環(huán)境外部性的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

□冶英豪

環(huán)境外部性的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

□冶英豪

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的高速增長(zhǎng)，取得了舉世矚目的成績(jī)。然而不可否認(rèn)的是，這種高速增長(zhǎng)在一定程度上是建立在“高投入、高污染、高能耗、低效益”的能源消費(fèi)方式基礎(chǔ)上，影響和制約了中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。人們對(duì)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行的這種近乎“涸澤而漁”的掠奪方式，不僅惡化了環(huán)境質(zhì)量，而且使得資源環(huán)境約束的矛盾更為突出。由此，黨的第十八次代表大會(huì)上把生態(tài)文明建設(shè)與“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)”一起并列為建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義“五位一體”的總體布局。十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中也提出：建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。彰顯了從國(guó)家戰(zhàn)略層面上對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視，環(huán)境問題已是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)發(fā)展不可忽視的問題。本文將外部性理論引入到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，以期尋找到環(huán)境外部性造成資源不能得到有效配置的原因并加以解決，保護(hù)污染日益嚴(yán)重的環(huán)境。

一、環(huán)境外部性的理論解析

外部性是一個(gè)人或一家企業(yè)的行為影響他人或其他企業(yè)，或者是一家企業(yè)讓其他企業(yè)為其承擔(dān)成本，但不加以補(bǔ)償，稱之為負(fù)外部性；或者是一家企業(yè)給其他企業(yè)帶來利益，但不能因?yàn)樘峁├娑玫綀?bào)酬，稱之為正外部性。對(duì)于環(huán)境外部性的例子不勝枚舉，如大氣污染和水污染，沒有誰會(huì)為自己開的車未裝減污裝置而降低大氣質(zhì)量買單，也沒有誰會(huì)為上游河流廠家因減少污水排放而對(duì)其付款。環(huán)境外部性理論具體分析如下：

在沒有外部性時(shí)，傳統(tǒng)的需求曲線反映多生產(chǎn)一單位商品的邊際收益，而供給曲線反映多生產(chǎn)一單位商品的邊際成本。在兩條曲線的交點(diǎn)Q1是邊際收益剛好等于邊際成本的點(diǎn)，也就是達(dá)到市場(chǎng)均衡，此時(shí)是有效率的。當(dāng)有了外部性，該行業(yè)的供給曲線反映的不是邊際社會(huì)成本，而是邊際私人成本——由生產(chǎn)者直接承擔(dān)的成本。先來分析存在負(fù)外部，即分析的行業(yè)是污染性行業(yè)。如果該行業(yè)提高單位污染水平，當(dāng)擴(kuò)大產(chǎn)品數(shù)量時(shí)不僅增加的了勞動(dòng)、原材料等實(shí)際成本，還增加了對(duì)環(huán)境影響的污染成本，即多生產(chǎn)一單位的產(chǎn)品的額外總成本=私人成本+社會(huì)成本。因此邊際社會(huì)成本曲線會(huì)高于該行業(yè)的供給曲線。則邊際社會(huì)成本曲線與供給曲線交于Q2點(diǎn)，是此時(shí)的市場(chǎng)均衡點(diǎn)，最有效率的點(diǎn)。然而由于這種負(fù)外部性的存在，企業(yè)不會(huì)為此多付出治理污染的成本，而使企業(yè)過度生產(chǎn)，使得市場(chǎng)均衡仍在Q1點(diǎn)而非在Q2點(diǎn)，實(shí)際生產(chǎn)量超過了應(yīng)當(dāng)生產(chǎn)量，即負(fù)外部性帶來了過度生產(chǎn)。同理可知，如圖2，當(dāng)該行業(yè)對(duì)環(huán)境有益時(shí)，多生產(chǎn)一單位的產(chǎn)品的額外總成本=私人成本-社會(huì)成本。即邊際私人成本高于邊際社會(huì)成本，該產(chǎn)品的市場(chǎng)均衡點(diǎn)應(yīng)是Q2點(diǎn)而非在Q1點(diǎn)，可見實(shí)際生產(chǎn)量遠(yuǎn)不足應(yīng)當(dāng)生產(chǎn)量，即正外部性帶來了不足，也就是說企業(yè)缺乏激勵(lì)而生產(chǎn)動(dòng)力不足。

