控制官僚——基于中國現(xiàn)今制度空間的分析

□ 曹長義

在政治學(xué)與公共行政學(xué)的研究中，控制官僚一直是一項(xiàng)重要的主題?！霸谖鞣桨l(fā)達(dá)國家的治理過程中，從古至今的思想家或政治學(xué)者，其治理思想或模型大都滲透著一種為制約權(quán)力而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的思想，其中既包括對政治家的控制和制約，也包括對政府官僚的控制和制約?！保?］（P78）而在現(xiàn)實(shí)的政治操作與行政實(shí)踐中，西方也探索和發(fā)展出了一系列比較完整的控制官僚的策略，其中尤以美國為典型。反觀我國，長期以來，政治學(xué)、公共行政學(xué)和歷史學(xué)等學(xué)科對我國政治發(fā)展和政府治理過程中的官僚政治、行政監(jiān)督和行政責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了大量研究，并形成了很多具有參考價(jià)值的知識梳理和創(chuàng)新，但關(guān)于控制官僚特別是我國控制官僚的研究著作和論文比較匱乏。本文嘗試從控制官僚的視角切入，以期回答中國現(xiàn)今制度空間下的官僚是哪些人?控制官僚的原因?yàn)楹?控制官僚的策略及其邏輯如何，又有何現(xiàn)實(shí)關(guān)照?

一、官僚的澄清：我國制度空間下的再闡釋

對控制官僚進(jìn)行研究，無疑要對“官僚”這個(gè)對象性概念作出明晰的界定。一方面，因?yàn)榘殡S著馬克斯·韋伯的著作《官僚制》的問世以及“bureaucracy”一詞被翻譯成“官僚制”而介紹到中國，“官僚”便同“官僚制”、“科層制”產(chǎn)生了糾結(jié)，出現(xiàn)了混同使用的情況;另一方面，由于我國政治與行政系統(tǒng)的特殊性，官僚的指代也有所不同，亟需對其進(jìn)行明確。

在西方，19世紀(jì)時(shí)官僚政治與官僚統(tǒng)治基本同義，學(xué)術(shù)界并且將前者與代議制政府制度相比較，認(rèn)為官僚是根據(jù)固定規(guī)則連續(xù)推行行政管理活動的專業(yè)人員。20世紀(jì)的社會學(xué)理論將官僚看作是一個(gè)新的社會階層，中產(chǎn)階級的代表。正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論則認(rèn)為官僚代表一種原則，和市場原則存在根本性的對立，“市場原則代表著競爭、活力和選擇自由，而官僚原則則代表著壟斷、遲鈍和強(qiáng)制?！保?］（P41）并且由于整個(gè)現(xiàn)代社會官僚制管理方式的普遍化，一般意義上的官僚制則“是指在事務(wù)或管理中起主導(dǎo)和核心作用的制度，它不僅出現(xiàn)在政治或行政范圍里，而且涉及社會所有的領(lǐng)域”。［3］（P2）但“毋庸諱言，唯有行政官僚制是官僚制之中最具典型的代表……，因此，官僚制理論，總是以行政官僚制為中心而展開的。”［4］（P141）而在現(xiàn)代政治中，官僚多指與政治家相對、通過文官考試錄用的職業(yè)官員。在我國，“官僚”一詞在古代早已有之，《國語·魯語下》：“今吾子之教官僚，曰陷而后恭，道將何為?”［5］（P206）《辭?！穼⑵浣忉尀椤蔼q官吏”。［6］（P1226）將官僚拆分來看，“官”是指在政府擔(dān)任職務(wù)的人，“僚”是僚屬、僚佐、僚友、同僚，指“在同一官署任事的下屬官吏”。［6］（P317）由此可見，“官僚”既是個(gè)體性概念，也是群體性概念。要之，官僚泛指官吏，即由中央或地方政府任命，在行政機(jī)構(gòu)擔(dān)任公職的政府官員。

