fā)展時期，我國的經(jīng)濟、政治、社會進入轉型發(fā)展的關鍵階段，就更需要各個領域的非政府組織與政府和企業(yè)同心協(xié)力，為構建一個和諧、穩(wěn)定、有序的社會發(fā)揮更加積極的作用。

首先，從政治方面來說：第一，政府職能與時俱進的轉變，要求非政府組織的規(guī)范發(fā)展。建設社會主義和諧社會和服務型政府，就要防止出現(xiàn)政府職能越位、缺位、錯位等現(xiàn)象，就必然要求政府職能的適時轉變。規(guī)范非政府組織的活動和行為，不僅能夠大大加強政府執(zhí)行公務的能力，促進政府職能的轉變，而且可以在二者合作的基礎上提高公共服務的質量與公共服務的效率。非政府組織可以利用自身活動的便利深入各類社會群體，在開展活動的過程中挖掘和整合社會資源，構建一個完整的組織網(wǎng)絡，這對于節(jié)約社會治理成本、提高社會治理效率，實現(xiàn)社會發(fā)展目標有著不可替代的作用。第二，維護政治穩(wěn)定離不開非政府組織的規(guī)范發(fā)展。我國現(xiàn)階段正處于轉型發(fā)展的關鍵時期，各種社會矛盾錯綜復雜，如果這些矛盾不能得到合理、合法地解決，就會逐漸積累到一定程度引起質變，最終會引發(fā)社會沖突，造成社會秩序的混亂。非政府組織作為特殊的中間組織，聯(lián)系著政府與公民社會，在二者之間發(fā)揮著連接紐帶的作用。非政府組織通過在不同社會群體中開展公益活動，可以深入基層了解民情、反映民意，這就為政府公共決策提供更為有效的依據(jù)，政府通過協(xié)調和緩解不同利益主體之間的矛盾，建立一個良好的社會秩序并促進政治安定和社會穩(wěn)定。第三，非政府組織的規(guī)范發(fā)展可以提高公民自身的主體意識，增強自身主人翁地位，并能擴大良好有序的公民參與氛圍和機制。公民可以通過非政府組織的規(guī)范活動來影響與自己切身利益相關的政策制定和實施，并且通過媒體來表達、傳播自身的觀點。尤其是，新興媒體如手機、網(wǎng)絡等擴大傳播的范圍，公民的知情權、參與權得到充分體現(xiàn)，這對促進建設我國的政治文明和政治民主化進程發(fā)揮著不可替代的作用。

其次，從經(jīng)濟方面來說：第一，社會主義市場經(jīng)濟的健康而有序發(fā)展，離不開規(guī)范的非政府組織運作。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，日益增多的公眾需求使得政府職能急劇擴張、機構臃腫、效率下降，運作成本上升。因此，政府職能的減少是大勢所趨，是適應市場經(jīng)濟發(fā)展的必然道路。政府由以前的“全能政府”轉變?yōu)椤坝邢拚?，而非政府組織的職能適時、適當?shù)卦黾?，這是我國社會主義初級階段發(fā)展市場經(jīng)濟所必須遵循的規(guī)律和途徑。市場在提供公共物品和私人物品上存在著失靈，信息的不對稱導致市場充斥著各種不規(guī)范行為，非政府組織的規(guī)范活動在彌補市場失靈方面也發(fā)揮著重要的作用。非政府組織可以看做是衡量市場經(jīng)濟成熟程度的一項重要指標，因此成為完善社會主義市場經(jīng)濟體制不可或缺的重要因素。第二，非政府組織在規(guī)范活動的過程中也為我國社會提供了大量的就業(yè)崗位和機會。隨著經(jīng)濟體制的變革，我國農村大量富余勞動力的出路、城鎮(zhèn)下崗工人的再就業(yè)，每年幾百萬大學畢業(yè)生的就業(yè)問題急需解決，政府在解決就業(yè)方面的作用是有限的，這就需要政府、非政府組織和社會各界共同發(fā)力。政府通過提供法規(guī)、政策和資金支持，社會各界進行捐助扶持活動，非政府組織因需設崗吸納就業(yè)人員，為他們提供信息服務和就業(yè)指導，這樣不僅能解決部分人員的就業(yè)問題，緩解就業(yè)難的困境，同時也為公益活動增添了新的力量。