圖1 帶來負(fù)外部性的過度生產(chǎn)

圖2 正外部性的不足生產(chǎn)

還有一種重要的環(huán)境外部性來自于共有資源問題。這一問題源自1968年美國(guó)學(xué)者哈定在《科學(xué)》雜志上發(fā)表的一篇題為《公地的悲劇》的文章。問題的主要特征是公有的稀缺資源的獲得不受限制，也就是公共產(chǎn)品的使用具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的屬性。有這樣一個(gè)牧場(chǎng)（稱為“公地”），無償向牧民開放。牧場(chǎng)放牧牛羊的數(shù)量達(dá)到一定限度后，每一戶牧民增加的牛羊會(huì)使其他牧民的牛羊和自己的牛羊的平均產(chǎn)量降低，雖然私人的收益會(huì)增加但整個(gè)牧民的平均收益會(huì)降低，甚至最終出現(xiàn)牧地由于“超載”而成為不毛之地，牧民的牛羊全部餓死的局面。多一頭牛羊的額外產(chǎn)出低于平均產(chǎn)出說明共有資源問題會(huì)導(dǎo)致過度放牧。

總之，當(dāng)個(gè)人和企業(yè)不用承擔(dān)自己所從事的活動(dòng)的全部負(fù)外部性成本，此類活動(dòng)就會(huì)過多；相反，當(dāng)個(gè)人和企業(yè)不能享受正外部性活動(dòng)的全部利益，此類活動(dòng)就會(huì)過少。因此，只要有外部性，市場(chǎng)均衡就沒有效率。只要環(huán)境存在外部性，人們對(duì)環(huán)境污染的控制和環(huán)境的保護(hù)是缺乏效率的。

二、環(huán)境外部性的私人補(bǔ)救辦法

現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中公共物品的提供，并非總是由政府和非營(yíng)利部門生產(chǎn)和提供，而有很大一部分是由私人市場(chǎng)生產(chǎn)和提供的。盡管在一定條件下，私人市場(chǎng)可以在沒有政府的幫助下可以解決環(huán)境外部性問題，即稱之為環(huán)境外部性私人補(bǔ)救方法。比如可以采取外部性內(nèi)部化，向整個(gè)相互影響的群體提供“公共物品”，這是最簡(jiǎn)單的可行途徑；可以在既定的產(chǎn)權(quán)歸屬下，產(chǎn)權(quán)賦予特定的個(gè)人控制某些資產(chǎn)，從而得到財(cái)產(chǎn)使用費(fèi)的權(quán)利；也可以運(yùn)用法律制度，防止外部性的產(chǎn)生，普通法律制度不允許一方傷害另一方，對(duì)“傷害”的理解包括多種施加給他人的經(jīng)濟(jì)成本。但是實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中常常存在外部性的私人補(bǔ)救辦法不能實(shí)現(xiàn)的地方，也就是所謂出現(xiàn)的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。以下從技術(shù)方面和經(jīng)濟(jì)方面分析環(huán)境外部性私人補(bǔ)救辦法常常失敗的原因。

很多私人難以解決環(huán)境外部性的情況出現(xiàn)在技術(shù)方面。一方面，眾所周知，技術(shù)水平的發(fā)展跟不上人們社會(huì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的破壞水平，必然遭到大自然的報(bào)復(fù)。因此，技術(shù)發(fā)展不足，使很多環(huán)境問題難以解決，這種現(xiàn)象尤其在發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)，發(fā)展中國(guó)家因技術(shù)落后在應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問題顯現(xiàn)出的無能為力。況且技術(shù)水平的提高也是短時(shí)期不能實(shí)現(xiàn)的，比如處理現(xiàn)今出現(xiàn)的大氣污染、水污染、土壤污染等，不是一蹴而就就能依靠技術(shù)解決的。