中國傳統(tǒng)官僚政治具有延續(xù)性、包容性和貫徹性，［7］（P29）影響深遠(yuǎn)，西方國家的文官（官僚）制度亦溯源于中國。但是現(xiàn)今中國制度空間下的官僚指涉與西方常言的官僚有著較大差別。在中國，一般民眾對“官僚”的表面認(rèn)知，是指“做官的”人員。此外，干部也是對公共雇員的日常稱謂，其中包含公務(wù)員。這些認(rèn)識雖不準(zhǔn)確，但在一定程度上反映了我國官僚內(nèi)涵的復(fù)雜性與范圍的模糊性。從官僚的核心指代——公務(wù)員來看，公務(wù)員法規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。”因此，下列七類機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員都屬于公務(wù)員：中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)、各級人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、各級行政機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、各級審判機(jī)關(guān)、各級檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派和各工商聯(lián)的各級機(jī)關(guān)。由此可見，我國公務(wù)員的范圍是比較寬泛的。結(jié)合我國公務(wù)員制度運(yùn)行的實(shí)際狀況，筆者認(rèn)為將我國的官僚分為核心官僚和泛官僚，將有助于對其的認(rèn)識和分析。核心官僚是指在各級國家行政機(jī)關(guān)中從事公共管理的工作人員;泛官僚則是除核心官僚之外適用于國家公務(wù)員法的人員。本文所探討的官僚主要是核心官僚，同時(shí)也涉及部分泛官僚①如無特殊說明，本文中官僚、官員、公務(wù)員三者都指代官僚群體，互相通用。。

二、受到控制的官僚：現(xiàn)實(shí)的選擇與理想的追求

雖然，“今天一切經(jīng)濟(jì)繁榮和政治穩(wěn)定的國度所取得的各項(xiàng)成就都不能不歸功于官僚制組織”，［8］但是“在世界范圍內(nèi)，官僚體制的膨脹已經(jīng)成為現(xiàn)代化進(jìn)程的伴生現(xiàn)象?！保?］（P1）這種膨脹引起了自由主義者的警覺，路德維希·馮·米塞斯認(rèn)為“今天的許多人視為罪惡的東西，并不是官僚體制，而是官僚管理領(lǐng)域的擴(kuò)張?！藗冎肛?zé)官僚體制，然而他們真正擔(dān)心的，是把國家變成極權(quán)主義的作法。”［10］（P43）因此，出于對自由價(jià)值的維護(hù)，控制官僚體制，具體而言控制活動于官僚體制內(nèi)的主體——官僚成為必然的選擇。而對于控制官僚的具體原因分析，國內(nèi)外學(xué)者的所有解答都指向了官僚的自主性。官僚的自主性源于官僚群體的自利理性、獨(dú)具的專業(yè)知識、相對的信息獲取優(yōu)勢以及其自身特有的組織能力。正如霍布斯所評論道：官僚們“在政治身份方面雖然留意謀求公共福利，但他會同樣謀求他自己以及他的親屬的私人利益。在大多數(shù)情況下，當(dāng)公私利益發(fā)生沖突的時(shí)候，他就會先顧個(gè)人利益，因?yàn)槿藗兊母星榱α恳话銇碚f比理智更為強(qiáng)大?！保?1］（P144）因此，官僚的自主性通常就表現(xiàn)為以下這些行為：官僚的行為與自己的意愿相符;官僚采取更加自我的行為方式;官僚不作為或者說官僚不按照政治家和利益集團(tuán)的期望行事等等?？梢哉f，控制官僚就是控制官僚的自主性。

