劉坤一與晚清兩淮鹽政改革

李博強(qiáng)

劉坤一(1830—1902)，字峴莊，湖南新寧人。他是晚清政府的重要疆臣，一生榮顯，半世宦途，以書生起家，卻以軍旅當(dāng)?shù)?，堪為晚清時(shí)期重要的政治人物。在宦海生涯中，劉坤一歷任江西巡撫、兩廣總督、兩江總督等職。投筆從戎，仕途起伏，劉坤一在政治斗爭(zhēng)中波瀾前行，逐步被中央所重用，成為“東南半壁，擎天一柱”①劉坤一,歐陽(yáng)輔之.劉忠誠(chéng)公遺集:書后[M].臺(tái)北:文海出版社,1968:8938.。劉坤一擔(dān)任兩江總督時(shí)期，較為注重內(nèi)政治理，尤其是兩淮鹽政。有清一代，鹽政之事紛繁復(fù)雜，而以兩淮鹽政最為錯(cuò)綜，“兩淮歲課當(dāng)天下租庸之半，損益盈虛，動(dòng)關(guān)國(guó)計(jì)”②(清)單渠.(嘉慶)兩淮鹽法志:卷五[O].重刊本.揚(yáng)州書局,1870(同治九年);(明)史起蟄,張榘.(嘉靖)兩淮鹽法志:卷五十五·雜志四·碑刻下[Z].。曾國(guó)藩、沈葆楨等在兩江督任時(shí)，都進(jìn)行過(guò)鹽政改革，雖有成效，但始終未能完全規(guī)復(fù)兩淮引地。劉坤一督江之初，川、粵私鹽變相入楚，淮鹽私梟橫行，派捐加價(jià)日益嚴(yán)重，“淮鹽衰落，危機(jī)日甚”③孫鼎臣.論鹽一[G]//皇朝經(jīng)世文續(xù)編:卷五十.光緒思補(bǔ)樓本.。正是基于此，劉坤一針對(duì)以上局面進(jìn)行整頓：力圖減川配淮，實(shí)現(xiàn)淮鹽入楚；疏銷裁捐，休養(yǎng)商人，反對(duì)盲目增引；緝捕鹽梟，剿撫并用，查禁私鹽。這一改革，承前啟后，是晚清時(shí)期湘系總督治理兩淮鹽政的重要內(nèi)容，也是爬梳兩淮鹽政改革脈絡(luò)的一個(gè)重要基點(diǎn)。本文基于相關(guān)檔案及文獻(xiàn)對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，錯(cuò)漏之處，敬請(qǐng)指教④關(guān)于晚清湘系兩江總督與兩淮鹽政改革的文章，參見：倪玉平.曾國(guó)藩與兩淮鹽政改革[J].安徽史學(xué),2012,(1);倪玉平.李鴻章與晚清兩淮鹽政改革[J].安徽史學(xué),2009,(1);盛茂產(chǎn).曾國(guó)藩與兩淮鹽務(wù)[J].鹽業(yè)史研究,2003,(4);朱宗宙.試論曾國(guó)藩對(duì)兩淮鹽法的整頓[J].鹽業(yè)史研究,1992,(2);徐衛(wèi)崗.咸同時(shí)期左宗棠鹽政改革思想與實(shí)踐初探[J].河北師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),1994,(2);羅桂生.沈葆楨與兩淮鹽務(wù)[G]//沈葆楨生平與思想研究——沈葆楨巡臺(tái)130周年學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集,2004.。

