云南省森林生態(tài)效益補償?shù)膶嵺`與思考

□ 云南省天然林保護工程辦公室

云南地處六大江河源頭或上游，是我國重點林區(qū)之一，也是全國生物多樣性最富集的地區(qū)之一，生態(tài)區(qū)位十分重要。全省豐富的森林資源不僅承擔著維護生態(tài)安全，保護生物多樣性的重要使命，而且擔負著促進農(nóng)民增收和地方經(jīng)濟發(fā)展的重要責任。立足民生抓生態(tài)，改善生態(tài)惠民生，高度契合了森林云南和美麗鄉(xiāng)村的建設。近幾年來，按照省委省政府“生態(tài)建設產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的思路，全省林業(yè)在著力恢復植被，保護和增加森林資源上譜寫了新篇章；在興林富民，助推廣大林區(qū)群眾增收致富上取得了新成效。尤其是集體林權制度改革后，為使全省2.72億畝集體林真正實現(xiàn)“山有其主、主有其責、責有其利”，出臺了一系列的配套政策保生態(tài)、惠民生。其中，森林生態(tài)效益補償政策的實施，一方面維護了公益林所有者和經(jīng)營者的合法權益，助農(nóng)增收；一方面促進森林資源的有效保護，支撐林業(yè)生態(tài)體系建設，著力在立足民生抓生態(tài)，改善生態(tài)惠民生上進行了一些探索，取得了新進展。

一、森林生態(tài)效益補償制度的意義

森林生態(tài)效益補償是《中華人民共和國森林法》明確規(guī)定的一項制度，是為保護森林、充分發(fā)揮森林在環(huán)境保護中的生態(tài)效益而建立的，通過財政投資、向森林生態(tài)受益人收取生態(tài)效益補償費用等途徑設立森林生態(tài)效益補償基金，用于公益林的營造、撫育、保護和管理，以及給予公益林林權權利人一定補助的一項法律制度。目前，主要由中央財政和省級財政投入對國家級和省級公益林進行管護和補償。這項政策的出發(fā)點和落腳點是，通過劃定責任區(qū)，落實管護人員，在對全省13207萬畝公益林有效管護的同時，帶動全省森林資源的保護和管理，強力支撐綠色生態(tài)安全屏障建設；通過補償政策的兌現(xiàn)，在制度上體現(xiàn)維護和保障公益林權利人合法權益的同時，用現(xiàn)金直補或者護林勞務費一定程度上增加林區(qū)群眾的收入。在全省逐步實現(xiàn)“因林而綠、因林而美、因林而富”的實踐中發(fā)揮應有的作用。

森林生態(tài)效益補償基金制度的確立，是我國林業(yè)發(fā)展實現(xiàn)歷史性轉變的重要標志之一，是林業(yè)利益機制的重大創(chuàng)新，這項制度結束了我國長期無償使用森林生態(tài)效益的歷史，開始進入有償使用森林生態(tài)效益的新階段。實施森林生態(tài)效益補償是充分利用物質利益原則維護森林所有者和經(jīng)營者合法權益，實現(xiàn)公益林生態(tài)效益價值的體現(xiàn)。同時，也是助農(nóng)增收，惠及林區(qū)群眾的民生之策，是夯實生態(tài)安全屏障基礎，鞏固生態(tài)建設成果的重要舉措，在促進全省林業(yè)又好又快發(fā)展中，具有深遠的戰(zhàn)略意義和極強的導向作用。

二、森林生態(tài)補償?shù)某醪綄嵺`

（一）初步確立林業(yè)分類經(jīng)營的發(fā)展思路，對森林資源實行分類管理，分區(qū)施策。根據(jù)森林資源的分布和主導功能的不同，進行合理分類，實行不同的經(jīng)營管理模式和政策。在充分發(fā)揮多方面功能前提下，按照主要用途的不同將其劃分為公益林業(yè)和商品林業(yè)兩大類。公益林業(yè)按照公益事業(yè)進行管理，以政府投資為主，吸引社會力量共同建設；商品林業(yè)按照基礎產(chǎn)業(yè)進行管理，主要由市場配置資源，政府給予必要扶持。因此，在資源配置上，對應地將森林劃分為公益林和商品林。