另一方面，技術(shù)具有兩面性，這是人們生產(chǎn)過程中往往忽視的一點(diǎn)，不是任何技術(shù)都是有益的，技術(shù)就像是一把高懸在人類頭頂上的達(dá)摩克斯劍。人類發(fā)明了技術(shù)，卻對(duì)技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生的一切后果無法控制，對(duì)技術(shù)的濫用往往使人類反受其害。例如，19世紀(jì)50年代，攝影師亞歷山大·帕克斯在暗房里做膠片時(shí)發(fā)明的塑料竟給21世紀(jì)的人類帶來“白色污染”的困擾。1945年瑞士化學(xué)家穆勒發(fā)明合成的DDT能夠有效殺除蚊蟲、控制瘧疾蔓延，曾一度被奉為神藥，穆勒也因此發(fā)明獲得1948年諾貝爾生理/醫(yī)學(xué)獎(jiǎng)。但最終在DDT出現(xiàn)后的二三十年，由于其通過生物富集作用在各營(yíng)養(yǎng)級(jí)不斷積累，最終作用于人本身，而被世界各國(guó)明令禁止生產(chǎn)和使用，且還催生了世界環(huán)境保護(hù)事業(yè)。

另一個(gè)原因主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，一是產(chǎn)權(quán)無法確定。產(chǎn)權(quán)能夠賦予特定的個(gè)人控制某些資產(chǎn)，從而得到財(cái)產(chǎn)使用費(fèi)的權(quán)利。在界定生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)時(shí)，當(dāng)交易成本為零，此時(shí)產(chǎn)權(quán)界定清晰，這種情況出現(xiàn)的環(huán)境問題能夠較容易的處理。然而當(dāng)交易成本不為零，此時(shí)產(chǎn)權(quán)界定不清晰，尤其是環(huán)境存在的公共物品的特性，既沒有排他性又沒有競(jìng)爭(zhēng)性，人們不會(huì)對(duì)公共物品的使用而付費(fèi)，最終會(huì)導(dǎo)致環(huán)境被過度使用?，F(xiàn)實(shí)生活中常常都發(fā)生在這一情況下。二是不完全信息的存在。受損者、利得者、衡量者（委托方、政府）三者在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中彼此無法擁有對(duì)稱的信息，使掌握信息充分方獲得有利地位，而信息缺乏方處于不利地位，信息不對(duì)稱還可能造成逆向選擇。另外由于不完全信息的存在，自愿達(dá)成有效率的解決辦法的問題更加嚴(yán)重，污染者會(huì)努力說服非污染者，如果讓他們不污染，就要提供許多補(bǔ)償，在任何這樣討價(jià)還價(jià)的情形中，一方為了得到更多，很可能會(huì)冒不能達(dá)成對(duì)彼此都有利的協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)。三是補(bǔ)償通常得不到實(shí)現(xiàn)。最有效的補(bǔ)償所要實(shí)現(xiàn)的目的是使得利者可以彌補(bǔ)受損者，但是現(xiàn)實(shí)中往往不能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楝F(xiàn)有的制度安排不能很好地衡量每個(gè)人的得失，也就無法取得實(shí)施合意的補(bǔ)償所需的信息，且低效率的制度安排不僅使利得者（企業(yè)）享受到了補(bǔ)貼，還使其更容易通過政治程序，為一個(gè)低效率的制度辯護(hù)，負(fù)擔(dān)較少的治污成本。

三、正確發(fā)揮政府規(guī)制的作用

由于存在環(huán)境外部性私人所不能解決的地方，只要存在這些外部性，市場(chǎng)的資源配置就不會(huì)有效。所以需要依靠公共部門解決環(huán)境外部性，否則污染水平就會(huì)越來越高。公共部門解決環(huán)境外部性的辦法主要分為兩大類：基于市場(chǎng)的解決辦法和直接管制，另外還需考慮創(chuàng)新激勵(lì)、信息披露等辦法。