“控制是要使其對象（稱為被控物體）適應(yīng)外界條件變化，使其某種功能達(dá)到可能的相對更好的狀態(tài)，或向某種預(yù)期功能發(fā)展?！保?2］（P630）控制官僚所要達(dá)致的重要結(jié)果就是受到控制的官僚。在某種程度上可以說，理想的官僚就是受到控制的官僚。從否定的層面上講，控制官僚就是控制官僚主義。作為體現(xiàn)在官僚言行中的一種違背民主意愿的組織弊病，官僚主義是與官僚制的產(chǎn)生和發(fā)展如影隨形的，埃茲昂尼·哈利維指出，“大規(guī)模組織，就它們自己而言，傾向于具有官僚主義形式”。［13］（P42）雖然不能從根本上消除官僚主義，但控制官僚主義的泛濫無疑是控制官僚的核心要求之一。從肯定的視角審

視，“官僚制的盛譽(yù)在于，盡管自己心存異議，也要恪守上級官方的錯誤命令，并忠實(shí)、準(zhǔn)確、完全地執(zhí)行它，這就是所謂的倫理規(guī)律與自我否定行為”。［3］（P38）官僚理性，最基本的就是要保證對國家法律、制度和規(guī)范的嚴(yán)格遵守，保證對上級命令的嚴(yán)格執(zhí)行，即服從。劉俊生認(rèn)為，除了服從的義務(wù)，官僚還應(yīng)具有以下義務(wù)：保守秘密、限制兼職、政治義務(wù)、保守信用與法律責(zé)任。［14］（PP268－300）回顧美國百年公共行政史，對官僚的要求從早期的價(jià)值中立與效率導(dǎo)向，到新公共行政運(yùn)動強(qiáng)調(diào)公平精神和民主行政，再到新公共管理運(yùn)動推崇官僚“掌舵，而不是劃槳”，具備企業(yè)家精神，又至公共服務(wù)時(shí)代所倡導(dǎo)其回應(yīng)、合作、服務(wù)于公共利益等。這實(shí)際上是官僚的工具理性和價(jià)值理性相互博弈、此消彼長、動態(tài)平衡的過程。當(dāng)工具理性占據(jù)上風(fēng)時(shí)，官僚的行為更多體現(xiàn)為對效率、價(jià)值中立、企業(yè)家精神的追求;而當(dāng)價(jià)值理性得到尊崇時(shí)，官僚的行為則傾向于公正、回應(yīng)、合作與民主行政?？刂乒倭?，一方面，以一般性道德水準(zhǔn)來衡量官僚行為，通過制度安排來避免其發(fā)生腐敗;另一方面，又要求其具有超出一般公眾的道德水平，具有公共精神。我國對理想型官僚的價(jià)值要求，體現(xiàn)在公務(wù)員法對公務(wù)員義務(wù)和考核的規(guī)定上。主要是遵紀(jì)守法、恪盡職守、愛國護(hù)國、服務(wù)人民、保守秘密、廉潔公正。

三、控制的策略：我國控制官僚的主要方式選擇

“控制是包含制約、制控、牽制等在內(nèi)的概念，在領(lǐng)導(dǎo)過程中控制還有監(jiān)督的含義?！保?5］（P2105）針對如何消解官僚所具有的相對優(yōu)勢并完善對其的監(jiān)督，不同制度空間下的人們發(fā)掘整理出了諸多控制官僚的策略。在西方憲政分權(quán)體制下，控制官僚的策略紛繁多樣。海伍德總結(jié)了以下方式：落實(shí)官僚對部長、議會、法院、或巡視官的回應(yīng)機(jī)制;實(shí)施高級官僚職位的正式或非正式的政治化;建立反官僚機(jī)構(gòu)來為政治家提供替代性的建議來源。［16］（P238）相比之下，雖然我國現(xiàn)今制度空間下有著豐富的控制官僚實(shí)踐，但是學(xué)界卻鮮有對控制官僚策略的研究。筆者認(rèn)為，目前我國主要采取了以下幾種控制官僚的策略。