一、減川配淮，淮鹽入楚

明朝中后期，袁世振創(chuàng)立綱鹽法，逐步形成綱商壟斷鹽業(yè)市場(chǎng)的局面?！扒逯}法，大率因明制而損益之。”①(清)趙爾巽.清史稿:卷一百二十三·食貨四·鹽法[M].北京:中華書局,1977:3603.清政府對(duì)鹽業(yè)施行“官督商銷”的專賣壟斷，由官方設(shè)立“總商”，“盡以散商分隸其下”，在官方的管理監(jiān)督下，大小鹽商掌控全國(guó)鹽業(yè)運(yùn)銷②洪均.從川鹽濟(jì)楚到川淮爭(zhēng)岸——以咸同年間湖北鹽政為中心[J].求索,2012,(10):71.。晚清時(shí)期，鹽政崩壞，兩淮鹽務(wù)亦是如此，“蓋庫(kù)貯墊占全空，欠解京外各餉為數(shù)甚巨，歷年虛報(bào)奏銷，總商假公濟(jì)私，遮飾彌逢，商人納課不前，日甚一日”③(清)陶澍.陶澍集[M].長(zhǎng)沙:岳麓書社,1998:163-164.。陶澍、陸建瀛為改革兩淮鹽業(yè)弊政，推行“改綱為票”，打破綱商壟斷，實(shí)行自由買賣，遏制私鹽泛濫。這一改革在一定程度上發(fā)揮了積極作用，但由于受票法本身的缺陷和咸同兵燹的影響，票鹽制未能持續(xù)施行④吳海波,李曦.清代兩淮票鹽制及其實(shí)態(tài)[J].唐都學(xué)刊,2006,(1):141.。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)爆發(fā)后，太平軍進(jìn)入江淮地區(qū)，兩淮鹽區(qū)因受戰(zhàn)亂影響，生產(chǎn)停滯，銷路阻塞。鄂、湘地區(qū)本為淮鹽引地，以銷售淮鹽為主，“當(dāng)時(shí)鹽務(wù)引岸制度，界限綦嚴(yán)，川鹽入楚，即是越岸侵銷，應(yīng)作私鹽論處”⑤政協(xié)四川省自貢市委員會(huì)文史資料研究委員會(huì).自貢文史資料選輯:第16輯[G],1986:36-37.，但此時(shí)面對(duì)淮鹽驟減、楚岸缺鹽的局面，川、粵鹽蜂擁入楚，逐步取代淮鹽原有地位。咸豐三年（1853）五月，戶部議準(zhǔn)：“川粵鹽斤入楚，無(wú)論商民，均許自行販鬻，不必由官借運(yùn)，惟擇楚省堵私隘口，專駐道府大員，設(shè)關(guān)抽稅。一稅之后，給照放行?！雹耷妍}法志:卷一百二十二·兩淮·運(yùn)銷門[Z].轉(zhuǎn)引自:陳鋒.清代的鹽政與鹽稅[M].鄭州:中州古籍出版社,1988:95.事實(shí)上承認(rèn)了川、粵鹽進(jìn)入淮鹽引地的合法性，形成了“化私為官”的局面⑦林振翰.川鹽紀(jì)要[M].上海:商務(wù)印書館,1919:28.，并且設(shè)關(guān)抽稅，更進(jìn)一步刺激食鹽的商品流通。川鹽以其溯江而下的便利，迅速占領(lǐng)兩湖市場(chǎng)，出現(xiàn)了“川鹽借銷楚岸，曩時(shí)連檣下駛，累萬(wàn)盈千，漫無(wú)稽考”⑧劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.，楚地“盡被川鹽侵占”⑨(清)胡林翼.奏陳楚省鹽法乞酌撥引張疏[Z]//皇朝經(jīng)世文續(xù)編:卷四十三.光緒思補(bǔ)樓本:95.的形勢(shì)。曾國(guó)藩就任兩江總督后，為籌措軍餉，積極推行禁川入楚，規(guī)復(fù)淮引的措施。這些措施以“疏銷、輕本、保價(jià)、杜私”為核心，“意在重稅鄰私、量減淮厘，俾鄰本重而淮本輕”⑩宮中檔朱批奏折:財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)·同治三年正月十二日·兩江總督曾國(guó)藩折[B].中國(guó)第一歷史檔案館.。曾國(guó)藩認(rèn)為“淮綱之興替，全視楚岸之暢滯為轉(zhuǎn)移”?宮中檔朱批奏折:財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)·同治七年十月初五日·大學(xué)士調(diào)任直隸總督一等侯曾國(guó)藩折[B].中國(guó)第一歷史檔案館.，因此他的淮鹽改革重點(diǎn)在于以重稅阻止川鹽濟(jì)楚。劉坤一曾經(jīng)對(duì)此作過(guò)比較，他說(shuō)：“查川鹽行鄂，……川鄂兩省銀錢并計(jì)，每斤實(shí)共攤征（銀）二分之一厘零，……淮鹽每引六百斤，鄂征正加課銀二兩一錢一分三厘，厘銀五兩二錢六分七厘，共征銀七兩三錢八分，每斤實(shí)攤征銀一分二厘零……兩相比較，川鹽每斤實(shí)較淮鹽多征銀八厘八毫零，……川重于淮顯而易見?！?清鹽法志:卷一百三十九·兩淮四十·征榷門十四[Z];陳鋒.清代的鹽政與鹽稅[M].鄭州:中州古籍出版社,1988:106.但即使如此，淮鹽也未能行銷楚岸，川鹽“暢銷如故”?(清)王守基.光緒刊鹽法議略:卷二[Z].粵東,1886(光緒十二年):48-49.，繼續(xù)維持著主導(dǎo)地位。李鴻章歷任兩江總督與湖廣總督，為平衡川、鄂、淮三方利益，他建議“派員在荊州沙市設(shè)局配銷，暫定川鹽8成，淮鹽2成，以期漸減漸復(fù)”①宮中檔朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)·同治八年七月二十九日·協(xié)辦大學(xué)士湖廣總督李鴻章[B].中國(guó)第一歷史檔案館.。但此方案實(shí)施不久，就出現(xiàn)川鹽喧賓奪主的情況，“名為淮占二成，實(shí)不及一成”②曾國(guó)藩.楚岸鹽引淮川分界行銷折[A]//曾國(guó)藩全集:卷三·奏稿[M].北京:中國(guó)華僑出版社,2003.。而后，曾國(guó)藩與川督吳棠、鄂督李翰章商議，提出“淮川分界，就地行銷”的方案：武昌、漢陽(yáng)等四府劃歸淮鹽行銷之地，川鹽不得越界，荊州、宜昌等五府一州暫定川鹽借銷。曾國(guó)藩通過(guò)不斷努力，形成了“淮川分界”的局面，但是并未真正解決“川鹽侵楚”的問(wèn)題。此后，沈葆楨、左宗棠、曾國(guó)荃等人先后擔(dān)任兩江總督，處理“規(guī)復(fù)引地，淮鹽入楚”的問(wèn)題，雖有積極效果，但始終未能徹底解決。

