民事執(zhí)行檢察監(jiān)督若干問題構(gòu)想

張衍路 夏思揚 曹忠魯

一、民事案件執(zhí)行監(jiān)督線索來源與受理

民事案件執(zhí)行監(jiān)督線索來源是檢察機關(guān)做好民事執(zhí)行監(jiān)督工作的前提，優(yōu)質(zhì)的線索更是提高監(jiān)督效率、效果的前提。在檢察機關(guān)民事監(jiān)督的司法實踐中，通常各級人民檢察院受理的民事執(zhí)行檢察案件主要有以下來源：第一種當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人向人民檢察院申訴的；第二種其他單位和個人向人民檢察院舉報的；第三種上級人民檢察院或本院檢察長交辦的；第四種人民檢察院在辦案過程中自行發(fā)現(xiàn)的；第五種國家機關(guān)或人民團(tuán)體、社會組織轉(zhuǎn)辦的；第六種互聯(lián)網(wǎng)或其它媒體披露的。

在上述六種發(fā)現(xiàn)渠道中，第一種最為常見，這如同抗訴監(jiān)督的線索發(fā)現(xiàn)一樣，因為案件當(dāng)事人和利害關(guān)系人對判決、裁定的執(zhí)行最為關(guān)心，違法執(zhí)行的后果會直接導(dǎo)致其利益受損。其次，是其他單位和個人在向人民檢察院舉報法官違法犯罪線索中發(fā)現(xiàn)的。再次為上級人民檢察院或本院檢察長交辦或通過人大、政協(xié)交辦的。從立法本意和發(fā)現(xiàn)的線索來源渠道看，民事執(zhí)行監(jiān)督是一種主動監(jiān)督，只要人民法院在執(zhí)行環(huán)節(jié)有違法執(zhí)行情形，人民檢察院均有權(quán)主動對其監(jiān)督，而非執(zhí)行“不告不理”被動監(jiān)督原則，這為人民檢察院更好全面履行法律監(jiān)督職責(zé)提供了廣闊發(fā)展空間。

人民檢察院受理的民事執(zhí)行監(jiān)督案件是有一定條件的，一般來說，符合下列條件應(yīng)當(dāng)予以受理：申訴人為民事執(zhí)行活動當(dāng)事人或利害關(guān)系人（案外人）；有書面具體的申訴理由和請求；申訴人在人民法院民事執(zhí)行活動中或自人民法院民事執(zhí)行活動終結(jié)之日起6個月內(nèi)提出的。其他渠道反映要求人民檢察院執(zhí)行監(jiān)督案件的受理條件，可參照上述條件執(zhí)行。

二、辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件的程序

（一）立案

對于符合受理條件的民事執(zhí)行監(jiān)督案件，經(jīng)承辦人審查對有下列情形之一的，經(jīng)分管檢察長批準(zhǔn)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)立案審查：執(zhí)行裁定、決定認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足的；執(zhí)行裁定、決定適用法律錯誤的；違反法定程序，可能導(dǎo)致執(zhí)行裁定、決定錯誤的；可能存在違法采取強制執(zhí)行措施的；人民法院超過規(guī)定期限未將已執(zhí)行的案款支付給申請執(zhí)行人的；人民法院未在法定期限內(nèi)對當(dāng)事人、案外人的書面異議、復(fù)議申請作出裁定的；沒有正當(dāng)理由，超期執(zhí)行案件的；人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當(dāng)執(zhí)行措施的；被執(zhí)行人提供了足以保障執(zhí)行的款物，并經(jīng)申請執(zhí)行人認(rèn)可后，人民法院仍然執(zhí)行被執(zhí)行人其他財產(chǎn)，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人合法權(quán)益的；執(zhí)行活動有損害國家利益、社會公共利益、他人合法權(quán)益的違法情形的；有證據(jù)證明執(zhí)行人員在履行職務(wù)過程中有貪污受賄、挪用公款、玩忽職守、濫用職權(quán)、接受當(dāng)事人及其訴訟代理人的請客送禮、違反規(guī)定會見當(dāng)事人等違法違紀(jì)行為的；人民法院執(zhí)行活動中有其他違法情形的。

對于不符合以上立案標(biāo)準(zhǔn)的民事執(zhí)行監(jiān)督案件，人民檢察院應(yīng)在15日內(nèi)作出不立案決定。

對于決定立案或不立案的處理結(jié)果，檢察院承辦人要制作《立案決定書》或《不立案決定書》等法律文書，經(jīng)科處室負(fù)責(zé)人審核，分管檢察長批準(zhǔn)，由案管部門送達(dá)申訴人，并做好相應(yīng)息訴工作。