第一，黨權(quán)控制。“毋庸置疑，黨權(quán)是中國從中央到地方最重要的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這里的黨權(quán)，指的是中國共產(chǎn)黨的政黨權(quán)力?！袊伯a(chǎn)黨對國家權(quán)力的總體控制，構(gòu)成國家得以顯示其特質(zhì)的前提條件?！保?7］我國公務(wù)員法規(guī)定：貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅(jiān)持黨管干部原則。黨管干部原則的一個(gè)重要體現(xiàn)就是大多數(shù)政府官員特別是領(lǐng)導(dǎo)人員同時(shí)也是共產(chǎn)黨員，即擁有黨政雙重身份。筆者以2010－2014年國家公務(wù)員考試職位表為分析文本，統(tǒng)計(jì)中央國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員考試資格的“政治面貌”一項(xiàng)中對“中共黨員”要求的人數(shù)，得出近八年其所占錄取人數(shù)的比例，如表1所示。從中可以看出，中央國家行政機(jī)關(guān)通過考試錄用的人員中黨員所占比例保持在一半以上，最高年份達(dá)到百分之七十。

表1 2007－2014年中央國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員考試資格“中共黨員”要求所占比① 由于《中華人民共和國公務(wù)員法》于2006年1月1日起施行，而2006年中央國家行政機(jī)關(guān)考試要求在此之前已制定公布，所以本數(shù)據(jù)以2007年為起點(diǎn)。為便于統(tǒng)計(jì)分析，將政治面貌要求項(xiàng)中“中共黨員或共青團(tuán)員”的數(shù)據(jù)并入“中共黨員”項(xiàng)中。

有論者認(rèn)為，“在社會主義中國，控制官僚的動力來源呈現(xiàn)集中而非彌散分布狀態(tài)，集中在黨－政領(lǐng)導(dǎo)軸心上，即由軸心來運(yùn)轉(zhuǎn)或操縱各類控制工具，而獨(dú)立于執(zhí)政黨的控制官僚主體尚未生成?！保?8］對官僚的控制監(jiān)督，黨內(nèi)的紀(jì)律檢查委員會相比于立法、司法權(quán)力的控制力度更強(qiáng)、威懾性更高。本應(yīng)居于較高獨(dú)立地位的“第四權(quán)力”——新聞媒體對官僚進(jìn)行控制監(jiān)督也必須遵循“黨管媒體”的原則。這樣，立法、司法以及社會公眾均處于黨的領(lǐng)導(dǎo)支配之下。

第二，組織控制?！肮倭胖平M織是從人類亙古以來社會治理的控制導(dǎo)向中生成的。”［8］作為官僚制的典型組織形式的政府，對官僚的控制不可避免地選擇組織控制。我國對官僚的組織控制包括以下幾個(gè)方面：（1）國家機(jī)構(gòu)根據(jù)議行合一的原則設(shè)立，具體體現(xiàn)在與人民代表大會制度的關(guān)系上。1982年憲法規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。這從組織和法律層面確立了各級政府及其官員的受控主體——人民代表大會;（2）采取中央集權(quán)的單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，地方政府的權(quán)力由中央政府授予，接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整個(gè)政府實(shí)行層級控制。目前我國政府實(shí)行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的五級管理體制，希望通過增加層級，來減少每一層級官僚的權(quán)力，達(dá)到控制官僚的目的;（3）通過不斷的機(jī)構(gòu)改革來控制官僚。安東尼·唐斯認(rèn)為“在不同部門之間設(shè)置重疊職責(zé)，……它在防止共謀方面是一種更好的制度設(shè)計(jì)?！保?9］（P129）職責(zé)重疊使得各部門官僚在面對晉升機(jī)會與任務(wù)要求時(shí)可能爭先恐后，也可能逃避推諉，減少了下級聯(lián)手對抗上級的可能性，下級官僚的命運(yùn)——晉升或追責(zé)則更多的由其隸屬的上級部門及其官僚裁定，達(dá)到上級對下級控制的目的。但這是一種非制度設(shè)計(jì)的、高成本的、并不值得采取的控制官僚策略。因此，通過不斷的機(jī)構(gòu)改革來下放權(quán)力、精簡機(jī)構(gòu)、裁減冗員、理順職能成為控制官僚的一條必然途徑。