劉坤一先后三次擔(dān)任兩江總督，其中在光緒時(shí)期，督任時(shí)間最長(zhǎng)，政績(jī)頗為卓著。劉坤一赴任之后，也同樣面臨著兩淮鹽務(wù)弊政從生的局面，尤其以川私、粵私侵占兩淮引地最為嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)楚岸私鹽處處可通，川鹽隨流下駛，無(wú)孔不入，淮鹽銷路“盡被川鹽所占，淮鹽雖煞費(fèi)經(jīng)營(yíng)，既不獲盈尺之地，焉能圖得寸之功？即甘心虧本，亦無(wú)路可銷，此數(shù)年以來(lái)所以絕無(wú)一商認(rèn)運(yùn)也”③劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:633.。當(dāng)時(shí)，川鹽如此大規(guī)模侵占淮引，也是川、鄂督撫樂見其成的。川鹽行銷川、鄂、西南地區(qū)，為中央及川、鄂地方帶來(lái)了豐厚的課稅收益，“川鹽厘課坐撥，川鹽行楚，關(guān)系匪輕”④朱壽朋.光緒朝東華錄[M].北京:中華書局,1958:230.，因此，歷任兩江總督的淮鹽改革也就難見實(shí)效。劉坤一此時(shí)也認(rèn)識(shí)到一味的追求規(guī)復(fù)引地，不切實(shí)際，現(xiàn)階段只有實(shí)行“減川配淮”，強(qiáng)調(diào)“治鹺（鹺：同鹽）以疏引為先”⑤劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。為此，劉坤一將兩淮鹽政改革的中心置于減川引，設(shè)鹽局等措施。光緒六年（1880）二月，清政府飭四川總督丁寶楨，要求“川淮行鹽，始得各歸各岸，復(fù)歸舊制”⑥清實(shí)錄:第53冊(cè)·德宗實(shí)錄二·卷一百一十[Z].北京:中華書局,1987:610.。十一月，丁寶楨將濟(jì)楚川鹽按月酌定七八百引，并以減運(yùn)川鹽徐圖退步?；瓷炭商崛酐}，酌配引數(shù)，運(yùn)赴鄂省現(xiàn)分川銷之五府一州試辦并銷⑦劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。劉坤一在中央政府的支持下，規(guī)復(fù)了部分引地，但是川鹽并未就此在淮界引地減少，而是變相增重，采取引數(shù)不變，斤數(shù)增加的伎倆，繼續(xù)占據(jù)著鄂省市場(chǎng)。劉坤一指出：“川鹽一引抵淮鹽十六引四分有奇，月銷川鹽即以七百引而論，已抵淮鹽一萬(wàn)一千四百九十余引，每年共抵十三萬(wàn)七千余引。川鹽一引較之淮鹽一引增至十六倍有余，無(wú)怪淮商聞風(fēng)裹足?！雹鄤⒗ひ?劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.川鹽暗自增重，以其一引相當(dāng)于淮鹽十六引之多，淮鹽自然難以占據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)地位，“徒有減川之名，而無(wú)銷淮之實(shí)”⑨劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。劉坤一強(qiáng)調(diào)“今既定以限制，足為復(fù)淮張本”，必須采取措施減少川引暗自增重的問(wèn)題，“川鹽能減一分，始淮鹽能進(jìn)一分”⑩劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。為此，劉坤一咨商川督丁寶楨，要求川鹽：月銷七八百引，每引照淮南六百斤成引計(jì)算，抑川省另有科則?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.，以此希望“川鹽斤兩與淮鹽不相上下，便可提鹽配銷；即或贏于淮南，但使所贏之?dāng)?shù)不甚過(guò)多，亦尚能逐漸進(jìn)步”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。之后，劉坤一派員赴平善壩設(shè)立稽查川鹽局，“每月除額銷川引外，余均作為私論，以符部議嚴(yán)杜明減暗增之弊”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.?；榇}局的設(shè)立，限制了川鹽流向楚地的規(guī)模，從而為淮鹽的行銷帶來(lái)了一定的空間。不過(guò)，這并未能使他完全放心下來(lái)，隨著淮鹽的行銷，“淮南場(chǎng)產(chǎn)日增，岸鹽日積”，供大于求的矛盾顯現(xiàn)出來(lái)，為了淮鹽得有銷路，劉坤一責(zé)成淮商“無(wú)論路途之險(xiǎn)，成本之重，……力任其難，酌提凈鹽前赴鄂省五府一州及湘省澧州試銷”①劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:633.，推動(dòng)鹽商主動(dòng)占據(jù)引地市場(chǎng)，減少淮鹽積壓。減川配淮的措施在一定程度上影響了鄂省的鹽課稅收，“川引既減，鄂省月收川稅未免稍絀”，劉坤一有鑒于此也做出適當(dāng)讓步，規(guī)定稽查川鹽局“所收前項(xiàng)課厘，不敢稍留存絲毫，擬即全貼鄂餉，盡收盡解”，這樣便可“淮鹽或可循序漸進(jìn)，鄂省餉需仍歸有著”②劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。

