廉政文化建設機制創(chuàng)新及其在民族地區(qū)的實踐創(chuàng)新研究

宮玉濤，顧保國

(1.中央民族大學馬克思主義學院，北京 100081;2.《紅旗文摘》雜志社，北京 100727)

中共十八大以來，黨中央加大了打擊腐敗的力度，查辦了一批大案要案，并采取了一些反腐新舉措，展現出空前的反腐決心。古今中外打擊腐敗的歷史表明，反腐必須與倡廉結合起來。從打擊腐敗的角度出發(fā)，可以也應當通過廉政文化建設，培育廉政文化建設的長效機制，為反腐敗工作夯實觀念、意識、輿論的基礎。2013年4月19日，以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體專門就反腐倡廉工作進行了集體學習和討論。習近平總書記在會上重申了加強廉政文化建設的重要性，提出要通過大力加強廉政文化建設，不斷夯實黨員干部廉潔從政的思想道德基礎，筑牢拒腐防變的思想道德防線，教育、引導廣大黨員干部始終保持共產黨人的高尚品格和廉潔操守。①習近平:《積極借鑒我國歷史上優(yōu)秀廉政文化，不斷提高拒腐防變和抵御風險能力》，《人民日報》2013年4月21日(01)。

廉政文化建設是反腐倡廉工作的重要環(huán)節(jié)，能夠在反腐倡廉工作中發(fā)揮基礎性作用。要提高廉政文化在反腐倡廉工作中的效用，須將廉政文化與制度建設結合起來，探索一條廉政文化建設的機制化道路，即構建中國特色的社會主義廉政文化建設機制。同時，應與時俱進地推動這一機制的創(chuàng)新，以使其適應不斷變化的反腐倡廉新形勢。

一、廉政文化、廉政文化建設機制及其創(chuàng)新的基本內涵

廉政文化，是關于廉潔從政的思想、信仰、知識、行為規(guī)范和與之相適應的生活方式、工作方式和社會評價，是廉潔從政行為在文化和觀念上的客觀反映。中國特色社會主義廉政文化 (以下簡稱廉政文化)是社會主義先進文化在反腐倡廉領域的體現，能夠為反腐倡廉工作提供強大的精神動力、智力支持和思想保證。

中外的歷史實踐表明，一種文化、理論要在實踐中體現出實效性，機制是一種可以借鑒的手段。機制是一個社會的“游戲規(guī)則”，能夠對人們思想和行為形成一定的約束作用，也可以產生一定激勵作用和保障作用。機制的形成至少應具備兩個條件:一是行為主體想建立它，即相對于獨立作為而言，行為主體傾向于有條理的環(huán)境;二是參與行為體共同利益的存在。②Robert Jervis.Security Regimes.International Organization.Vol.36，No.2，1982.我國的廉政文化建設機制正是在滿足這兩個條件的基礎上形成的。廉政文化建設機制，即廉政文化建設主體將廉政文化建設納入到機制化的軌道中，形成一套規(guī)范化的體系，以此來保障廉政文化建設的目標和戰(zhàn)略的實施。通過建立廉政文化建設機制，可以為廉政文化建設的可持續(xù)發(fā)展提供機制保障，可以為反腐倡廉工作提供持續(xù)而長效的理論動力。

但是，廉政文化建設機制作為懲治和預防腐敗體系的重要組成部分，不應固化，而應隨著形勢的發(fā)展不斷創(chuàng)新。廉政文化建設機制需要通過不斷創(chuàng)新來不斷發(fā)展和完善，維持生機和活力，這既是廉政文化建設進一步發(fā)展的需要，也是完善懲治和預防腐敗體系的必然要求。

腐敗是一種全球性現象，是全人類共同面臨的頑疾。當今世界，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，不論其社會制度、政黨制度如何，都存在不同程度、不同特點的腐敗現象。人類的實踐反復表明，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！雹伲鄯ǎ菝系滤锅F:《論法的精神》(上冊)，北京:商務印書館，2004年，第184頁。這也是腐敗在各國一再滋生且久治不愈的重要原因。當前，我國同樣存在著較嚴重的腐敗問題，這一問題已經對黨和國家的生存與發(fā)展構成了嚴重挑戰(zhàn)，對社會主義經濟秩序、政治秩序、文化秩序和社會秩序的運行構成了嚴重挑戰(zhàn)。中國共產黨歷來重視反腐敗工作，改革開放初期，黨和政府對腐敗問題側重遏制，為此開展了各種形式的治理整頓工作。然而，不斷出現的腐敗問題使黨和國家逐漸認識到，反腐敗是一項系統(tǒng)工程，僅僅治理整頓是不夠的，無法有效地遏制住腐敗的蔓延，還必須加強機制建設，借助機制的力量反腐敗，于是建立了一整套懲治和預防腐敗體系。中共十八大再次強調:“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設?！雹诤\濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京:人民出版社，2012年，第54頁。