第三，人事控制。對官僚而言，人事的詮選、晉升、休退等關(guān)涉其核心利益。相比于其他控制策略，人事控制無疑是一柄利器。我國人事控制策略的使用具有典型的“中國特色”：（1）通過職務(wù)層次的劃分，控制官僚晉升空間。我國公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次由上到下分為國家級正職到鄉(xiāng)科級副職的十個(gè)級別，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次在廳局級以下設(shè)置。根據(jù)制度設(shè)計(jì)，兩類公務(wù)員互不干擾，在各自序列內(nèi)晉升，然而實(shí)際運(yùn)行情況則更多遵循另一種路徑。以一名副主任科員為例，如其要晉升至主任科員，并不是通常的序列內(nèi)直接晉升，而大多先要經(jīng)歷領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列的鄉(xiāng)科級副職這個(gè)層級才可能升至主任科員。這就拉長了官員晉升的通道，形成了對官僚的另一類“控制”。（2）通過地域回避，控制官僚積聚自身社會資本。世界各國在公務(wù)員回避制度上大多采取職務(wù)回避和公務(wù)回避制度，而我國除此之外仍施行著延續(xù)千年的地域回避制度。個(gè)中緣由，“自然有一種扼制黨政首長本地任職集聚太過深厚的社會資本的意圖，并借此限制本地任職的黨政首長積累抗衡上級組織控制的資源。從而保證地方黨政首長對上級黨政組織與領(lǐng)導(dǎo)的政治服從、組織忠誠和恪盡職守?！保?7］（3）通過交流制度，控制官僚的流動。公務(wù)員可以在公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部交流，也可以與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員交流，這種交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉。中央和上級藉此控制了官僚的縱向和橫向流動。核心官僚和泛官僚也通過這種途徑得以變換身份，獲得新位。高校官僚化、國有企業(yè)行政化的形成與此是密不可分的。（4）通過救濟(jì)制度，控制官僚的身份。我國公務(wù)員法雖然規(guī)定了公務(wù)員的權(quán)益及其權(quán)利救濟(jì)，但仍存在諸多問題：救濟(jì)途徑的單一、救濟(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不強(qiáng)、救濟(jì)的程序性規(guī)范不嚴(yán)格等。這使得公務(wù)員身份難以得到有效保障，更易受到諸多不良控制。

第四，財(cái)政控制，亦稱預(yù)算控制。管理控制系統(tǒng)都是圍繞著財(cái)政結(jié)構(gòu)建立起來的，很少有例外。［20］（P318）如威爾達(dá)夫斯基就認(rèn)為，“預(yù)算是一系列貼著價(jià)格標(biāo)簽的目標(biāo)”，它“可以是為了實(shí)現(xiàn)某些特定結(jié)果的一項(xiàng)計(jì)劃或者合同，可以是一種控制和監(jiān)督的工具。”［21］（P3）根據(jù)尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化理論及其修正理論，官僚為了實(shí)現(xiàn)自身效用最大化的目標(biāo)，總會追求總預(yù)算最大化和自由裁量最大化。預(yù)算控制也就成為控制官僚的一種常用策略，有學(xué)者認(rèn)為“違背政府預(yù)算就是違法行為，任何人違背政府預(yù)算都必須受到法律的追究和制裁?！保?2］（P109）我國分稅制改革、國庫集中收付制改革以及政府采購制度改革，無疑使得官僚的行為更加透明和規(guī)范。

第五，績效控制?？冃Э刂茝?qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向，聚焦于官僚行為的目標(biāo)和結(jié)果。目前，我國官僚的績效主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的穩(wěn)定，促發(fā)與維穩(wěn)是各級官員工作的重中之重。其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤以GDP為官員政績考核的主要指標(biāo)，地方各級政府及其官員為了GDP的“大而快”而形成了具有中國特色的“政治錦標(biāo)賽”;維穩(wěn)方面實(shí)行“一票否決”式的考核指標(biāo)。這種績效要求同關(guān)乎官僚命運(yùn)的升遷、懲退相掛鉤，使得控制效果更加明顯。