“鄂、湘引地，久為川、粵侵占，亟思及時(shí)規(guī)復(fù)，每飯不忘?！雹蹌⒗ひ?劉坤一遺集:第四冊(cè)·書牘卷九[M].北京:中華書局,1959:2012.這是當(dāng)時(shí)劉坤一治理兩淮鹽政的真實(shí)寫照。雖然，“減川配淮”等一系列措施較有成效，但是，川、粵私鹽卻仍然占據(jù)著鄂、湘、贛部分地區(qū)，尤其是崎嶇偏遠(yuǎn)之地，淮鹽更是難與之抗衡。一些大臣提出“行淮禁粵”之法，陳寶箴鑒于長(zhǎng)江航運(yùn)改善，認(rèn)為“北鹽南運(yùn)”不失為良策。劉坤一對(duì)這些意見都有保留，沒有積極采納施行。針對(duì)“行淮禁粵”之策，劉坤一認(rèn)為湘、贛等地距淮遠(yuǎn)，離粵近，且“灘河陡險(xiǎn)，淮鹽挽運(yùn)維艱；加以山路分歧，緝私匪易，淮商視為廢岸”，“一旦行淮禁粵，不唯商人運(yùn)費(fèi)、輯費(fèi)浩繁，將致虧累，即此……失業(yè)窮民亦難安插”④劉坤一.劉坤一遺集:第四冊(cè)·書牘卷九[M].北京:中華書局,1959:2014.。因此，以“行淮禁粵”的方式，尋求恢復(fù)湘、贛引地得不償失，而“北鹽南運(yùn)”亦非良策。雖然北鹽南運(yùn)有助于拓展淮鹽銷量，打破粵鹽對(duì)湘贛引地的壟斷，“然北鹽少而南鹽多，課厘所關(guān)甚鉅，故于銷路亦分南北，不是越畔，俾其南北并行，國(guó)計(jì)民生可收全效，用意至深遠(yuǎn)也”⑤劉坤一.劉坤一遺集:第四冊(cè)·書牘卷九[M].北京:中華書局,1959:2012.。北鹽、南鹽行銷事關(guān)國(guó)帑，就此來(lái)看，北鹽南運(yùn)破壞了國(guó)家財(cái)稅，很難被執(zhí)行。同時(shí)，北鹽南運(yùn)之弊在于造成鹽區(qū)、引地的紊亂?！耙坏┍丙}南運(yùn)，雖同屬一淮，殊紊憲章，而淆界限。商人心存畛域，南以北為私，亦猶淮以川鹽為私，未必肯讓。且北鹽南運(yùn)，經(jīng)由江、楚腹地，較之川、粵私由外入尚有藩籬者，為害尤烈。北鹽可以隨處出售，南鹽何能畫疆以守？”⑥劉坤一.劉坤一遺集:第四冊(cè)·書牘卷九[M].北京:中華書局,1959:2012.這樣，不僅鄂、湘引地難以復(fù)歸，甚至導(dǎo)致南鹽引地被北鹽侵占的局面。“所以定章北鹽北運(yùn)南鹽南運(yùn)者，非自分畛域，不得不為限制，以各保利源，此官收所以難辦也?！雹邉⒗ひ?劉坤一遺集:第四冊(cè)·書牘卷九[M].北京:中華書局,1959:2032.從上述可以看出，劉坤一對(duì)“規(guī)復(fù)引地”采取較為慎重的策略，力圖有所為，有所不為，為淮鹽爭(zhēng)取最大利益。

二、疏銷裁捐，反對(duì)增引

“兩淮鹺務(wù)甲天下，每年數(shù)百萬(wàn)餉源”，而鹺務(wù)治理，也“以兩淮為最”⑧劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:636.，這便道出了兩淮鹽政改革之難，且兩淮鹽政改革也并非僅以“規(guī)復(fù)引地，淮鹽入楚”便能奏效。劉坤一認(rèn)識(shí)到除與鄂、川督撫協(xié)調(diào)，“減川配淮”以外，還必須整頓兩淮鹽務(wù)自身問(wèn)題，多管齊下，才能真見實(shí)效。因此，“謹(jǐn)就岸務(wù)商情，悉心參酌”，更要注重“疏銷裁捐，反對(duì)盲目增引”，切實(shí)減輕鹽商負(fù)擔(dān)，休養(yǎng)生息，才能促動(dòng)淮鹽興隆。