（二）科學界定，合理區(qū)劃公益林和商品林，為建立完備的林業(yè)生態(tài)體系和發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的提供載體和基礎。云南省1996年開展了森林分類區(qū)劃試點，2001年第一次完成全省兩類林區(qū)劃，2004年開展了國家重點公益林區(qū)劃界定，2008年開展了地方公益林區(qū)劃界定，2010開展了國家級公益林分級區(qū)劃，2011年進行了縣級實施方案修編，2012年開展了全省公益林區(qū)劃落界，形成了相對穩(wěn)定的公益林體系。全省林業(yè)用地面積37141萬畝，其中公益林面積18840.6萬畝，公益林占全省林業(yè)用地的51%，商品林占49%。全省公益林主要分布在滇西北、滇東北的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，以及滇中滇南生態(tài)保護的重要部位，基本符合云南森林資源分布狀況和重要生態(tài)區(qū)位保護的要求，客觀反映了集體林權制度改革后云南省公益林權屬狀況，同時，與現(xiàn)行的公共財政體制和保障能力相適應，既有力地支撐了綠色生態(tài)安全屏障建設和生物多樣性寶庫建設，又為林產(chǎn)業(yè)發(fā)展留下了充足的空間。

（三）逐步啟動和實施公益林生態(tài)效益補償。按照“穩(wěn)步推進、分級負責、逐步實施”的原則，云南省中央財政森林生態(tài)效益補償經(jīng)歷了四個重要階段：一是啟動實施補償。國家級公益林從2004年開始實施補償，標準為5元/畝 年，云南省非天保區(qū)1600萬畝納入補償，補償金8200萬元。二是擴大補償面積。2006年國家下達云南省非天保區(qū)補償面積2817.3萬畝，補償金13436萬元。至此云南省非天保區(qū)國家級公益林全部納入補償范圍。2009年國家再次擴大云南省國家級公益林補償覆蓋面，共補償4517.5萬畝，補償金22588萬元。三是實現(xiàn)補償管護全覆蓋。2011年天保工程二期啟動，天保區(qū)國有國家級公益林3337.7萬畝納入天保工程管護，集體國家級公益林納入森林生態(tài)效益補償，新增補償面積4022萬畝，國家級公益林補償面積共計8540萬畝，補償金77549萬元，全省11877.7萬畝國家級公益林實現(xiàn)了管護和補償全覆蓋。四是提高補償標準。從2013年起，國家將集體和個人的國家級公益林補償標準提高到每年每畝15元，補償面積為8540萬畝，補償金109333萬元。

在中央森林生態(tài)效益補償基金制度的示范帶動作用下，云南省逐步建立了地方森林生態(tài)效益補償機制，積極推進省級公益林補償工作。一是補償試點。2004年，省財政每年安排省級資金1000萬元，用于公益林管護工作經(jīng)費補助并啟動了114.7萬畝省級公益林補償試點。二是啟動實施補償。省級公益林從2009年開始實施補償，標準為5元/年 畝，補償范圍是天保區(qū)權屬為集體、個人的省級公益林和非天保區(qū)的省級公益林，共補償4730.81萬畝，資金23654萬元。三是提高補償標準。省政府決定逐步提高補償標準，2011年，權屬為集體和個人的省級公益林補償標準提高到7.5元/畝，2012年提高到10元/畝，實現(xiàn)國家級和省級公益林同標準補償。

截止2013年，全省國家級和省級公益林補償實現(xiàn)管護和補償全覆蓋，補償面積13207萬畝（國家級公益林8540萬畝，省級公益林4667萬畝）。補償標準為：權屬為國有的國家級和省級公益林5元/畝，權屬為集體和個人的國家級公益林15元/畝、省級公益林10元/畝。年補償資金達15.5億元（中央財政10.9億元，省財政4.6億元）。