（二）立案后的審查辦理

審查辦理程序可考慮：首先，承辦人對申訴人的材料進(jìn)行書面審查。對照申訴人的申訴理由和原判決、裁定法律文書及執(zhí)行裁定書、決定書或執(zhí)行行為，審查人民法院是否及時進(jìn)入執(zhí)行程序，執(zhí)行活動（過程）是否合法，執(zhí)行結(jié)果是否侵害了當(dāng)事人或案外人的合法權(quán)益。其次，調(diào)卷審查。對案件執(zhí)行裁定、決定認(rèn)定的主要事實和證據(jù)或執(zhí)行程序可能錯誤的情形，承辦人要及時向部門領(lǐng)導(dǎo)提出調(diào)閱人民法院案件卷宗等材料申請，調(diào)閱的手續(xù)與辦理抗訴案件相同。對于調(diào)卷中發(fā)現(xiàn)的與實際執(zhí)行中的矛盾點，必要時案件承辦人可以進(jìn)行必要調(diào)查，以核實人民法院執(zhí)行裁定、決定或執(zhí)行行為的合法性。再次，制作審查終結(jié)報告。經(jīng)書面審查和調(diào)卷審查，承辦人應(yīng)當(dāng)制作相應(yīng)的審查終結(jié)報告，經(jīng)科處室同志集體討論，提出具體民事執(zhí)行監(jiān)督處理意見。

需要說明的是，一是對正在審查的民事執(zhí)行監(jiān)督案件，若尚未執(zhí)行終結(jié)，且繼續(xù)執(zhí)行可能造成執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難或不能執(zhí)行回轉(zhuǎn)的，人民檢察院可向人民法院發(fā)出中止執(zhí)行建議書或暫緩執(zhí)行通知書。當(dāng)中止執(zhí)行的情形消失后，人民檢察院應(yīng)在得知情形消失之日起3日內(nèi)發(fā)出恢復(fù)執(zhí)行建議書，建議人民法院恢復(fù)執(zhí)行。二是具有下列情形之一的，人民檢察院應(yīng)終止審查：申訴人撤回申訴，且不損害國家利益和社會公共利益的；人民法院已經(jīng)自行糾正違法執(zhí)行裁定、決定或行為的；當(dāng)事人已自愿執(zhí)行和解，且不損害國家利益和社會公共利益的；應(yīng)當(dāng)終止審查的其他情形。

三、民事執(zhí)行監(jiān)督案件的監(jiān)督手段、方式（辦理結(jié)果的運用形式）

（一）發(fā)出檢察建議書

人民檢察院經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)人民法院的執(zhí)行活動有下列情形之一的，可發(fā)出書面檢察建議書，建議人民法院審查處理：執(zhí)行裁定、決定依據(jù)錯誤；執(zhí)行裁定、決定認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足；執(zhí)行裁定、決定適用法律確有錯誤；人民法院未在法定期限內(nèi)對當(dāng)事人、案外人的書面異議、復(fù)議申請作出裁定；被執(zhí)行人提供了足以保障執(zhí)行的款物，并經(jīng)申請執(zhí)行人認(rèn)可后，人民法院仍然執(zhí)行被執(zhí)行人其他財產(chǎn)，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人合法權(quán)益；其它需要監(jiān)督的情形。

值得說明的是，檢察建議書是檢察機關(guān)最為常見、最為有效的一種監(jiān)督方式，主要適用于法院所作出的執(zhí)行裁定、決定在適用法律、認(rèn)定事實或執(zhí)行程序中出現(xiàn)的重大問題，如不及時加以糾正，必然導(dǎo)致嚴(yán)重后果，是對實體執(zhí)行的一種有效監(jiān)督方式。但執(zhí)行監(jiān)督不能采用抗訴形式，因為監(jiān)督的具體對象畢竟不是針對人民法院審判活動所形成的判決、裁定，而是執(zhí)行裁定、決定和執(zhí)行行為。

（二）發(fā)出糾正違法通知書

經(jīng)人民檢察院審查，發(fā)現(xiàn)人民法院的執(zhí)行活動有下列情形之一的，可向人民法院發(fā)出糾正違法通知書， 督促其及時糾正：人民法院超過規(guī)定期限未將案款支付給申請執(zhí)行人的；執(zhí)行裁定、決定、執(zhí)行行為違反法定程序的；違法采用強制執(zhí)行措施的；執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中違反執(zhí)行紀(jì)律，造成不良影響的，或有貪污、受賄、挪用公款、玩忽職守、濫用職權(quán)等違法違紀(jì)行為的；其他需要發(fā)出糾正違法通知書的情形。