第六，倫理控制。如果說以上五個(gè)策略更多著眼于控制官僚的外在行為，那么倫理控制則強(qiáng)調(diào)控制官僚的內(nèi)化心理模式。正如新公共行政學(xué)派所認(rèn)為的，公共行政不僅是政治的事業(yè)，也是道德的事業(yè)。我國素來崇尚德治，有著豐富的行政倫理資源。而倫理控制的實(shí)現(xiàn)更多是通過運(yùn)動式的操作，這在毛澤東時(shí)代是經(jīng)常性的控制官僚策略。雖然頻次和規(guī)模不如以前，但在現(xiàn)今中國依然可見。馮志峰整理了1949年10月至2009年9月中國共發(fā)生的各類運(yùn)動式治理110次，其中較多運(yùn)動涉及對官僚進(jìn)行倫理控制，比如學(xué)習(xí)雷鋒、“三講”教育、先進(jìn)性教育等。［23］通過運(yùn)動式治理的迅猛、集中、高效，求得短期內(nèi)官僚的種種弊病的消減，贏得民眾的信任，增強(qiáng)政治合法性。2013年下半年開始的群眾路線教育實(shí)踐活動正是此類控制策略的一個(gè)注解。此外，政治家和高層官僚的主動行為示范使得一般官僚積極迎合，“上行下效”，并且收斂在其看來逾越本層級的行為，達(dá)致控制官僚的目的。

除此之外，我國控制官僚的策略還包括法律控制，2006年公務(wù)員法的正式施行，規(guī)定了公務(wù)員的各種權(quán)利和義務(wù)，在此不作贅述。信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)媒體等在控制官僚中發(fā)揮越來越大的作用。政府力推的聽證制度、評議政府制度等也是控制官僚的主動探索。另外，我國行政法中較多的例外空間以及日常模糊性的政策規(guī)定，使得揣摩上意成為常態(tài)，為控制官僚提供了更多可供選擇的方式。

四、控制的邏輯：黨—政主導(dǎo)的積極控制

通過以上論述可以看出，我國控制官僚的策略是全方位的。然而這種全方位卻是一把雙刃劍，一方面它的控制無所不在，另一方面其控制卻又猶如不在，漏洞叢生。黨權(quán)控制要求官僚積極參加到國家政治生活中來，謹(jǐn)記服務(wù)宗旨，貫徹執(zhí)行黨的意志，但黨政的混沌不分又造成權(quán)責(zé)不分、效率低下等問題。組織控制有利于政令的集中統(tǒng)一，但卻抑制了地方及其下屬的活力，機(jī)構(gòu)改革陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。人事控制通過職務(wù)層次劃分有利于官僚的歷練，卻削弱了官僚的積極性;地域回避有利于防止官僚共謀，但不能從根柢上限制權(quán)力與利益的結(jié)合;交流不僅可以歷練官僚，還在一定程度上“有助于減少腐敗”，［24］但其同樣并沒有從根本上約束權(quán)力，無法防止權(quán)力的變異。財(cái)政控制有利于中央對地方的控制，以及建設(shè)透明的、受到監(jiān)督的政府，但也造成了“跑部錢進(jìn)”、超收超支等問題。績效控制在大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也造成了許多低效率的投資，政府的社會服務(wù)功能受到抑制;雖然在社會穩(wěn)定方面進(jìn)行了超高投入，卻“越維越不穩(wěn)”。倫理控制雖短期內(nèi)有利于官僚作風(fēng)的改善，但運(yùn)動式的操作以及行政倫理法制化的缺失，都使其無法從根本上跳出權(quán)力異化的桎梏。值得注意的是，一些新的控制官僚策略，如聽證制度、萬人評議政府制度等雖有群眾參與，但仍未超脫邀請性參與的階段。