再次，從社會文化建設來說：非政府組織在推動社會主義精神文明建設，營造積極良好的公益文化氛圍方面發(fā)揮著極其重要的作用。一方面，非政府組織通過動員組織其內部志愿者參與社會公益活動，引導人們積極關懷社會弱勢群體和特殊利益，為社會文明進步奉獻自己的愛心，這樣人們之間就會形成友愛和關懷的傳遞，一人有難，八方支援，也在很大程度上推動著社會公共道德建設；另一方面，非政府組織通過組織多種多樣的公益或互益活動，倡導著健康、文明的生活方式，創(chuàng)造積極友愛、互幫互助、和諧健康的社會文化氛圍，推動著社會精神文明的發(fā)展和進步。

2 我國非政府組織失范行為的表現(xiàn)及原因

雖然非政府組織在解決經(jīng)濟、政治、社會各類問題中發(fā)揮著不可或缺的作用，但是它們也存在著自身固有的缺陷，那就是“志愿失靈”。主要表現(xiàn)在活動的業(yè)余性、存在家長作風、慈善供給不足、對象的局限性、易被環(huán)境同化等，這些志愿失靈引發(fā)非政府組織在日?；顒又谐霈F(xiàn)諸多失范行為。結合我國社會現(xiàn)狀，其失范行為主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 登記管理制度不完善、行政合法性不足, 導致非政府組織自行其是

我國對非政府組織實行非常嚴格的雙重管理體制，按照《社團登記管理條例》的規(guī)定，我國對非政府組織實行登記管理機關，業(yè)務主管單位雙重審批、負責的管理體制。申請成立非政府組織首先應當經(jīng)過業(yè)務主管單位，即政府部門審查同意，才能在登記管理機關，即民政部門登記注冊，非政府組織的一系列活動，要接受政府部門，民政部門的監(jiān)督檢查，政府部門可以根據(jù)權限，對非政府組織的不當行為作出處理和處罰。但實際上很多政府部門由于懼怕出現(xiàn)各種問題，尤其是發(fā)生政治問題時承擔相應的責任，因此在選擇擔任非政府組織的業(yè)務主管單位時都非常謹慎。網(wǎng)絡非政府組織的成立更是缺乏管理和審批，因此大量虛擬非政府組織也處于自發(fā)的游離狀態(tài)。

另外，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會結構分化也日益加快，出現(xiàn)一批與新興行業(yè)和職業(yè)有關的非政府組織，在現(xiàn)階段還很難確定其歸屬于哪個部門主管，或者由于其多重屬性使得主管部門交叉、重疊，這些主管部門出于自身利益考慮也不愿意承擔“多余”的責任。這就導致大量致力于解決社會問題的非政府組織找不到愿意為自己承擔責任的“婆家”而不能取得行政合法性，淪為“黑戶”不登記、不注冊，自行其是地開展工作，而這些原本出于好意的非政府組織活動也因此不能納入行政組織的監(jiān)督管理的范圍和程序，得不到行政組織的認可和保護。有數(shù)據(jù)顯示截至2010年底，我國在民政部門做過登記的社會組織約有44萬個，在成立時沒有進行登記的非政府組織數(shù)量則大大超過已登記的，這是我們不得不面對的嚴峻形勢。

2.2 行政化、官僚化色彩濃厚，導致非政府組織自治性差

一般說來，非政府組織是具備很大獨立性的，它們獨立于政府部門和營利的社會組織。目前的狀況看來，我國現(xiàn)存的非政府組織很多是通過至上而下的方式建立的，具有半官方的性質，這些非政府組織一般是借助政府的力量出資興辦或是由于政府職能的轉變分化而來的。對非政府組織實行雙重管理體制是導致它們具有行政化傾向的重要原因，非政府組織必須找到可以掛靠的政府部門才能登記注冊。這一規(guī)定使得非政府組織千方百計地去尋求政府部門的認可和政策、資金的支持，導致非政府組織對政府存在很強的依賴性，其活動方式和管理體制也仿照政府機構，實質上成為政府的附屬機構，喪失本應有的自治性和獨立性。政府部門也利用非政府組織轉移職能，將部分離退休人員和親屬安置到非政府組織中去，變相地進行權力擴張，這些人員也極容易將官僚作風帶進來，加重非政府組織行政化和官僚化的色彩，這不僅在很大程度上限制非政府組織的自主性與活力，阻礙非政府組織的自治進程，而且不能使其發(fā)揮應有的作用，導致非政府組織發(fā)展的困境。