值得說明的是，糾正違法通知書是檢察機關(guān)常用的一種法律文書。通常為人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院作出執(zhí)行裁定、決定違法或在具體實施執(zhí)行過程中執(zhí)行人員行為違法，如不及時加以糾正可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果時適用。其施用效果僅次于檢察建議書。

（三）更換承辦人員建議書

人民檢察院經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)人民法院有下列情形之一的執(zhí)行活動，可發(fā)出更換承辦人員建議書：執(zhí)行人員接受當(dāng)事人、訴訟代理人請吃送禮的；沒有正當(dāng)理由，超期執(zhí)行案件的；人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當(dāng)執(zhí)行措施的；承辦人有法定回避情形未回避的；其它需要監(jiān)督的情形。

值得說明的是，建議更換承辦人的做法是中央司改文件中明確的，本次民訴法修改未涉及此項措施，根據(jù)高檢院實施民訴法相關(guān)要求精神，實踐中仍可采取此措施。這一措施的運用，旨在對監(jiān)督過程中及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行法官自身有違法情形苗頭但未造成嚴(yán)重后果的情形及時加以阻止、糾正，通過建議更換承辦人，體現(xiàn)檢察機關(guān)監(jiān)督的及時性、公正性。

（四）派員現(xiàn)場執(zhí)行監(jiān)督

有下列情形之一的案件進(jìn)入執(zhí)行程序后，經(jīng)人民法院邀請，報院分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，人民檢察院可以派員到執(zhí)行活動現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督：涉及國家利益、社會公共利益的案件；涉及社會和諧穩(wěn)定的群體性案件；事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、黨委政府明確要求檢察機關(guān)參與的執(zhí)行案件。除以上情形外，人民檢察院不得采用現(xiàn)場同步監(jiān)督的方式。

值得說明的是，派員現(xiàn)場執(zhí)行監(jiān)督只適用執(zhí)行活動重大、涉及社會穩(wěn)定、被執(zhí)行人員眾多等情形，應(yīng)當(dāng)慎重施用。在現(xiàn)場監(jiān)督過程中，若雙方當(dāng)事人有和解可能的，人民檢察院可配合人民法院做好執(zhí)行和解工作。當(dāng)發(fā)現(xiàn)人民法院執(zhí)行活動有不當(dāng)之處的，可當(dāng)場向人民法院執(zhí)行人員提出口頭糾正意見。若人民法院執(zhí)行人員未采納的，在工作日結(jié)束后，報檢察長同意，可向人民法院提出書面糾正意見。

（五）移送職務(wù)犯罪線索

人民檢察院在辦理民事執(zhí)行檢察案件過程中，發(fā)現(xiàn)法院執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中有貪污、受賄、挪用公款、玩忽職守、濫用職權(quán)等行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時將線索移送本院職務(wù)犯罪偵查部門，并協(xié)助做好查辦職務(wù)犯罪工作。

值得說明的是，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)法院有關(guān)人員涉嫌犯罪的線索在及時移送的同時，也要做到準(zhǔn)確，并將相關(guān)事實和證據(jù)一并移送到職務(wù)犯罪偵查部門，必要時積極做好配合查辦工作，不能一送了之。

四、辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件應(yīng)注意的問題

（一）注重加強與人民法院的溝通

各級檢察機關(guān)尤其是民事檢察部門要主動與法院溝通協(xié)調(diào)，加強信息交流，增強兩院工作的前瞻性、預(yù)見性，確保檢察機關(guān)和審判機關(guān)貫徹落實修改后民訴法協(xié)調(diào)有序有效推進(jìn)。要通過建立完善聯(lián)席會議、聯(lián)合調(diào)研、工作信息交流和案件研討等長效機制，使檢法信息交流、類案和重大個案的溝通、監(jiān)督制度化。既要文來文往，又要人來人往，保持兩院領(lǐng)導(dǎo)、部門和辦案人員之間常態(tài)化的良性互動。既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督，樹立監(jiān)督與支持并重的理念。既要堅持原則又要講究策略，注意多溝通、多換位思考。要下大力氣提高包括檢察建議在內(nèi)的民事執(zhí)行監(jiān)督意見的準(zhǔn)確性和成功率，增強監(jiān)督實效。要在監(jiān)督法院執(zhí)行活動的同時，也要主動接受法院對檢察工作的意見建議，不斷改進(jìn)和完善開展執(zhí)行監(jiān)督的方式和手段，提高依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督的能力和水平。