（四）健全和完善制度，為公益林管理和補償提供保障。全省啟動森林生態(tài)效益補償以來，結合省情、林情、民情的實際，不斷健全完善工作機制，為推進補償?shù)囊?guī)范有序開展奠定堅實的基礎。一是制定和出臺了《云南省地方公益林管理辦法》、《云南省森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》等規(guī)章制度。二是健全和完善了公益林管護機制。實行公益林管理責任制度，建立法人負責制，采取林業(yè)、財政雙線責任管理，層層簽訂公益林補償目標管理責任狀，把重點公益林管護和補償資金兌現(xiàn)的責任落實到管護單位和管護人員。每年定期對公益林生態(tài)效益補償管護責任、資金落實等情況進行檢查考核，兌現(xiàn)獎懲。初步建立了省、州、縣三級林業(yè)分類經(jīng)營與公益林管理機構，通過分期分批培訓，提高了管理人員和管護人員的業(yè)務素質和管理水平。三是加強了公益林的宣傳引導，營造實施森林生態(tài)效益補償?shù)牧己梅諊?，為公益林保護管理打下了良好的群眾基礎。四是按照嚴格管理和科學經(jīng)營的要求，除禁伐區(qū)外，積極引導林農(nóng)利用限制性經(jīng)營的權利，在公益林中開展森林生態(tài)旅游、林下資源開發(fā)和非木質產(chǎn)品經(jīng)營，盡可能增加公益林區(qū)林農(nóng)收入。

（五）森林生態(tài)效益補償初見成效。通過幾年的探索和實踐，森林生態(tài)效益補償政策的效應開始顯現(xiàn)。

一是促進了林農(nóng)增收致富。一方面森林生態(tài)效益補償直接增加了林農(nóng)的現(xiàn)金收入，實現(xiàn)管護和經(jīng)營有機結合，促進林農(nóng)就地就近轉移就業(yè)，直接惠及700多萬農(nóng)戶近2385萬人，有7.3萬農(nóng)民直接參與公益林管護而得到勞務費收入。 另一方面發(fā)展林下經(jīng)濟增加林農(nóng)收入。各地按照嚴格管理和科學經(jīng)營的要求，除禁伐區(qū)外，積極引導林農(nóng)利用限制性經(jīng)營的權利，依托公益林資源，大力發(fā)展林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)， 林特產(chǎn)品采集加工，森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)，既有效保護好公益林，又增加了林農(nóng)的經(jīng)濟收入，促進了林農(nóng)增收。

二是充分調動了全社會愛林護林積極性。隨著生態(tài)補償這項惠民政策逐步深入人心、惠及林權權利人，既解決了長期困擾的公益林管護經(jīng)費短缺問題，同時又讓廣大公益林所有者和經(jīng)營者得到了一定補償，調動了廣大農(nóng)村干部群眾愛林護林的積極性，為公益林保護管理打下良好的群眾基礎。

三是帶動了公益林管護能力的提升，管護力量的加強，管護方式的優(yōu)化。尤其是集體林區(qū)，從“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”落實管護經(jīng)費向公共財政補助專項管護經(jīng)費轉變；從兼職管護、附帶管護向專人管護、專業(yè)隊伍為主管護轉變；從季節(jié)性、一般性管護向常年性的責任區(qū)管護轉變，全省公益林管護初步走出了一條與當前農(nóng)村“統(tǒng)分結合”經(jīng)營體制相適應的路子。

四是促進了森林資源的增長和質量提高。通過實施森林生態(tài)效益補償，以國家級和省級公益林為核心的森林資源得到了有效保護，管護區(qū)內森林火災明顯下降，林業(yè)有害生物得到有效控制，濫伐盜伐、毀林開荒、違法征占林地等違法行為大幅減少。全省實現(xiàn)了森林覆蓋率、森林面積和活立木蓄積的三增長，生態(tài)效益補償和公益林管護在其中發(fā)揮了重要作用。

三、完善機制的思考與建議

近年來，云南省雖然在森林生態(tài)效益補償上做了一些探索工作，邁出了可喜的步伐，也取得一定成效，但也存在一些困難和問題需要進一步加以完善和解決。

（一）補償標準低的問題

隨著天保二期工程啟動，公益林已實現(xiàn)管護和補償全覆蓋。但每年每畝15元的補償標準仍然偏低，一方面，與公益林創(chuàng)造的生態(tài)價值極不相稱，另一方面，公益林補償基（資）金主要用于公益林營造、撫育、保護和管理，未能真正體現(xiàn)對公益林權利人因保護公益林經(jīng)濟利益受到損失的補償，影響了林農(nóng)支持公益林保護和建設的積極性，甚至出現(xiàn)一些地方的群眾不愿劃公益林，為公益林資源的穩(wěn)定和安全埋下了隱患。