劉坤一在治理淮鹽行銷疲敝的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)：“治鹺以疏引為先，而疏引以籌銷為急”⑨劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。“治鹺無(wú)他，專重銷之一字，銷果暢，商雖少而運(yùn)轉(zhuǎn)亦靈，銷若疲，商愈多而出售彌滯?！雹鈩⒗ひ?劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:636.“減川配淮”雖已使川鹽不在鄂地占據(jù)優(yōu)勢(shì)，但是“川鹽久占，鄂、湘引地遍地皆私”仍使淮鹽行銷困難，阻礙重重。當(dāng)時(shí)，淮鹽在引地滯阻情況十分嚴(yán)重，“淮南以現(xiàn)有之商運(yùn)、已認(rèn)之引抵岸后，已須守輪一年或年半之久，……（淮北、淮南）兩局已存鹽各十余萬(wàn)，儀棧且存十七萬(wàn)余引之多，上倉(cāng)有費(fèi)，住日有費(fèi)，辛工官息又有費(fèi)，成本占擱，乏術(shù)疏通”①劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:636.。由此觀之，淮鹽自生產(chǎn)、積存至銷售都存在大量的積壓、滯銷現(xiàn)象，銷售不暢成為整個(gè)供應(yīng)鏈的最薄弱環(huán)節(jié)，所以，解決“疏銷”問(wèn)題成為解決淮鹽行銷疲敝的根本之策。劉坤一指出治鹽如同治水、治病，“不問(wèn)去路之通塞，而專事浚源，終虞決口。治病不問(wèn)病人之虛實(shí)，而漫言峻補(bǔ)，必致傷身”②劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.，只有找到滯銷之根，才可對(duì)癥下藥，解決難題。劉坤一認(rèn)為“淮銷之暢滯，則視私鹽之多少”，“疏銷之法，惟在緝私”③劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。他要求鄂、湘、西（江西）三岸之地，設(shè)局緝私，“保守腹地各府州不使私鹽攙入，而于積慣行私之處，逐漸經(jīng)營(yíng)，以冀得尺則尺，得寸則寸”并對(duì)“文武督緝之勤惰廉污，分別撤留賞罰，并添?yè)芩懢J之勇，以壯聲威”④劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。同時(shí)，劉坤一也認(rèn)識(shí)到“兩淮鹽色不如川、粵之佳，鹽價(jià)不如川、粵之賤”⑤劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.，惟有提高淮鹽品質(zhì)，才能推動(dòng)淮鹽在引地的銷售。為此，他要求鹽場(chǎng)“力行重淋之法，務(wù)期鹽色干潔，以敵川、粵私鹽”⑥劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。

“課厘之盈虧，惟視銷數(shù)之旺淡”，可見“疏銷”之策不僅決定商人之利益，更決定稅收之多少。自古以來(lái)，鹽稅便是政府的主要稅收來(lái)源，而兩淮鹽稅則又占全國(guó)鹽稅的三分之一強(qiáng)。晚清以降，鹽厘、鹽捐不斷加派，“捐款林立，幾乎無(wú)年不捐，無(wú)捐不有”⑦劉坤一.劉坤一遺集:第三冊(cè)·奏疏卷三十四[M].北京:中華書局,1959:1249.，“一捐未已，一捐又興，商力幾何？微利幾何”，兩淮鹽商苦不堪言，“岸商疲敝，日甚一日”⑧劉坤一.劉坤一遺集:第三冊(cè)·奏疏卷三十四[M].北京:中華書局,1959:1249.。劉坤一指出，時(shí)下“陳鹽日積，積困未紓”，“必須休養(yǎng)商人，以期漸復(fù)元?dú)狻雹釀⒗ひ?劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。針對(duì)繁雜的現(xiàn)捐名目，劉坤一“分札司棧各局，務(wù)將一切冗費(fèi)，分別酌裁”，“其中以局用為大宗，鄂、西等岸，所以不欲多設(shè)分局者以此。余則在局候委各員薪水，為款亦鉅……通飭各局，以后不得多收委員，即系熟悉鹺務(wù)、堪備差遣之員，亦必遇有缺出，方準(zhǔn)派委”⑩劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。針對(duì)地方善舉，劉坤一也要求“必須察酌事宜，量予限制，不得一味見好，濫應(yīng)濫支”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。派捐最屬病商，兩淮鹽業(yè)萎靡不振與此有著密不可分的關(guān)系。劉坤一采取“裁捐”措施希冀減輕鹽商負(fù)擔(dān)，這在一定程度上有助于淮鹽復(fù)興，但是清末時(shí)期，地方政治腐敗，對(duì)外賠款巨量，裁此捐加彼捐，“裁捐”效果大打折扣。

清承明制，實(shí)行綱引制，而引額之多少，則以引地的消費(fèi)量來(lái)決定。清朝中后期，政府為獲取鹽稅收益，不顧實(shí)情，隨意加引，導(dǎo)致綱引制逐漸被破壞，鹽銷淤塞，課稅銳減。兩江總督陶澍在淮北實(shí)行票鹽法之時(shí)，加引至四十六萬(wàn)，最終導(dǎo)致票鹽法逐步崩壞，“幾于不可收拾”，“前事之失，可為殷鑒”，劉坤一針對(duì)兩淮鹽政改革，強(qiáng)調(diào)反對(duì)盲目改章加引?！皶r(shí)論總欲多增新引，……即加引一層，亦恐于舊商有礙?！?劉坤一.劉坤一遺集:第四冊(cè)·書牘卷八[M].北京:中華書局,1959:1953.劉坤一指出：“歷考曩時(shí)鹽法，屢蹶屢振，……大率前鹽甫暢，后引遞增。以為引增即課充，多多益善；不思增引而不增銷，年復(fù)一年，積疲成困，百病從此而生?！?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:638.“疏銷”不暢，則增引勢(shì)必導(dǎo)致鹽商“罔利營(yíng)私，擾亂鹺政”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:638.。而“疏銷”與“增引”如要解決，就必須處理引地規(guī)復(fù)的問(wèn)題。劉坤一認(rèn)為：“如以荊、禮等六府州之地歸之兩淮，或可酌增新引。”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:639.“然復(fù)淮與增引，則事在并行，能復(fù)引地，不必如沈葆楨所奏不增新引；欲增新引，則必如沈葆楨所請(qǐng)收回引地”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:639.。劉坤一針對(duì)增引與規(guī)復(fù)引地的問(wèn)題，發(fā)展了沈葆楨的主張，強(qiáng)調(diào)并行解決，有利于淮鹽銷售與鹽稅收入的共同增長(zhǎng)。