從文化的視角看，腐敗是一種政治現象，也是一種文化現象，腐敗問題的出現與一定腐敗文化有很大關系。在一個充滿各種腐敗文化的氛圍中，“任何一個掌握權力的人都可能為了自己的利益、家庭的利益或自認為應當效忠的其他社會集團的利益來利用權力”，甚至會使得一些人由對腐敗的憤恨轉變?yōu)椤皩τ谟袡C會通過不光彩手段營私之徒的羨慕”③［瑞典］繆爾達爾:《亞洲的戲劇——南亞國家貧困問題研究》，北京:首都經濟貿易大學出版社，2001年，第161～162頁。。我國傳統(tǒng)文化中的利己、特權等思想，中外文化碰撞中產生的享樂主義、自由主義等觀念，市場經濟運行中產生的個人利益至上、權力尋租等理念，同樣容易為腐敗的產生提供土壤。正是在這些腐敗文化的侵襲下，一些黨員領導干部置黨紀國法于不顧，最終蛻化變質。所以說，反腐敗不僅是一場政治較量，也是一種文化較量，即廉政文化與腐敗文化的較量。借助機制的力量，廉政文化能夠在反腐倡廉工作中發(fā)揮更大的作用。目前，我國懲治和預防腐敗體系仍然存在不完善的地方，需要在反腐倡廉的實踐中不斷完善。在這個過程中，加強廉政文化建設機制創(chuàng)新是必然要求。

二、當前廉政文化建設機制創(chuàng)新的主要著力點

(一)積極推動廉政文化建設的組織領導和協(xié)調機制創(chuàng)新

領導干部作用的發(fā)揮效果是廉政文化建設成效的重要決定因素。我國各級政府已經普遍建立廉政文化建設的組織領導機制，但這一機制在現實中作用的發(fā)揮卻不盡如人意。部分領導干部主觀上存在著不重視甚至忽視組織領導機制在廉政文化建設中的作用的問題，過多強調人的自覺性、自律性和黨紀法律法規(guī)的威懾性;部分領導干部不希望因這一機制而使自身受到過多約束;部分領導干部存在“機制萬能”的想法等。機制固然重要，但不可能一勞永逸地解決問題，更不可能自然地解決所有問題，需要借助人的力量，需要人去執(zhí)行和落實，即需要各級領導干部積極地、主動地參與到廉政文化建設中來，承擔起組織領導的職責。上述狀況的改變需要借助廉政文化組織領導機制的改革和創(chuàng)新。通過機制創(chuàng)新，使得各級領導干部在廉政文化建設中扮演主責者的角色，從而推動廉政文化建設的有序和深入。

與此同時，在廉政文化建設中，一些地方存在紀檢監(jiān)察機關“單打獨斗”的現象，即紀檢監(jiān)察機關既是廉政文化建設的組織協(xié)調者，又是實際操作者。一些部門慣性地認為，這類工作是紀檢監(jiān)察機關的專職工作，與本部門無關，沒有參與、配合的意識，或意識比較薄弱，即整體的合作責任機制不健全，從而導致一些部門在廉政文化建設上滯后。廉政文化建設是一項系統(tǒng)工程，需要通過機制創(chuàng)新，改變上述狀況:一方面提高各級紀檢監(jiān)察機關的組織協(xié)調能力，甚至賦予它們一定的組織協(xié)調和動員權力，另一方面要提高其他部門的參與、配合意識，從組織上保障廉政文化建設的有序和深入。

(二)積極推動廉政文化建設的宣傳教育機制創(chuàng)新

文化一旦成為一種社會認同，它對社會成員的價值取向、行為規(guī)范的影響將具有基礎性、長期性、廣泛性。加強廉政文化建設就是要通過培育社會性的廉政文化環(huán)境和氛圍來預防腐敗、懲治腐敗。在透明國際的年度報告中，新加坡長期被列為最廉潔的國家之一，這與其重視廉潔文化的宣傳教育、建立了一整套行之有效的廉政文化宣傳教育機制有很大關系。經過堅持不懈的努力，在新加坡國內已經形成了一種普遍性的廉政文化形態(tài)和氛圍，“人們把擔任公職貪污受賄的人看成社會公敵”①［新加坡］李光耀:《經濟騰飛路——李光耀回憶錄 (1965—2000)》，北京:外文出版社，2001年，第159頁。，新加坡政府也借此形成了一整套行之有效的廉政文化宣傳教育機制，借此加強廉政文化的宣傳教育。中外的歷史發(fā)展已充分表明，對廉政文化的宣傳教育并形成崇廉尚廉的社會環(huán)境和氛圍，是預防腐敗的有效手段。