為了厘清我國控制官僚策略的邏輯，筆者選擇兩個(gè)主要維度作為分類依據(jù)，以概括控制官僚的基本策略。首先，依據(jù)對官僚控制力的來源，可以區(qū)分為來自官僚系統(tǒng)內(nèi)與來自官僚系統(tǒng)外的控制。官僚系統(tǒng)內(nèi)的控制更多體現(xiàn)為權(quán)力的分立與相互制約，也就是制約;官僚系統(tǒng)外的控制是對官僚行為的判斷和追究，即監(jiān)督。雖然控制更多蘊(yùn)含的是控權(quán)與制約的邏輯，但此處為了分析的全面，將更多具有監(jiān)督意味的系統(tǒng)外控制也納入其中。其次，依據(jù)對官僚控制的意向性，可以區(qū)分為積極控制與消極控制。積極控制指為倡導(dǎo)官僚良好行為的產(chǎn)生而采取的控制，即對官僚超出一般性道德水準(zhǔn)的要求;消極控制指為抑制官僚不良行為的產(chǎn)生而采取的控制。如表2所示，依據(jù)控制力的來源和意向性，可將已知的諸多策略歸并到各自所屬區(qū)間。當(dāng)然這種歸類是粗略的，其中有些控制策略可能并不僅僅屬于某一類，如組織控制中的人大對官僚的控制可能更傾向于系統(tǒng)外——消極控制，但為了更簡明扼要，依據(jù)其所屬的組織控制的主要屬性將其歸入系統(tǒng)內(nèi)——消極控制。有些控制策略既有積極控制的一面也有消極控制的一面，難分主次，比如評議制度，就將其分別標(biāo)明。

表2 控制官僚的基本策略

由此可以看出，我國目前控制官僚的策略以官僚系統(tǒng)內(nèi)的控制為主，而官僚系統(tǒng)內(nèi)的控制中雖然也有通過制度條款規(guī)定扼制官僚不良行為的消極控制，但在實(shí)際運(yùn)行中更常見的是對官僚良好行為提倡的積極控制，然而這種控制策略所需要的人力、財(cái)力、精力等資源卻是巨大的，而且通常不一定取得預(yù)期效果。官僚系統(tǒng)外的控制成本低、效果好，但其或者不完善，或者剛剛起步：依法行政的路程依然漫長;社會媒體等對官僚的控制仍然受到黨政權(quán)力的干預(yù);聽證、評議制度主要是政府主導(dǎo)的邀請群眾參與;信息公開制度更多是遵從政府意愿的過濾性公開;更不用諱言，目前對官僚的控制中還大量存在如唐斯所說的任人唯親、宗族意識及其他基于忠誠的個(gè)人控制等。簡言之，總體呈現(xiàn)的是強(qiáng)內(nèi)部制約弱外部監(jiān)督，強(qiáng)倫理倡導(dǎo)弱法制規(guī)約?？傊?，我國目前控制官僚策略的法制化、制度化水平比較低，非制度化的黨—政主導(dǎo)的積極控制過于突出，這使得制約的功能被弱化，監(jiān)督的一些固有缺陷被放大。

五、余 論

從嚴(yán)格意義上說，控制官僚是伴隨著官僚政治的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。中國自古就擁有豐厚的控制官僚傳統(tǒng)，如法家的法、術(shù)、勢的御臣思想;專門機(jī)構(gòu)對官僚的考課、考績監(jiān)督;下自平民百姓的“告御狀”，上至貫穿皇權(quán)社會始終的君權(quán)與官僚的代表權(quán)力——相權(quán)的博弈等。近現(xiàn)代以來，中國共產(chǎn)黨在我國的革命和建設(shè)的過程中也探索和發(fā)展了一系列控制官僚的策略。然而目前我國關(guān)于控制官僚研究的學(xué)術(shù)存量卻與之不相匹配，究其原因，可能由于一方面涉及政府官僚自身利益，因此，幾乎沒有官方主動研究的報(bào)告、文獻(xiàn);另一方面，控制官僚在中國語境下具有一定的厚黑色彩且與行政監(jiān)督有較多相似重疊之處，使學(xué)者的研究聚焦發(fā)生轉(zhuǎn)移。