劉坤一在治理淮鹽弊政時(shí)，承襲了前督曾國(guó)藩、沈葆楨等人的策略，強(qiáng)調(diào)疏銷、裁捐并舉，降低川、粵私鹽侵入引地的危害，同時(shí)解決淮鹽銷售不暢的自身問(wèn)題，保障淮鹽銷售渠道，減輕鹽商負(fù)擔(dān)，增加國(guó)家利稅。在處理規(guī)復(fù)引地與增加引額的關(guān)系時(shí)，劉坤一注重二者兼行，反對(duì)盲目擴(kuò)充引額，造成鹽政混亂。這些措施的主要目的在于恢復(fù)鹽政正常秩序，確保國(guó)家稅源穩(wěn)定，這正是劉坤一推動(dòng)兩淮鹽政改革的重要原因。

三、緝捕鹽梟，查禁私鹽

清代私鹽問(wèn)題十分顯著，私鹽活動(dòng)“種類之多，規(guī)模之大，區(qū)域之廣，為害之烈，第積歷代鹽弊淵蔽”①魯子健.清代食鹽專賣制度[J].鹽業(yè)史研究,1991,(1):25.。私鹽問(wèn)題的產(chǎn)生源于清代實(shí)行劃地行鹽，綱商壟斷的鹽政制度。各鹽區(qū)的鹽自產(chǎn)自銷，不許越界，綱商斥資購(gòu)買引窩，政府收取鹽稅課捐，無(wú)形中導(dǎo)致了官鹽的價(jià)格高于實(shí)際價(jià)值，從而為私鹽的販?zhǔn)厶峁┝司薮蟮睦麧?rùn)空間。兩淮鹽區(qū)是當(dāng)時(shí)最大的鹽區(qū)，稅捐也最為苛重，因此私鹽問(wèn)題十分嚴(yán)重，其中以鄰私與梟私為最。天平天國(guó)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，兩淮鹽區(qū)受戰(zhàn)爭(zhēng)影響，官鹽滯銷，梟私并起，“江南梟匪橫行，……據(jù)稱淮北、淮南透私之地甚多，侵灌皖岸，各關(guān)卡不查私鹽，以致梟風(fēng)日熾，劫搶之案，層見疊出”②劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:775.。川鹽入楚，粵鹽入贛，“巫山、大寧一帶鹽埠口岸，素有奸商私造引張，名為墨引，串通土豪，勾引私販各船到彼，捏稱提載，由水路侵人荊州、宜昌等處”③宮中檔朱批奏折:財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)·嘉慶二十三年三月十二日·湖廣總督慶?！ず毖矒釓堄碀h呈折[B].中國(guó)第一歷史檔案館.。梟私與鄰私的存在，不僅直接威脅到清政府的財(cái)政稅收，而且，私匪橫行也嚴(yán)重影響到清政府的政治穩(wěn)定。歷代兩江總督都采取查禁私鹽的措施，到劉坤一執(zhí)掌督印之后，也同樣采取各種手段“緝私鹽梟、查禁私鹽”，力圖恢復(fù)兩淮鹽政的正常秩序。

上任兩江總督之后，劉坤一對(duì)私鹽問(wèn)題就有了十分清醒的認(rèn)識(shí)：“近年來(lái)?xiàng)n匪日肆，不惟病商，抑且病民，若非嚴(yán)行緝捕，從重究辦，則梟匪出沒之區(qū)，小民幾無(wú)聊生之日。”④劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:775.所以，緝私梟匪，查禁私鹽成為處理私鹽問(wèn)題的首要工作。劉坤一依據(jù)兩淮產(chǎn)區(qū)及引地劃分，以淮南、淮北、皖岸和場(chǎng)灶為重心，查處梟私。在淮南引地，劉坤一要求各緝私要隘，均要設(shè)立巡緝卡座，并“責(zé)令各卡員常駐卡，認(rèn)真梭巡，遇有大伙私梟，或因兵單難捕者，即行就近知照州、縣營(yíng)汛幫同拿獲”⑤劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:776.。“此外三江、清山、揚(yáng)州、泰州、瓜洲等營(yíng)，均有巡緝之責(zé)，平時(shí)各守各汛，遇事互相接應(yīng)，合力兜拿”⑥劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:776.。對(duì)于梟匪嚴(yán)重之區(qū)，劉坤一嚴(yán)飭地方官員設(shè)置、查辦保甲，“如有土棍窩藏奤匪，即行押令回籍……不致藉為逋逃”⑦劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:776.。針對(duì)淮北引地，劉坤一亦要求“嚴(yán)密布置”，“所有鹽船上下游，系水師炮船管帶分投巡緝……巡勇營(yíng)……緝私營(yíng)……合字營(yíng)……會(huì)哨巡緝”⑧劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:777.。皖岸地區(qū)，形勢(shì)復(fù)雜，水路兼有，劉坤一要求南北總巡，“北岸專緝陸路之私，南岸兼緝水路之私，并添設(shè)十號(hào)炮船，在江面游巡，隨時(shí)堵截”⑨劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:777.。在長(zhǎng)江下游地區(qū)，設(shè)中、左、右三營(yíng)分段巡查，以補(bǔ)各緝私營(yíng)之不足，同時(shí)，命江南水路各營(yíng)兼緝梟販。這些措施的施行，對(duì)于兩淮引地的梟私形成了沉重的打擊，有利于遏制私鹽的泛濫。