（一）基于市場(chǎng)的政策工具

首先需要肯定市場(chǎng)的作用，盡管市場(chǎng)自身無法實(shí)現(xiàn)有效的資源配置，實(shí)際上市場(chǎng)的問題不是它導(dǎo)致的污染，而是市場(chǎng)允許存在一個(gè)社會(huì)有效的污染水平，只要有限的污染成本使企業(yè)愿意支付。政府的任務(wù)就是控制私人部門把污染控制在社會(huì)有效水平之內(nèi)，使個(gè)人和企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，考慮其產(chǎn)生的外部性相關(guān)的社會(huì)成本。基于市場(chǎng)的環(huán)境外部性的政策工具最常見的有以下三種形式：

一是罰款和稅收。沒有污染稅，企業(yè)確定的價(jià)格低于邊際私人成本，過度生產(chǎn)Q1出現(xiàn)，可由圖1得出。所以，只要有負(fù)外部性存在，社會(huì)成本和私人成本之間就會(huì)有一個(gè)差額，社會(huì)受益與私人收益之間也會(huì)產(chǎn)生一個(gè)差額。適當(dāng)?shù)膶?duì)這一差額進(jìn)行估量，計(jì)算出污染的邊際成本=每個(gè)單位的污染稅（罰款），然后對(duì)每一企業(yè)收取這一計(jì)算費(fèi)用，是邊際私人成本等于邊際社會(huì)成本，市場(chǎng)均衡由Q1點(diǎn)移動(dòng)到Q2點(diǎn)，效率得以實(shí)現(xiàn)。二是給治理污染補(bǔ)貼。如圖3所示，對(duì)有治理污染設(shè)備的補(bǔ)貼不僅降低了邊際社會(huì)成本由Q21點(diǎn)移動(dòng)到Q22點(diǎn)，也降低了邊際私人成本由Q11點(diǎn)移動(dòng)到Q12點(diǎn)，可見補(bǔ)貼后的邊際社會(huì)成本仍不等于補(bǔ)貼后的邊際私人成本。但是，由于治理污染設(shè)備的主要受益是減少污染，因此有理由認(rèn)為即使仍然是過度生產(chǎn)，也是對(duì)環(huán)境有益的。三是可交易的許可證。這是一種從總量上控制污染的有效途徑，改變以往的對(duì)每家企業(yè)的流量控制，是環(huán)境保護(hù)的重要進(jìn)步。實(shí)行該制度，只要許可證的市場(chǎng)價(jià)格高于降低污染的邊際成本，企業(yè)就愿意出售許可證；只要降低污染的邊際成本大于許可證的市場(chǎng)價(jià)格，企業(yè)就愿意購買許可證。這樣，在均衡中，每個(gè)企業(yè)會(huì)將污染降低到一個(gè)水平，以使減污的邊際成本等于許可證的市場(chǎng)價(jià)格。

圖3 有治理污染補(bǔ)貼的市場(chǎng)均衡

（二）政府直接管制

十八屆三中全會(huì)有關(guān)深化經(jīng)濟(jì)體制改革里提到僅僅圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，學(xué)界也有更多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家接受基于市場(chǎng)的解決辦法用于控制環(huán)境外部性最有效，但是也更愿意相信政府對(duì)環(huán)境的直接管制必不可少，畢竟科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。政府對(duì)環(huán)境外部性的直接管制通?？梢钥醋魇且环N命令——控制型的政策工具，一般有以下三種方式：