2.3 營利化傾向嚴重，導致非政府組織偏離其本質屬性

非政府組織成立的初衷是為了社會公共利益，非營利的性質決定了非政府組織在開展活動過程中必須以公共利益為目的，但是由于我國許多非政府組織經(jīng)費主要來源于政府的資金支持，經(jīng)費匱乏導致其很難開展社會公益活動。改革開放以后，我國允許非政府組織在解決經(jīng)費不足的問題上采取一些創(chuàng)收措施，這在一定程度上緩解了資金不足的窘境，但是也有部分非政府組織趁機借著公益的名義謀取私利，開展自身業(yè)務范圍之外的經(jīng)營活動或違法活動，其對經(jīng)濟效益過度關注而忽視了本應有的社會效益，偏離了非營利的本質。另外，雙重管理體制的弊端也再次顯現(xiàn)，由于找到掛靠的主管單位的概率不大，而一些非政府組織不得不選擇進行工商注冊成為企業(yè)，這就為部分非政府組織謀取私利冠上了堂而皇之的理由。

2.4 缺乏競爭機制，導致非政府組織服務質量和效率低下

我國現(xiàn)行的《社團登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中明文規(guī)定，已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體和民辦非企業(yè)單位，在同一行政區(qū)域內，就不再批準成立新的社會團體和民辦非企業(yè)單位。這樣雖然為控制非政府組織的數(shù)量發(fā)揮了一定的作用，管理上也容易進行，結果卻大大超出了原來的想象。我國政府為了對非政府組織實行良好的管理，大量合并那些宗旨、業(yè)務范圍相同或相似的非政府組織，從最初發(fā)展到現(xiàn)在，都反對非政府組織之間的競爭。從目前來看，為了維護現(xiàn)階段社會局勢的穩(wěn)定，降低管理成本，政府實施的這種“限制型管理”②有著不可或缺的作用。但長遠看來，限制它們之間的競爭就會使一定區(qū)域內的非政府組織失去自主發(fā)展的權利，而競爭能給非政府組織提供公共物品、實現(xiàn)公益性的目標帶來動力和活力，“限制型管理”實際上排除了這種可能性，最終造成服務質量低劣，效率低下的惡果。

2.5 財務狀況不透明，腐敗案件頻發(fā)，導致非政府組織公信力下降

公益事業(yè)的發(fā)展離不開信息的公開、透明，尤其是財務狀況的公開程度。據(jù)《2011年度中國慈善透明報告》顯示，僅有8%的受調查公眾對公益慈善組織的信息公開狀況表示滿意，76%的被調查公眾表示未收到任何慈善組織的信息，而對于社會公眾最為關注的財務信息，僅有3%的受調查公眾表示獲得過。

2011年“郭美美”事件牽扯出中國紅十字總會內部管理混亂無章，財務狀況層層迷霧，暗箱操作更是引發(fā)貪污腐敗的丑聞。而后，河南宋基會又曝光出涉嫌違規(guī)經(jīng)營，善款用于放貸、公益資金投資房地產等等丑聞。長期以來財務管理的不規(guī)范，資金使用狀況違背其章程所規(guī)定的宗旨和使命，而民眾對于非政府組織的財務運行和資金使用情況更是無從知曉，嚴重削弱了非政府組織的社會公信力，公眾對非政府組織的嚴重不信任，導致他們不愿意向非政府組織進行捐款，非政府組織的資金來源也遭受重創(chuàng)，這對它們的打擊是致命的。

3 我國非政府組織規(guī)范途徑探尋

鑒于以上分析，非政府組織發(fā)展過程中出現(xiàn)的失范行為已經(jīng)嚴重影響到我國經(jīng)濟、政治、社會及其自身的健康發(fā)展。因此，規(guī)范其行為成為我國非政府組織發(fā)展及壯大的當務之急。筆者建議，規(guī)范我國非政府組織的運作可以從以下幾方面著手：

3.1 完善政府對非政府組織的登記管理制度，增強其行政合法性

隨著非政府組織隊伍的不斷壯大，雙重管理體制已經(jīng)不適應當前的發(fā)展狀況。這種“限制型管理”手續(xù)繁復、條件苛刻，嚴重制約著非政府組織的獨立發(fā)展。因此，非政府組織的規(guī)范發(fā)展需要一個寬松的環(huán)境，要做到這一點，就必須改革雙重管理體制，打破僵局。