引地梟私問(wèn)題得以處理，但是產(chǎn)地的私鹽問(wèn)題仍十分嚴(yán)重，私鹽出自場(chǎng)灶，若不在生產(chǎn)環(huán)節(jié)給予解決，私鹽仍會(huì)不斷出現(xiàn)。為此，劉坤一嚴(yán)飭各分司場(chǎng)員，“嚴(yán)督灶頭、灶長(zhǎng)，并由垣商派掌管人等，認(rèn)真稽查，不準(zhǔn)得規(guī)賣放。如有停歇之垣，由分司裁費(fèi)經(jīng)本，另招新商，并飭各州縣嚴(yán)查窩囤，一經(jīng)起獲，房屋封閉入官，人犯照例治罪”①劉坤一.劉坤一遺集:第二冊(cè)·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:777.。劉坤一在處理?xiàng)n私問(wèn)題時(shí)，不僅注重緝私之法，而且剿撫并用，利用高官厚祿，招撫梟匪，以利于梟私的解決。徐寶山曾是兩江一帶著名的梟匪，20歲加入青幫，聚集黨徒，販運(yùn)私鹽，勢(shì)力遍布長(zhǎng)江中下游②張大華.文化現(xiàn)場(chǎng)[M].鎮(zhèn)江:江蘇大學(xué)出版社,2011:97.。后來(lái)，劉坤一積極招撫徐寶山，任命他為新任水師營(yíng)管帶，授五品頂戴，專司水上鹽務(wù)緝私。徐寶山接受招撫之后，“悔罪自新”，統(tǒng)帶“新勝營(yíng)”竭力在兩淮流域緝捕梟匪，查禁私鹽，“頗多緝獲”③劉坤一.劉坤一遺集:第三冊(cè)·奏疏卷三十六[M].北京:中華書局,1959:1334.。劉坤一剿撫并用的策略在處理?xiàng)n私的問(wèn)題上起到了積極效果，為淮鹽的行銷提供了較為有利的環(huán)境。

梟私問(wèn)題，異常嚴(yán)重，而鄰私問(wèn)題，更不可小覷。清朝中后期，隨著各地產(chǎn)鹽技術(shù)的提高，產(chǎn)鹽量顯著增加，官鹽進(jìn)入相鄰引地，轉(zhuǎn)為私鹽的問(wèn)題普遍存在。鄰私的出現(xiàn)對(duì)兩淮鹽業(yè)的影響巨大，尤以淮南為最。“淮南各口岸鄰私浸灌，有川私、潞私、豫私、粵私、閩私、浙私之不同”④宮中檔朱批奏折:財(cái)務(wù)類·鹽務(wù)項(xiàng)·嘉慶二十五年正月二十一日·兩淮鹽政延豐折[B].中國(guó)第一歷史檔案館.。當(dāng)時(shí)，川私、粵私對(duì)淮鹽的沖擊最為明顯。川鹽以其質(zhì)高價(jià)廉、鄰近楚地，順江而下的優(yōu)勢(shì)不斷侵蝕淮鹽引地，“宜昌一郡盡食川私，并灌及下游荊州各屬之遠(yuǎn)安、當(dāng)陽(yáng)，湖南之三州、石門等處，大為淮綱之害”⑤陶澍.陶澍集[M].長(zhǎng)沙:岳麓書社,1998:291-193.?；淃}鄰近湘、贛，水路相通，運(yùn)價(jià)遠(yuǎn)低于長(zhǎng)途跋涉販運(yùn)而來(lái)的淮鹽，湘贛盡為粵私侵占。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)爆發(fā)后，川鹽、粵鹽“化私為官”，大規(guī)模的進(jìn)入楚、贛引地，淮鹽“幾無(wú)行銷之地”。曾國(guó)藩及以后的歷任兩江總督，都積極采取規(guī)復(fù)引地的措施，重點(diǎn)打擊川私、粵私越界行銷。劉坤一針對(duì)鄰私問(wèn)題，采用行政、經(jīng)濟(jì)多種手段予以糾察解決。他在鄂省鄰近川鹽行銷之處設(shè)立緝查局，查處川私，發(fā)現(xiàn)販私者，勿論私之多少，皆杖一百，徒三年，拒捕者斬監(jiān)侯，“凡豪強(qiáng)鹽徒，聚眾之十人以上，撐駕大船，張掛旗號(hào)，擅用兵杖響器，拒敵官兵，若殺人及傷三人以上者，比照強(qiáng)盜已行得財(cái)律皆斬，為首者梟首示眾”⑥張小也.清代私鹽問(wèn)題研究[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2001:165.。湘贛引地與閩、浙、粵省鄰近，三地之鹽闖卡漏私，侵入淮南引地異常嚴(yán)重，而且通過(guò)考船、炮船等協(xié)助運(yùn)私。劉坤一得悉這一情況后，嚴(yán)禁科考士子夾帶私鹽，“如有考船夾私，一經(jīng)查出，鹽則拋棄河中，船則立時(shí)鋸毀，船戶、水手解縣嚴(yán)辦，護(hù)私考生，詳請(qǐng)一面扣考，一面咨革；如敢聚眾拒捕，定當(dāng)會(huì)奏，照例治罪”⑦劉坤一.劉坤一遺集:第六冊(cè)·公牘卷二[M].北京:中華書局,1959:2796-2797.。針對(duì)炮船夾帶私鹽問(wèn)題，劉坤一飭令營(yíng)哨各官及弁勇等，“凡有炮船在長(zhǎng)江行駛，均不準(zhǔn)顆粒夾私；經(jīng)過(guò)各卡，均須落蓬聽候查驗(yàn)。如有不服盤查，及查出帶私情弊，定行提轅懲辦”⑧劉坤一.劉坤一遺集:第六冊(cè)·公牘卷二[M].北京:中華書局,1959:2796-2797.。