筆者從控制官僚的視角切入，通過對我國控制官僚現(xiàn)狀的初步分析，嘗試回答我國目前官僚權(quán)力異化的原因。雖然這些研究還是不成熟的，特別是對控制策略和邏輯的分析還是粗線條的，但還是析出一些有益的結(jié)論和啟示：應(yīng)該提高控制官僚策略的法制化和制度化水平;繼續(xù)推進(jìn)黨政分開的改革;充分利用網(wǎng)絡(luò)等新興的控制官僚策略;加強(qiáng)控制官僚中的公眾主動性參與等。

［1］王慶鋒．西方國家政府官僚控制模型分析［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（5）．

［2］王邦佐等．政治學(xué)辭典［M］．上海：上海辭書出版社，2009．

［3］［日］博森、矢澤修次郎．官僚制統(tǒng)治［M］．吳春波編譯．北京：民族出版社，1988．

［4］［日］西尾勝．行政學(xué)［M］．毛桂榮等譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2006．

［5］徐元誥．國語集解（修訂本）［M］．北京：中華書局出版發(fā)行，2006．

［6］辭海編輯委員會．辭海（1999年版縮印本）［M］．上海：上海辭書出版社，2000．

［7］王亞南．中國官僚政治研究［M］．北京：商務(wù)印書館，2010．

［8］張康之．論官僚制組織的等級控制及其終結(jié)［J］．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（2）．

［9］［美］威廉·F．韋斯特．控制官僚［M］．張定淮、白銳譯．重慶：重慶出版社，2001．

［10］［奧］路德維?！ゑT·米塞斯．官僚體制［M］．馮克利、姚中秋譯．北京：新星出版社，2007．

［11］［英］霍布斯．利維坦［M］．黎思復(fù)、黎廷弼譯．北京：商務(wù)印書館，1986．．

［12］孫鼎國．西方文化百科［M］．長春：吉林人民出版社．1991．

［13］［美］埃茲昂尼·哈利維．官僚政治與民主［M］．吳友明譯．臺灣：桂冠圖書股份有限公司，1998．

［14］劉俊生．公共人事管理比較分析［M］．北京：人民出版社，2001．

［15］秦玉琴．新世紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部百科全書·第3卷．北京：中國言實(shí)出版社．1999．

［16］［英］安德魯·海伍德．政治學(xué)核心概念［M］．吳勇譯．天津：天津人民出版社，2008．

［17］任劍濤．黨權(quán)、異地任職與中央控制——從三個(gè)案例看地方治理的權(quán)力畸變與制度矯正［J］．江蘇社會科學(xué)，2010（6）．

［18］黃俊堯．官僚自主性與官僚控制模式——復(fù)合型、單一性、軸心化模式的歸納及比較［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（5）．

［19］［美］安東尼·唐斯．官僚制內(nèi)幕［M］．郭小聰?shù)茸g．北京：中國人民大學(xué)出版社，2006．

［20］［美］詹姆斯·W．菲斯勒、唐納德·F．凱特爾．行政過程中的政治——公共行政學(xué)新論［M］．陳振明等譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002．

［21］［美］羅伊·T．梅耶斯．公共預(yù)算經(jīng)驗(yàn)：面向績效的新發(fā)展［M］．茍燕楠、董靜譯．上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005．

［22］張馨．構(gòu)建公共財(cái)政框架問題研究［M］．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004．

［23］馮志峰．中國政治發(fā)展：從運(yùn)動中的民主到民主中的運(yùn)動——一項(xiàng)對110次中國運(yùn)動式治理的研究報(bào)告［J］．甘肅理論學(xué)刊，2010（1）．

［24］陳剛、李樹．官員交流、任期與反腐敗［J］．世界經(jīng)濟(jì)，2012（2）．