要維護林權所有者合法權益，確保公益林相對穩(wěn)定，夯實構建綠色生態(tài)安全屏障基礎，必須從國家層面對公益林補償政策和補償機制進行調整和完善。建議公益林補償標準應建立動態(tài)調整機制，在穩(wěn)定補償面積的前提下，充分發(fā)揮公共財政的主導作用，建立補償標準與財政收入掛鉤的聯(lián)動機制，隨著財政收入的增長，對補償標準每5年進行一次調整，近期內將集體和個人所有的國家級公益林補償標準提高到20-50元/畝 年；遠期要以地租為參考，將補償標準提高到地租的水平。

（二）補償資金來源單一問題

公益林產(chǎn)生的生態(tài)效益是全社會共享的公共產(chǎn)品，屬于公益事業(yè)范疇。因此，公益林補償由政府和公共財政為主承擔。從實際工作情況來看，目前所啟動的公益林補償完全依靠中央財政和省級財政投入，投入渠道單一。這樣勢必帶來兩方面的問題：一是除中央政府和地方政府外，其他補償主體不明確，生態(tài)受益者與生態(tài)保護者之間的利益關系脫節(jié)，這與國家有償使用自然資源和“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的改革思路還有差距；二是云南省地理位置特殊，生態(tài)區(qū)位重要而且敏感，因此，全省公益林比重較大，補償資金需求量多。

建議以做強做大補償基金為基礎，以公共財政投入為支撐，從森林生態(tài)效益的直接受益者（營業(yè)性供水、水力發(fā)電、生態(tài)旅游等）和損害者（薪柴烤煙、礦產(chǎn)開發(fā)、林地征占用等）中，按一定比例繳納森林生態(tài)效益補償費，納入森林生態(tài)效益補償基金，進一步拓寬補償資金的籌集渠道，為加大補償力度提供保障。從國家層面開展試點，出臺相關政策，推進森林生態(tài)效益補償取得新進展、新突破。

（三）可持續(xù)經(jīng)營有待加強問題

公益林是建立完備生態(tài)體系的基礎，加強管理，嚴格保護是非常必要的。但由于廣大林區(qū)群眾生產(chǎn)生活對森林資源依賴度比較高，在目前補償標準偏低的情況下，一概嚴管禁用，讓林農(nóng)守著巨大的公益林資源受窮，缺乏相應的可持續(xù)經(jīng)營配套扶持政策，既不利于公益林的培育，也不利于夯實補償工作群眾基礎，確保公益林的穩(wěn)定。

當前，云南省公益林可持續(xù)經(jīng)營呈現(xiàn)自發(fā)性、零散性，缺乏規(guī)范性、科學性、系統(tǒng)性。尤其是針對公益林經(jīng)營管理中重保護、少培育、輕利用的現(xiàn)象，建議制定寬嚴適度政策，確保公益林實行可持續(xù)經(jīng)營非常必要。一是建議研究制定公益林可持續(xù)經(jīng)營的政策，明確相關技術標準，尤其是制定優(yōu)惠措施，鼓勵公益林區(qū)大力發(fā)展林下經(jīng)濟和開展非木質資源的開發(fā)利用，比如：給予專項項目資金扶持，對開展公益林非木質資源開發(fā)利用給予減免稅費，扶持公益林非木質資源開發(fā)利用專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)。二是認真貫徹省政府發(fā)展林下經(jīng)濟的意見，加大搞活公益林經(jīng)營機制的力度，將公益林的管護責任、限制性經(jīng)營的權利、政策性補償與林下資源綜合利用的收益有機結合起來，充分利用公益林豐富的林地資源和景觀資源，采取科學的經(jīng)營管理模式，合理地對公益林進行開發(fā)利用。三是促進公益林資源保護與合理開發(fā)利用緊密結合，在保障森林正常發(fā)揮生態(tài)效益的前提下，適當放寬對公益林林木采伐利用的限制，除自然保護區(qū)和生態(tài)極為脆弱的敏感地區(qū)外，公益林經(jīng)過嚴格的作業(yè)設計，可采取撫育間伐、更新采伐、補植補造等方法，進一步改善林分結構，提升生態(tài)效益，增加經(jīng)濟收入，避免出現(xiàn)“一管就死一放就亂”的怪圈。