我國大部制改革成效、不足及對策建議

(1.上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海 200234)

對于大部制的解釋最早由汪玉凱提出，他認為，“所謂大部制，就是在政府部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。”大部制最鮮明的特色就是“寬職能、少機構(gòu)”，具體體現(xiàn)為“大而精”、“聯(lián)而協(xié)”和“簡而優(yōu)”三個基本特征①。

1 我國大部制改革提出的背景

1.1 西方各國政府改革熱潮從外部驅(qū)動了我國大部制改革

大部制制度最早起源于西方。二戰(zhàn)后，西方國家政府出現(xiàn)了職能分割、機構(gòu)設(shè)置過于細致、繁雜的問題，后來又隨著上世紀70年代石油危機、80年代政府的信任危機、債務(wù)危機和福利危機等弊端逐漸暴露，西方民眾改革的呼聲也接連而來，從而形成了新公共管理、政府再造等流派。這些流派均主張：增強政府的公共服務(wù)功能，提高政府的管理效率，改善政府的服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建以“小政府，大社會”為模式的公共服務(wù)型政府。由此大部制改革在西方應(yīng)運而生。美國、加拿大等多數(shù)國家的大部制屬于原發(fā)的自然狀態(tài)，但對英國、澳大利亞等國而言，更多是一個機構(gòu)整合為標志的變革過程。20世紀90年代，大部制改革擴展到幾乎所有西方發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家，并波及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的原蘇聯(lián)國家和絕大多數(shù)發(fā)展中國家，形成了一股世界性的行政體制改革浪潮。大部制是西方市場化程度比較高的國家奉行的一種新型管理模式，并取得了較好的管理效果。尤其在英國，為了推進大部制，設(shè)置了大量的執(zhí)行機構(gòu)和專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，大部負責(zé)宏觀的決策性的職能，而把具體執(zhí)行工作交由下屬機構(gòu)，從而保障了大部功能的綜合性和穩(wěn)定性②。從西方國家的改革中，在世界范圍內(nèi)掀起了學(xué)習(xí)大部制改革經(jīng)驗的浪潮，這股浪潮也從外部驅(qū)動我國政府引入這一新鮮詞匯，并于2008年后開始試點實踐階段。

1.2 市場經(jīng)濟發(fā)展是我國大部制改革的內(nèi)部驅(qū)動

自1978年改革開放后，隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，2011年我國GDP總量超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟實體。但由于改革前多年的計劃經(jīng)濟單一制度的束縛以及市場經(jīng)濟體制的不健全，我國政府始終扮演著市場經(jīng)濟的各種角色，既要研究制定宏觀的政策方案，又要過多干預(yù)微觀的市場經(jīng)濟行為，這讓原本以市場自發(fā)調(diào)節(jié)為主的經(jīng)濟被嚴重干擾，甚至引發(fā)了很多問題。比如，對煤炭、電信、鐵路等行業(yè)的壟斷監(jiān)管行為使得這些行業(yè)無法參與到國際激勵競爭的環(huán)境中從而使其普遍服務(wù)偏差、效率低下；對房價、物價的多次操控調(diào)節(jié)使得房價、物價不跌反增、水漲船高，違背政策初衷；對民營企業(yè)投資渠道的限制及稅制的先后調(diào)節(jié)使得很多民營企業(yè)不堪重負，甚至出現(xiàn)了倒閉關(guān)門潮。政府的“有形之手”到處亂伸，有時會激化社會矛盾，甚至引起群體性事件。因此，市場經(jīng)濟發(fā)展從內(nèi)部驅(qū)動了政府進行革新，政府必須從微觀的經(jīng)濟環(huán)境中退出，轉(zhuǎn)而做市場規(guī)則的制定者、宏觀經(jīng)濟的監(jiān)管者和協(xié)調(diào)者，變?yōu)閬啴?dāng)·斯密在《國富論》所提出的“守夜人”角色，才會讓政府更加透明、陽光、公正。

2 我國大部制改革的成效

2.1 推動了政府職能轉(zhuǎn)變，掌舵而不是劃槳

政府該做什么、不該做什么應(yīng)該要有一個明確界定。我們一般認為，政府的職能應(yīng)該就是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”等四項職能為重點，不要再方方面面都要插手干預(yù)市場的行為，“有形的手”過長會導(dǎo)致市場自身調(diào)節(jié)失衡，政府職能應(yīng)從微觀的干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胶暧^政策的制定者，做好“守夜人”角色。在大部制體制改革中，應(yīng)該把轉(zhuǎn)變變政府職能作為其核心任務(wù)。轉(zhuǎn)變政府職能的主要任務(wù)是加快推進“四個分開”：一是推進政企分開，二是推進政資分開，三是推進政事分開，四是推進政社分開③。通過政府職能的轉(zhuǎn)變，可以讓政府從大包大攬的角色中逐漸淡出，讓企事業(yè)單位、社會組織等多元主體有效參與市場經(jīng)濟和提供公共服務(wù)的過程中。此次大部制改革有力地推動了我國政府職能朝著建立公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，正如奧斯本所說政府的任務(wù)應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”。