在實務(wù)操作時，要特別注意把握兩點：一是各級檢察機關(guān)在制定有關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督辦法（標(biāo)準(zhǔn)）時要認(rèn)真聽取人民法院的意見。理由是修改后的《民事訴訟法》第235條規(guī)定的“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”太原則，由于沒有現(xiàn)成、統(tǒng)一的實施標(biāo)準(zhǔn)，各級檢察機關(guān)在經(jīng)過一段實踐的基礎(chǔ)上可先行制定一個實施辦法，但這個實施辦法一定要征得人民法院的同意、理解、配合和支持，否則就會變成“單相思”，實踐中不可行，自然談不上實效性。二是各級檢察機關(guān)要在對實施辦法（標(biāo)準(zhǔn)）執(zhí)行的過程中遇到的新情況、新問題及時與人民法院溝通，本著敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的原則采取靈活的方式適時進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

（二）建議最高人民檢察在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適時出臺民事執(zhí)行監(jiān)督實施辦法

理由是此項工作是一項創(chuàng)新，且實踐性很強，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可借鑒，只有放手大膽讓省級以下檢察機關(guān)先行先試，在實踐中認(rèn)真探索，經(jīng)過一定時間（最好是一年）的探索，待條件成熟時再制定全國檢察機關(guān)通行的實施辦法（標(biāo)準(zhǔn)）。

（三）切實加強人員力量配備，注重素質(zhì)能力的提高

一是要嚴(yán)格落實高檢院《關(guān)于加強和改進(jìn)民事行政檢察工作的決定》，加強民事檢察人員數(shù)量配備，增加辦案力量，改善隊伍結(jié)構(gòu)。對照修改后民訴法的工作任務(wù)，適當(dāng)增加民行檢察部門人員編制，提高民行檢察人員的比例，新增政法專項編制要向民行檢察部門傾斜，重點對民訴法修改后案多人少矛盾比較突出的地方和部門予以傾斜和保障，特別是要用好現(xiàn)有空編補充人員。招錄新進(jìn)檢察人員時，要注意從法官和律師隊伍中引進(jìn)一批辦案經(jīng)驗豐富的骨干。要在政治上、工作上、生活上關(guān)心愛護(hù)民行檢察干部，加強對民行檢察干部的培養(yǎng)使用力度，完善激勵表彰機制，保持民行檢察隊伍的相對穩(wěn)定。二是要進(jìn)一步加強民行檢察部門的能力素質(zhì)建設(shè)，提高民行檢察隊伍專業(yè)化水平。專業(yè)化的民行檢察隊伍是履行好執(zhí)行監(jiān)督職能的重要保證。要通過干部遴選、公務(wù)員招錄、內(nèi)部調(diào)配等方式，挑選一批具有民商事法律知識、有辦案經(jīng)驗的人員，充實到民行檢察隊伍之中。要改善民行檢察人員結(jié)構(gòu)，可適當(dāng)調(diào)配一些有自偵、刑檢工作經(jīng)歷的干部充實到民行檢察部門。三是要加大民行檢察人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。要通過聘請法院執(zhí)行業(yè)務(wù)專家、檢察機關(guān)民行業(yè)務(wù)專家傳授執(zhí)行監(jiān)督業(yè)務(wù)知識；通過開展業(yè)務(wù)知識竟賽，深入開展全員崗位大練兵活動；通過開展到法院等單位掛職鍛煉工作，使民行檢察人員深入了解民事訴訟（執(zhí)行）全過程，全面豐富業(yè)務(wù)知識，增強專業(yè)化水平，以適應(yīng)執(zhí)行監(jiān)督工作發(fā)展的需要。

（四）要加強各級院對執(zhí)行監(jiān)督辦案工作規(guī)律性問題的調(diào)查研究

尤其是省、市院要加強增強辦案指導(dǎo)的針對性和有效性。各級檢察機關(guān)要加強調(diào)查研究，結(jié)合民行檢察執(zhí)行監(jiān)督工作實際，認(rèn)真分析修改后民訴法對民事檢察工作的深刻影響，及時研判貫徹執(zhí)行監(jiān)督實施中出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的重大疑難問題，提出對策建議。要在實施修改后民訴法過程中，梳理出需要重點研究解決的重大執(zhí)行監(jiān)督問題，組織力量加強理論和實務(wù)研究，為民行檢察工作的改革發(fā)展提供有力的理論支持。

（五）要加強隊伍管理，嚴(yán)肅政治紀(jì)律

要加強對民行檢察隊伍的管理和監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范民行檢察人員與當(dāng)事人、律師和執(zhí)行法官的關(guān)系，深化檢務(wù)公開，堅決杜絕以權(quán)謀私、以案謀私，以及辦人情案、關(guān)系案、金錢案等問題的發(fā)生，以鐵的決心、鐵的紀(jì)律打造鐵的隊伍。