在這方面，國外發(fā)達國家的經(jīng)驗值得我們借鑒。美國對非政府組織實行法人登記制度、免稅申請制度和分類管理制度：法人登記制度要寫明組織章程，同時要求載明所有經(jīng)營服務收入的用途；免稅申請制度是非政府組織申請免稅資格的一項制度，獲得免稅資格后可以享受雙重稅收優(yōu)惠；分類管理制度是根據(jù)資金來源的不同進行嚴格規(guī)范，分類管理。日本的做法是實行登記備案制度，非政府組織的成立并不取決于政府，但要向政府備案以接受政府的監(jiān)督和管理。對學校、醫(yī)院等公共服務和福利機構，指定教育、衛(wèi)生等相關機關進行登記管理，撤銷尋找登記管理機關的程序，而對于普通的非政府組織，有創(chuàng)造性地設立獨立的民間組織管理局，專門負責它們的登記管理，業(yè)務主管單位則成為一個可有可無的程序，這樣就使得雙重管理體制的制約有所放松，同時也為非政府組織的管理增加了成效。

國內也有較為先進的管理措施，放寬了對非政府組織的登記管理，給現(xiàn)階段緊密嚴實的登記制度打開了一個缺口。如廣東省，已將非政府組織登記時必須有業(yè)務主管單位的規(guī)定改為有業(yè)務指導單位即可。另外，也可以嘗試對一些主要的非政府組織進行試點工作，實行單一登記主管制或單一業(yè)務主管制，避免二者的職能交叉和矛盾，如果取得一定的成效則可以在全國范圍內推廣。對于網(wǎng)絡虛擬非政府組織的登記管理則可以歸屬信息部，設立專門的審查機構和現(xiàn)代化的信息管理系統(tǒng)，實行法人登記管理制度，經(jīng)批準合格之后方可在網(wǎng)絡平臺注冊，并對其在現(xiàn)實社會開展活動及其過程進行嚴格的監(jiān)督和管理。

3.2 加強非政府組織自身能力的建設，增強其自治性

要解決非政府組織行政化、官僚化的問題，一方面，必須要求政府加快職能轉變的腳步，“只要是社會能做的事，政府就不要插手，最好是靠邊站”③；另一方面，非政府組織自身各方面的能力也有待提升，要在政府指導下增強其自治性與獨立性。要做到這一點，就需要從資金的來源、人員的專業(yè)化水平、內部管理等幾方面努力。

首先，從資金來源方面說，非政府組織有必要增強和拓展籌集資金的能力、渠道以減少對政府的依賴。一般來說，非政府組織的資金來源有三種，政府補貼、服務性收費及民間捐贈。非政府組織在保持同政府的關系，取得政府部門的支持的同時，還應收取一定的服務費用，這并不與其非營利的本質相違背；此外，非政府組織還應與個人、基金會與企業(yè)加強聯(lián)系，利用活動所取得的社會效益來吸引他們的贊助及捐贈，拓寬籌集資金的渠道。其次，從不同領域內非政府組織的工作人員來說，有必要經(jīng)常對他們人員進行專業(yè)技能培訓和法制道德教育，提高其素質和業(yè)務能力，規(guī)范其行為，并大力吸納有素質有愛心的高校畢業(yè)生、志愿者和專業(yè)人才，強化人才隊伍建設。再次，從內部管理方面來說，良好的內部管理機制是非政府組織規(guī)范和持續(xù)發(fā)展的堅實保障。要提升管理者的素質和能力，建立健全各項規(guī)章制度，使組織的各項活動有章可循，形成一套自我管理、自我發(fā)展的運行機制。

3.3 強化非政府組織自律機制，建立配套的人事、社會保障制度，保障其非營利性

非政府組織是以公共利益為其宗旨和目的，在活動過程中要始終把自己作為一個服務者而不是商業(yè)化的角色，因此，自律是健全非政府組織健康發(fā)展的機制不可缺少的環(huán)節(jié)。非政府組織在實踐中要不斷總結經(jīng)驗教訓，要對掌握的資源進行統(tǒng)一規(guī)劃和配置，成為政府和市場以外調節(jié)資源配置的有力補充；要對管理者的權利和義務作出明確的規(guī)定，使其明白自身的責任從而更好地發(fā)揮組織內部積極分子的作用；對一些收費的服務項目必須從法律、制度上進行嚴格規(guī)定，在源頭上預防和制止不良行為的發(fā)生；建立一個完善的治理結構，通過健全理事會制度、民主機制、參與機制，從制度上確保組織的自律。此外，還可以實行會員代表大會制度，選出有代表性的人員來表達自身的利益需求，發(fā)揮好各專業(yè)委員會的作用，從體制上強化其自律意識，真正做到公平、公正地發(fā)揮其應有的作用。