2.2 明確了部門職責(zé)，優(yōu)化了機構(gòu)及人員配置

各級政府通過推動大部制改革，進一步明確了其職能、責(zé)任和利益之間的關(guān)系，改革后，各部門在協(xié)調(diào)中的能力得到了有效提升。我們就那環(huán)保部的例子來看，環(huán)保部門在晉升為政府組成部門后，隨著其地位的上升和職責(zé)的明確，其協(xié)調(diào)管理能力也得到了提升。通過“大部制”改革，國務(wù)院機構(gòu)改革方案明確的職能相近部門順利實現(xiàn)了合并、裁撤和整合，中央政府新組建了5個大部門，減少了4個正部級機構(gòu)，撤銷了26個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，國務(wù)院組成部門調(diào)整為27個。通過改革，“大司局”、“大科室”正在形成。如被譽為廣東改革先行者的佛山順德區(qū)將發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局集中到一個科室。大部門、大科室的形成為相應(yīng)的行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展做了良好鋪墊，也降低了部門間及其內(nèi)部的協(xié)調(diào)成本，改變了機構(gòu)人員浮腫現(xiàn)象，防止了扯皮推諉內(nèi)耗現(xiàn)象并提高了相關(guān)部門的辦事效率。

2.3 提高了地方政府的積極性，有利于協(xié)調(diào)條塊關(guān)系

改革向來就是中央和地方博弈的過程，此次實行由中央到地方的行政體制改革，中央給予了地方很多優(yōu)惠，讓地方可以更自主地決策自身的改革該如何進展。地方在機構(gòu)設(shè)置方面的創(chuàng)新性增強，開始依據(jù)實際情況設(shè)置政府機構(gòu)，突破了“上下同構(gòu)”的慣例，有效地回應(yīng)了社會經(jīng)濟需求。比如，前文所提到的廣東順德的改革就是通過“合并同類項”的方法進行機構(gòu)重組的。又如，被譽為“國際旅游島”的海南，其在改革中突出了地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟特點，將旅游局作為省政府的組成部門。這些例子都說明中央對“塊塊”的放權(quán)有利于地方提高決策及執(zhí)行能力，同時也有利于處理好地方和中央的利益關(guān)系。

3 我國大部制改革所存在的問題

3.1 官本位思想嚴重，缺乏公眾的參與和監(jiān)督

由于我國封建制度延續(xù)了2000多年，從秦始皇創(chuàng)立秦朝開創(chuàng)封建王朝到1912年清朝的終結(jié)，雖然形式上封建勢力淡出了現(xiàn)代社會，但是國民深受封建“官本位”思想影響。政府官員想方設(shè)法集中壟斷權(quán)力，個人專斷，重視自身既得利益而輕視公共服務(wù)和民生工程。市場經(jīng)濟要求政府為民眾提供能更多、更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而現(xiàn)在的很多官員都是在研究如何擴大既得權(quán)利和義務(wù)，而沒有把人民的利益當(dāng)做首位。另外，人民把改革的希望過重寄托于政府官員，而自身參與力度微弱。我國向來都是“強政府、弱社會”，很多人認為，大部制改革是政府自身的事情，與社會大眾無關(guān)，自己不需要參與對改革的關(guān)注和監(jiān)督中。因此，“官本位”思想亟須改變，以推進各項改革有序展開。

3.2 決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)之間的矛盾

在大部制改革前，我國行政部門的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)是基于一體的，很多部門既要拍桌子頂板又要去執(zhí)行自身制定的政策；改革后執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)相分立，雖然一定程度上加強了行政部門的決策能力和執(zhí)行能力，但是部門還存在這職能交叉、決策執(zhí)行沒有完全分離的情況。比如國務(wù)院架構(gòu)中，發(fā)改委本身管好決策等宏觀的事情便好，但是實際情況是發(fā)改委在履行某些職能時往往使其他部門處于劣勢和從屬地位，難以有效發(fā)揮本部門職能。還出現(xiàn)了很多機構(gòu)爭相涌入決策層，而不愿做執(zhí)行等實際工作，造成了越往基層執(zhí)行的人員越少現(xiàn)象，就像一個倒著的金字塔，頭重腳輕。作為一種部門組織形式，大部制需要清晰、合理的定位。因此，解決好大部制改革當(dāng)中部門內(nèi)部、部門之間決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調(diào)等問題十分重要。

3.3 部門內(nèi)部矛盾日趨明顯，利益分化嚴重

首先，內(nèi)部機構(gòu)整合難的問題。由于部門利益的存在，使得整合后的新部門間的協(xié)調(diào)問題不易解決。如在工業(yè)和信息化部內(nèi)部設(shè)立的24個司局中負責(zé)電子信息的就有6個。各部門均存在著機構(gòu)過多、條款分割而職能交叉重疊的情況。大部制能不能有效遏制部門利益，這成為政府機構(gòu)改革進程中暴露的主要問題。其次，部門首長與下屬間協(xié)調(diào)難問題。很多下屬官員憑借著信息不對稱優(yōu)勢，在掌握了某一領(lǐng)域政策方案所需的技術(shù)專長后，便壟斷了大部分情報，對于不利于自己的信息甚至屏蔽，從而獲得了在實際操作中更多的影響力。在這種情況下，兩者協(xié)調(diào)難度增加。因此，重組后部門之間關(guān)系的調(diào)整與平衡應(yīng)當(dāng)成為大部制存在的問題之一。