鄰私問(wèn)題，不僅在于川私、粵私等的侵入，更在于淮鹽自身鹽價(jià)過(guò)高，商人不愿運(yùn)鹽入楚，百姓不愿購(gòu)買淮鹽，從而促使淮鹽難以在引地行銷。為此，劉坤一指出：“淮價(jià)愈重，則川、粵私勢(shì)必因之侵銷，于課厘已多妨礙”，且“川、淮樹敵，加之陸有北私、潞私，水有浙私、岱私，腹地又有應(yīng)私，四面環(huán)攻，淮銷幾成孤立”⑨劉坤一.劉坤一遺集:第三冊(cè)·奏疏卷三十一[M].北京:中華書局,1959:1142.。但淮鹽加價(jià)之勢(shì)仍然不減，自光緒二十一年以來(lái)，淮鹽西岸引地已三次加價(jià)，而鄰私每斤卻只有十余文、二十余文不等，“加價(jià)之后，私價(jià)愈賤，官價(jià)愈昂，官不敵私，舉步即虞闌入，現(xiàn)已岌岌可危，萬(wàn)難再加”①劉坤一.劉坤一遺集:第三冊(cè)·奏疏卷三十一[M].北京:中華書局,1959:1142.。尤其，“近年徐、海等屬迭被水災(zāi)，小民蕩析離居，不堪困苦，……而災(zāi)祲之后，似宜培養(yǎng)元?dú)?，未便言加”②劉坤?劉坤一遺集:第三冊(cè)·奏疏卷三十一[M].北京:中華書局,1959:1142.。因此，劉坤一上奏朝廷，請(qǐng)求免于再行加價(jià)，以示體恤。同時(shí)，為減輕淮鹽屢次加價(jià)后的滯銷問(wèn)題，劉坤一提出：“淮鹽加價(jià)，而鄰鹽不加，則淮太偏重，必為鄰鹽暗侵，不僅商本有虧，亦與國(guó)課有礙”③劉坤一:劉坤一遺集:第三冊(cè)·電奏卷二[M].北京:中華書局,1959:1464-1465.，要求各產(chǎn)鹽省份一律照加，以免偏重，以杜絕鄰私。

綜觀上述，劉坤一是晚清兩淮鹽政改革的重要人物。針對(duì)兩江地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)形成的鹽政積弊，劉坤一適時(shí)、適度的予以改革、調(diào)整，取得了一定成效。面對(duì)淮鹽行銷困難，川鹽侵楚的局勢(shì)，他有所為，有所不為，從可行的方案出發(fā)，咨商川督、鄂督，實(shí)行減川配淮，規(guī)復(fù)部分引地，減少鄰私輸入，為淮鹽的銷售提供了較為有利的空間，同時(shí)亦解決淮鹽自身問(wèn)題，實(shí)行疏岸銷、裁捐費(fèi)、反對(duì)盲目增引、加價(jià)等措施，改革弊政，提高淮鹽品質(zhì)及競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于梟私與鄰私問(wèn)題，劉坤一采取緝私為主，剿撫并用的策略，減輕其對(duì)淮鹽的沖擊。由此可見，劉坤一對(duì)待淮鹽改革的問(wèn)題時(shí)是采取較為積極的態(tài)度，雖然部分措施不能解決根本問(wèn)題，甚或只是形式上的修補(bǔ)，但是，他的改革方略仍是應(yīng)該值得肯定的。