非政府組織的發(fā)展為整個社會提供了巨大的公共利益，其自身發(fā)展也需要吸引并留住大量的優(yōu)秀人才，提高工資待遇，建立健全醫(yī)療、失業(yè)等各項保險、救助、補貼制度，保障他們的各項權益，以減少他們因為待遇的問題而伺機牟利，因此推行非政府組織的社會保障制度也勢在必行。

3.4 放寬非政府組織的準入制度，引入競爭機制，提高其服務質量和效率

非政府組織在同一行政區(qū)域內不允許相似的組織存在的規(guī)定，束縛了非政府組織的發(fā)展。因此，為了達到增強其動力和活力的目的，有必要放寬政府無暇顧及或能力有限的領域內的非政府組織的準入制度，簡化審批程序，對一些非政府組織采取登記備案或直接登記制度。在同行業(yè)、同地區(qū)準許成立幾個或多個相似性質的非政府組織，這樣就能打破同一領域、同一行業(yè)內只允許有一類非政府組織壟斷的局面，使非政府組織真正成為政府的有力補充。

同時，要在法律上給合理競爭機制一個有力支撐，規(guī)范競爭行為，防止各種不公平、不公正因素的介入和影響，嚴厲禁止和處罰各類非政府組織的不正當競爭行為；在符合法律、政策的前提下，鼓勵同類或相似的非政府組織公平合理地開展競爭，使之優(yōu)勝劣汰，相互競爭，共同提高服務質量和效率。

3.5 加強對非政府組織的監(jiān)督，建立第三方評估機制，提升其公信力

為了保證非政府組織活動的社會效益和公信力，必須對其運行中的各個環(huán)節(jié)實行監(jiān)督，如對其財務狀況、活動過程等全方位監(jiān)督，尤其是對財務狀況的監(jiān)督已經(jīng)成為重中之重。我國對非政府組織的有效監(jiān)督體系還沒有建立，甚至說是一個很大的空白，目前我們可以從政府和社會的角度來分析。

首先，從政府的角度來說，要改革過去重審批、輕監(jiān)督的做法，設立專門對非政府組織的財務和審計監(jiān)督的部門，防止其出現(xiàn)貪污、腐敗、挪用公款的不良行為。非政府組織必須在固定時間內向政府提交有關財務狀況和運作活動的報告，詳細匯報業(yè)務活動情況，政府在審核的過程中若發(fā)現(xiàn)問題，必須提出警告或處罰，并及時督促其糾正。其次，從社會的角度來說，對非政府組織實行社會監(jiān)督是向公眾負責的做法。非政府組織接受社會捐贈，從事社會公益活動，就必須向社會公眾做出交代，因此對非政府組織的監(jiān)督必須引入社會監(jiān)督機制。非政府組織必須將其財務、活動、管理等方面的信息及時向社會公開，這種在公開原則上的社會公眾和新聞媒體的監(jiān)督機制很有必要。對于公眾監(jiān)督應建立一個制度化的渠道保障公眾的合法權益，而新聞媒體則必須在公平、公正、公開的原則基礎上調查、訪問，以保障新聞媒體的導向性和權威性。

由于政府職能復雜，在很多情況下對非政府組織的監(jiān)督不力，社會公眾和新聞媒體的監(jiān)督往往不具有專業(yè)性，而獨立的第三方評估機構一般是獨立的學術機構或專業(yè)的評估機構，它們更具有專業(yè)性。從國外狀況來說，如美國設立了行業(yè)評級與社會監(jiān)督。美國的行業(yè)評級機構曾經(jīng)為數(shù)千家慈善機構做過測評，在測評結束后提供各個標準下的負面排行，比如籌款回扣率排行、財務危機排行、贈款囤積花不出去排行等。這種強有力的監(jiān)督方式迫使慈善機構不得不通過提高其透明公開度來證明自己的清白。而目前我國的第三方發(fā)展還比較薄弱，政府和社會各界還需為建立一個公正、公開的第三方做出努力。

【注釋】

①張小勁.非政府組織研究：一個正在興起的熱門課題[J].中共寧波市委黨校學報，2002(6)．

②王名．清華NGO研究的觀點與展望[J].中國行政管理,2003(3)．

③張文禮．吳光蕓．論服務型政府與公共服務的有效供給[J].蘭州大學學報(社會科版)，2007(3)．