一是政府確定污染排放最適標(biāo)準(zhǔn)。減少環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性。前提是政府必須清楚污染應(yīng)該限制的數(shù)量，然后才能確定各種污染的最適排放標(biāo)準(zhǔn)，比如如何確定汽車的排放標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)最大排污量或污染物標(biāo)準(zhǔn)等。但是需要注意到的是這一管制不能有效的降低污染，因?yàn)椴煌髽I(yè)可能面對(duì)進(jìn)一步治理污染的邊際成本不同，所以統(tǒng)一的排污標(biāo)準(zhǔn)很有可能會(huì)降低企業(yè)自愿減污的激勵(lì)。二是通過制定法律、法規(guī)使環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化。政府可以頒布相關(guān)法律控制污染物或有毒化學(xué)物質(zhì)的排放，也就是政府以法律的形式要求企業(yè)的生產(chǎn)進(jìn)行整體化，具體規(guī)定企業(yè)在生產(chǎn)過程必須有廢氣、廢水、廢渣的處理設(shè)計(jì)、裝置、車間等，使企業(yè)生產(chǎn)的私人邊際成本增加，避免負(fù)外部性帶來的生產(chǎn)過度。三是政府的有效管理解決環(huán)境外部性。一方面產(chǎn)權(quán)的不同歸屬產(chǎn)生不同環(huán)境保護(hù)效果，所以政府必須做到適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)劃分；另一方面對(duì)不容易劃分的產(chǎn)權(quán)，比如公共資源（大氣、臭氧層），政府應(yīng)避免自己的不恰當(dāng)?shù)臎Q定可能造成各利益方的尋租行為，而是為解決環(huán)境外部性提供有效的制度保障。

（三）創(chuàng)新激勵(lì)

眾所周知，對(duì)于企業(yè)，沒有原創(chuàng)的技術(shù)、有效的管理機(jī)制就沒有強(qiáng)勢(shì)定價(jià)權(quán)。然而，現(xiàn)實(shí)中由于創(chuàng)新具有風(fēng)險(xiǎn)性，一個(gè)項(xiàng)目的成功背后可能有十幾個(gè)項(xiàng)目的投入，高風(fēng)險(xiǎn)性導(dǎo)致企業(yè)尤其是國(guó)企的創(chuàng)新動(dòng)力不足。更多人愿意相信，產(chǎn)業(yè)需要被迫才能創(chuàng)新，甚至懷疑市場(chǎng)激勵(lì)在促進(jìn)創(chuàng)新上的有效性。因此，政府需要制定相關(guān)政策推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新。一是政府制定的嚴(yán)格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)使考慮企業(yè)的創(chuàng)新能力，并使企業(yè)家相信技術(shù)創(chuàng)新的收益會(huì)超過技術(shù)研發(fā)成本，否則政府就應(yīng)給予企業(yè)支持；二是政府制定合理的能源定價(jià)機(jī)制，使消費(fèi)者使用節(jié)能產(chǎn)品節(jié)省的成本超過為此支付的較高成本，同時(shí)又能促使企業(yè)節(jié)能創(chuàng)新；三是避免創(chuàng)新的相反激勵(lì)，比如企業(yè)不是要尋求降低燒煤電廠排放的最有效方式，而是集中在制造較便宜的除塵器上，對(duì)旨在提高準(zhǔn)確監(jiān)控產(chǎn)出能力的創(chuàng)新激勵(lì)也會(huì)不足。

（四）信息披露

政府對(duì)環(huán)境外部性的管制還有一個(gè)必不可少的手段就是對(duì)相關(guān)環(huán)境信息的披露，即關(guān)注公眾合理施加的輿論壓力，而不僅是政府這只強(qiáng)有力的手施加的管理手段。這樣政府的作用將不僅要求企業(yè)披露排入水中或空氣中的危險(xiǎn)化學(xué)物質(zhì)種類或總量，還應(yīng)該科學(xué)評(píng)估這些化學(xué)物質(zhì)對(duì)人體的傷害程度，即創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)公共參與制度。否則人們會(huì)簡(jiǎn)單的認(rèn)為只要是所列的化學(xué)物質(zhì)就一定有危險(xiǎn)，不僅帶給人們恐慌，人們也會(huì)對(duì)企業(yè)施加巨大的壓力，而不評(píng)估這樣做的成本或受益，這樣產(chǎn)生更大的負(fù)面效應(yīng)，比如各地出現(xiàn)的“PX”風(fēng)波。

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作者：中共重慶市委黨校研究生

責(zé)任編輯：宋英俊