在反腐敗過程中，我國也構建了一定的廉政文化宣傳教育機制。但這一機制也存在一些問題，例如，有些地方對廉政文化的宣傳教育流于形式、走過場，場面很大，但沒有效果;有些地方的廉政文化宣傳教育沒有與當地的具體情況相結合，存在廉政文化的宣傳教育載體形式單一的現象;有些地方對新聞媒體的重視不夠，或者使用較為教條，沒有充分發(fā)揮新聞媒體的作用力;有些地方在宣傳教育中存在重視傳統(tǒng)媒體而忽視新媒體的現象等。這些問題的存在制約了我國崇廉尚廉的社會大環(huán)境和氛圍的形成。通過對廉政文化宣傳教育機制的改革、創(chuàng)新，有助于改變這種狀況，逐步使廉政文化成為國民所普遍接受、認可的一種信念，從而塑造一個崇廉尚廉的社會大環(huán)境和氛圍。在這方面，需要充分發(fā)揮新聞媒體的作用。任何違法腐敗者都想使自己的丑行向公眾隱瞞，然而新聞媒體“經常瞪著眼睛不斷地觀察政治的秘密動力，把搞政治活動的人依次推上輿論的法庭”②［法］托克維爾:《論美國的民主》(下卷)，董果良譯，北京:商務印書館，1988年，第210頁。，讓他們在輿論面前曝光、無法隱瞞。從這方面說，新聞媒體既能夠成為宣傳廉政文化的重要載體，又可以成為反饋廉政文化宣傳教育效果的重要渠道。鑒于此，在廉政文化宣傳教育機制創(chuàng)新中，應重視研究和探索如何發(fā)揮新聞媒體的作用。

(三)積極推動廉政文化建設的實踐機制創(chuàng)新

有效的實踐機制是廉政文化建設能夠順利展開并取得成效的基礎。就當前而言，有效的實踐機制應該是一個走群眾路線的機制，一個依靠群眾、貼近群眾的機制，一個大眾化的機制，即應該是一個深入基層、能夠廣泛動員基層群眾參與的機制?！爸挥凶屓嗣駚肀O(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”③中共中央文獻研究室:《毛澤東年譜》(中卷)，北京:中央文獻出版社，2002年，第610頁。在廉政文化建設中同樣應重視廣大人民群眾的作用，借助有效的實踐機制充分調動他們的積極性、主動性。能否形成有效的實踐機制，這是能否有效調動廣大人民群眾參與到廉政文化建設中來的關鍵，是能否有效預防和懲治腐敗的重要環(huán)節(jié)，“沒有人民的幫助和支持，政府不可能獨自馴服腐敗”④［新西蘭］杰瑞米·波普:《制約腐敗》，北京:中國方正出版社，2003年，第194頁。。中國共產黨歷來重視“群眾路線”，始終強調“群眾是我們力量的源泉，群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶”⑤《鄧小平文選》(第2卷)，北京:人民出版社，1993年，第368頁。。但這一機制在實踐時存在的最主要的問題在于，不少地方的廉政文化建設只是停留在“上層”，且實踐機制相對完善，但“基層”廉政文化建設的實踐機制不完善，沒有發(fā)揮預期中的作用和效果，即廉政文化建設深入基層、底層不夠，大眾化程度不夠，沒有有效調動廣大人民群眾參與到廉政文化建設中來。

三、廉政文化建設機制創(chuàng)新在民族地區(qū)的實踐

在民族地區(qū)，廉政文化建設機制的發(fā)展和創(chuàng)新，既要遵循文化發(fā)展的一般規(guī)律，又要與民族地區(qū)的具體實際相結合，這樣才能確保廉政文化建設機制創(chuàng)新的針對性和有效性。在此，本文以內蒙古準格爾旗的工作為個案進行解讀。在現實中，內蒙古鄂爾多斯市準格爾旗結合本地實際推動廉政文化建設，形成了具有鮮明地方特色、民族特色的廉政文化建設機制，并積極推動機制創(chuàng)新。