4 深化我國大部制改革的對策建議

4.1 轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念，擴大公眾參與

前文也多次提到轉(zhuǎn)變政府職能是我國行政體制改革的核心內(nèi)容。如何做到轉(zhuǎn)變職能，首先要從思想觀念上進行改變。我們的政府官員要先改變自身的執(zhí)政觀念，去除“官本位”思想，不要總把心思放在維護自身既得利益上，而是要把全部精力放在改善民生、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)上。近年來，社會矛盾層出不窮，房價高、物價高、醫(yī)療難等問題始終困擾著廣大老百姓的正常生活。此時，如果政府官員還光打自身算盤、私欲強烈的話會影響社會地區(qū)穩(wěn)定，因而政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念，要做到“執(zhí)政為民”，為人民服務(wù)。另外，政府也要鼓勵公眾多參與政府相關(guān)的決策。比如，在進行某項政策議題時，完全可以邀請公眾聽證、參與、監(jiān)督進來，因為人民才是國家真正的主人，只有人民廣泛地參與進來了，才能更好地制定與民相關(guān)的政策。尤其在這場大部制改革中，應(yīng)該廣泛聽取老百姓意見，如此才能推動我國行政體制改革健康有序發(fā)展，推動透明陽光型政府的建立。

4.2 做到?jīng)Q策、執(zhí)行與監(jiān)督的有機統(tǒng)一協(xié)調(diào)

大部制改革后，分離了很多政府的決策和執(zhí)行功能，使得很多政府機構(gòu)爭當(dāng)決策者，而很少有機構(gòu)部門愿意做執(zhí)行者，這給推進大部制改革帶來了很大麻煩。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政體制改革的意見》明確提出，要按照“精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求”，完善行政政權(quán)運行機制，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。以深圳為例，其在2009年的改革中建立起“委”“局”“司”三級的政府架構(gòu)，其中“委”擔(dān)負決策和監(jiān)督職能，“局”承擔(dān)執(zhí)行職能，“辦”則主要是協(xié)助市場辦理專門事項。此類創(chuàng)新可以讓政府相關(guān)部門做到各司其職、各履其能，從而有力推進了政府所推行的“決策集中化、執(zhí)行專門化、監(jiān)督獨立化”的改革，并有利于盡快建立“決策權(quán)上移、執(zhí)行權(quán)下移、監(jiān)督權(quán)外移”的治理模式。

4.3 防止部門利益化，改革要立足長遠

大部制改革與以往的機構(gòu)改革具有本質(zhì)區(qū)別，它是行政管理體制改革一個質(zhì)的飛躍，必須對部門利益和個人利益進行大調(diào)整④。在“理性經(jīng)濟人”的假設(shè)下，人人都是追逐利益最大化的，因此部門間的利益博弈不可避免?，F(xiàn)階段我國行政管理體制職能交叉、權(quán)責(zé)不分、效率低下，存在“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”現(xiàn)象。所以，我們在革新中，要努力破除部門利益對改革的束縛，開展針對各級政府官員的培訓(xùn)、教育工作，讓官員們真正做到“立黨為公、執(zhí)政為民”。另外，搞好大部制改革，不能局限于大部制本身。而應(yīng)該從更廣的視野出發(fā)，在行政體制改革的整體框架下設(shè)定新思路，解決大部門的協(xié)調(diào)機制、行政區(qū)劃層級及政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制等全局性問題⑤。同時，政府還應(yīng)該加強公務(wù)員培訓(xùn)，建立高效、精干的公務(wù)員隊伍，以改變改革后出現(xiàn)的人員配置不合理、人員素質(zhì)不高的現(xiàn)象。古人云：“會當(dāng)凌絕頂，一覽眾山小?！蔽覈谶@場改革中只有著眼全國大局，立足長遠，才能保持改革的整體性。

結(jié)語

總之，大部制改革是在特定歷史與社會背景下提出的一個重要課題，對于推動我國當(dāng)前的經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的理論價值和實踐意義。然而，在大部制改革推進的過程中面臨諸多問題，對此需要加以正視，在立足實際的基礎(chǔ)上尋求解決之策實為重要。

【注釋】

①曾維和.大部制改革的國際經(jīng)驗及啟示[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報，2009(1):37．

②倪星.英法大部制政府體制的實踐與啟示[J].中國行政管理，2008(2)：100．

③楊敏.論我國政府“大部制改革”[J].理論園地，2010(9):228．

④汪玉凱.冷靜看待”大部制”改革[N].中國經(jīng)濟時報, 2007- 12- 10( 5) ．

⑤原淑玲.大部制改革與行政體制改革[J].理論探索，2008，(4)：131—156．