(一)注重廉政文化組織領導和協(xié)調機制的創(chuàng)新

1.明確了旗 (黨)委和政府在廉政文化建設中的組織領導責任。

在工作中，包括旗委書記、旗長在內的黨政領導幾乎全員參與到廉政文化建設中，經常性地討論廉政文化建設議題，不定期地深入基層視察廉政文化建設情況，并明確要求各級領導干部要“自覺抓、主動抓、經常抓”廉政文化建設工作，將其納入到領導干部的考核和升遷中，用制度規(guī)范領導干部在廉政文化建設中的職責。在準格爾旗，從旗到街道、農村普遍設立了由黨政“一把手”擔任組長的廉政文化建設領導小組，承擔著廉政文化建設的組織領導責任。

2.明確了紀檢監(jiān)察機關在廉政文化建設中的組織協(xié)調責任。

準格爾旗充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關在廉政文化建設中的協(xié)調作用，用制度規(guī)范了各級紀檢監(jiān)察機關的職責。各級紀檢監(jiān)察機關在現實中也積極協(xié)調各相關機構，指導和引導著準格爾旗的廉政文化建設不斷向前發(fā)展。僅2011年，中共準格爾旗紀檢檢查委員會、準格爾旗監(jiān)察局就召開了42次協(xié)調會議，即平均9天就會召開一次協(xié)調會議①王占榮:《深入推進準格爾特色懲防體系建設，為率先實現基本現代化提供堅強政治保障》，《內蒙古日報》2012年04月14日 (3)。，有力推動了準格爾旗廉政文化建設的發(fā)展。此外，準格爾旗要求各級黨政機關、相關部門及其工作人員積極參與到廉政文化建設中來，并加強彼此間的配合。經過多年的努力，準格爾旗已經形成了旗委統(tǒng)一領導、委長 (黨政)齊抓共管、紀委組織協(xié)調、相關部門密切配合，不斷形成整體合力的“大宣教”工作格局。

(二)注重廉政文化宣傳教育機制的創(chuàng)新

第一，利用旗會議中心，創(chuàng)建了一座面積約900平方米的黨風廉政教育基地。該基地每年都會接待大量黨員領導干部參觀學習。此外，在準格爾旗的統(tǒng)一部署下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村根據自身情況建立了各式各樣的“小基地”。第二，以薛家灣鎮(zhèn)、納日松鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公園為基地，創(chuàng)建一系列包含反腐倡廉成語故事、漫畫、工藝美術作品等內容的廉政文化公園。第三，在各地方的主街道兩側燈桿上懸掛廉政文化宣傳燈箱，普遍性地創(chuàng)建廉政文化宣傳一條街。第四，在薛家灣鎮(zhèn)海子塔村、烏蘭不浪村等村莊，創(chuàng)建廉政文化大院。第五，創(chuàng)建了包括政策解答組、書畫組、社區(qū)老年宣傳組、烏蘭牧騎演出組、新農村建設文藝宣傳組等在內的志愿者隊伍，他們通過廉政政策咨詢、廉政文化演出、書法繪畫比賽等方式到各地傳播廉政文化。第六，在準格爾召鎮(zhèn)、納日松鎮(zhèn)、沙圪堵鎮(zhèn)等部分產煤企業(yè)多、經濟發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，普遍性地創(chuàng)建廉政文化廣場。第七，以準格爾旗紀檢監(jiān)察網、公共場所的電子顯示屏幕為主體，創(chuàng)建廉政網絡和電子顯示宣傳平臺。需要說明的是，上述的創(chuàng)建“內容”并不是在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時創(chuàng)建的，一些“內容”先是有重點、有示范的在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開，然后逐步在全旗展開。到2013年，準格爾旗的廉政文化示范(單位)覆蓋率已經達到60%以上，有些比較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面性地進行了創(chuàng)建活動。

準格爾旗重視廉政文化作品在廉政文化宣傳教育中的作用，編輯出版了《廉政文化作品集》、《廉政文化建設精品集》、《廉政文化畫冊》等各類廉政書籍;組織人員創(chuàng)作出版發(fā)行了反腐倡廉長篇小說《風生水起》;組織人員創(chuàng)作了170首廉政歌曲、28個廉政文化節(jié)目;制作發(fā)放了大量包含廉政文化內容的明信片、掛歷、撲克等。②王占榮:《深入開展廉政文化建設，為反腐倡廉建設提供堅強保證》，載中共準格爾旗紀律檢查委員會、準格爾旗監(jiān)察局:《準格爾旗廉政文化“六進”工作推進會經驗交流材料匯編》，2011年7月編印。內部資料。此外，準格爾旗重視發(fā)揮新聞媒體在廉政文化宣傳教育中的積極作用，在旗廣播電視臺開設了“廉政時空”、“黨旗飄飄”等廉政文化宣傳教育欄目，拍攝了一系列廉政文化宣傳教育片，利用報眉、新聞節(jié)目、天氣預報等收視率較高的欄目、節(jié)目，刊播了大量廉政公益廣告。實踐表明，準格爾旗根據自身的特點，創(chuàng)新廉政文化宣傳教育機制，開展了形式多樣的廉政文化宣傳教育活動，并取得了明顯的成效。

(三)注重廉政文化實踐機制的創(chuàng)新

準格爾旗形成并不斷創(chuàng)新了“六進”的實踐機制，真正把廉政文化工作推進到了基層單位，廣泛動員廣大人民群眾參與到廉政文化建設中來，打破了過去廉政文化建設主要停留在“上層”的實踐機制。

所謂“六進”，就是廉政文化進機關、進農村、進社區(qū)、進學校、進家庭、進企業(yè)。準格爾旗不僅創(chuàng)建了廉政文化“六進”的實踐機制，而且在這方面進行了創(chuàng)造性的工作，積極推動廉政文化“六進”實踐機制的創(chuàng)新。第一，廉政文化進機關。以房管局、國稅局等為重點，廣泛開展以“思廉修德、勤政為民”為主題的廉政文化建設活動。各相關機關借助圖版、電子顯示屏等滾動播放廉政文化內容，規(guī)范工作人員的思想和行為。第二，廉政文化進農村。以烏蘭不浪村、勿圖溝村等為重點，廣泛開展以“樹清風正氣、建文明新村”為主題的廉政文化建設，認真推行并不斷完善“四權四制”(組織權、表決權、實施權、監(jiān)督權，決策啟動機制、民主表決機制、組織實施機制、監(jiān)督評議機制)實踐機制。第三，廉政文化進社區(qū)。選擇一些重點社區(qū)，廣泛開展以“同筑反腐防線、共享美好生活”為主題的廉政文化活動，把廉政文化進社區(qū)活動同創(chuàng)建文化社區(qū)、人文社區(qū)等工作緊密結合起來，共同推進。第四，廉政文化進學校。以民族中學、世紀中學等為重點，廣泛開展以“廉潔新一代、共建美好未來”為主題的廉政文化建設，逐步形成了“大手引小手、小手牽大手”的廉政文化互動效應。第五，廉政文化進家庭。選擇一些有代表性的家庭，廣泛開展以“倡導廉潔家庭、創(chuàng)建文明家庭”為主題的廉政文化建設，積極構筑家庭廉政防線。第六，廉政文化進企業(yè)。以伊東、生力等駐旗大型企業(yè)為重點，廣泛開展以“廉潔從業(yè)、誠實守信”為主題的廉政文化建設，要求這些企業(yè)把廉政文化納入到企業(yè)文化建設中予以重視。到2013年，準格爾旗的“六進”活動在全旗已經全面展開，旗直部門、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的廉政文化“六進”覆蓋率已達100%。通過“六進”實踐機制的創(chuàng)新，準格爾旗的廉政文化建設從“上層”扎入“基層”，有力地推動了廉政文化的大眾發(fā)展，也成為準格爾旗推進廉政文化機制建設的重要著力點。

歷史的發(fā)展已經證明，機制一旦形成會具有根本性、全局性、長期性、穩(wěn)定性特點，但它也需要通過創(chuàng)新來發(fā)展和完善。創(chuàng)新是時代的主旋律，“是民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭源泉，也是中華民族最深沉的民族稟賦”①習近平:《在同各界優(yōu)秀青年代表座談時的講話》，《人民日報》2013年05月05日 (02)。，同樣是一個機制發(fā)展和完善、維持生機和活力的保證。根據形勢的發(fā)展不斷地推進廉政文化建設機制創(chuàng)新，這應是我國廉政文化建設和反腐倡廉工作長期堅持的戰(zhàn)略方針。而根據民族地區(qū)的具體實際推進廉政文化建設機制創(chuàng)新，則應成為民族地區(qū)的黨和政府在廉政文化建設和反腐倡廉工作中長期堅持的方針政策。