基層檢察機關(guān)執(zhí)法公信力自我提升

鄧樹剛

基層檢察機關(guān)是檢察系統(tǒng)中數(shù)量最多、分布最廣、承擔職責最重的一部分，處于社會管理一線，直面各種社會矛盾，服務(wù)廣大人民群眾，是檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的主力。檢察執(zhí)法公信力如何、社會公眾對檢察執(zhí)法工作的信任配合與否，很大程度上取決了基層檢察機關(guān)執(zhí)法辦案工作。

一、基層檢察機關(guān)應(yīng)立足執(zhí)法辦案提升執(zhí)法公信力

基層檢察機關(guān)如何通過嚴格、公正、文明執(zhí)法辦案提升檢察公信力，是檢察機關(guān)全面提升執(zhí)法公信力的重要環(huán)節(jié)。

（一）檢察執(zhí)法公信力的涵義

根據(jù)《現(xiàn)代漢語辭典》的解釋，“公”指社會公眾，“信”指信用、信任，“力”指一種由社會公眾普遍認同而蘊含的社會動能態(tài)勢?！肮帕Α奔瓷鐣娤嘈诺牧α亢统潭燃捌湫刨嚮A(chǔ)。如果社會公眾持續(xù)對某一組織或個人的動機、行為表現(xiàn)出普遍認同感和信任感，愿意配合其工作并遵循其作出的決定，說明這一組織或人取得了公信力。

因此，檢察執(zhí)法公信力是指檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)在整個社會當中所建立起來的公共信用，是社會公眾普遍地對法律監(jiān)督權(quán)的運行及其結(jié)果所具有的信任、信賴、認同乃至信仰，以及對該結(jié)果自覺接受、遵從的程度與狀態(tài)。[1]換言之，檢察機關(guān)執(zhí)法公信力是社會公眾對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的信服度和對其公正性、法律權(quán)威性的評價。

（二）檢察執(zhí)法公信力的決定因素

影響和決定檢察執(zhí)法公信力有無、大小的因素可以從宏觀和微觀上考察。

從宏觀上講，主要是檢察制度的影響力和權(quán)威性。檢察影響力[2]即檢察工作在社會政治經(jīng)濟生活中的影響面、覆蓋面，以及發(fā)揮作用的程度，檢察機關(guān)在國家政治架構(gòu)中的地位和作用，在實施依法治國方略中的地位和作用，在構(gòu)建社會主義和諧社會中的地位和作用，在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用等。檢察權(quán)威性[3]是指檢察機關(guān)的訴訟決定或監(jiān)督意見是否具有程序上的約束力，是否能夠得到社會公眾包括被監(jiān)督機關(guān)的尊重和采納，是否能夠排除一切私人和其他公權(quán)力對其施加來自正當程序外部的不當干擾和非法妨害，是檢察機關(guān)執(zhí)法是否具有信用和社會公眾是否信任的重要方面。從宏觀上看，依法獨立行使檢察權(quán)的原則得到真正落實，法律監(jiān)督制度健全完善，訴訟決定或監(jiān)督意見就能得到充分尊重和采納，法律監(jiān)督的約束力就越強，檢察公信力就越高。

從微觀上考察，影響檢察執(zhí)法公信力有無、大小的因素主要是執(zhí)法的客觀公正以及執(zhí)法人員的執(zhí)法能力等因素。所謂百姓心里有桿秤，“人民群眾對于法律的真正感知，是通過發(fā)生在自己身上或者生活周圍的一個個鮮活的案件逐漸得以明晰的?！盵4]公眾對檢察公信力的評判，最直接的信息來源是檢察官辦理的具體案件及辦理具體案件的執(zhí)法行為。檢察官的素質(zhì)能力如何，是形成和影響檢察公信力的內(nèi)在因素。檢察人員要為社會提供良好的信用，并獲得社會公眾的信任，就必須具備相應(yīng)的執(zhí)法能力。從檢察職能角度考察，具體應(yīng)包括依法準確及時懲治和預防犯罪的能力，正確執(zhí)行法律和適用刑事政策的能力，加強訴訟監(jiān)督維護司法公正的能力，化解矛盾糾紛促進社會和諧的能力等。執(zhí)法公正不僅實現(xiàn)個案正義，更樹立檢察機關(guān)在百姓心目中的權(quán)威，而執(zhí)法不公不僅損害當事人利益，更危害整個制度權(quán)威。檢察執(zhí)法不公猶如弄臟了水源一樣，流出來的水不可能是干凈的。

二、打鐵還需自身硬——以基層檢察隊伍建設(shè)提升執(zhí)法公信力

人的問題是一切工作的核心。基層檢察機關(guān)執(zhí)法辦案提升公信力的前提，也在于打造一支“業(yè)務(wù)精湛、認真負責、清正廉潔”的檢察隊伍。[5]基層檢察機關(guān)數(shù)量最多、分布最廣、離人民群眾最近，是檢察機關(guān)履行職能的一線平臺，是服務(wù)群眾保障民生的前沿陣地，是檢察公信力建設(shè)的中堅力量，應(yīng)該給予基層檢察人員更多的理解與支持，在政策、資金等方面都需要進一步加大支持力度。[6]

（一）增強干警的責任心和事業(yè)心

首先，責任心和事業(yè)心是完成檢察工作的保障。檢察事業(yè)科學發(fā)展的新形勢迫切要求廣大干警盡職盡責，以強烈的危機感和戰(zhàn)斗力，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)，有效推動各項檢察工作的落實。其次，責任心和事業(yè)心決定檢察執(zhí)法作風的好壞，直接影響法律監(jiān)督的法律、政治和社會效果。缺乏責任心的檢察干警必然在工作中行動渙散、敷衍了事，執(zhí)法作風難以為民眾認可，進而損害司法威嚴，損害黨和政府在百姓心中的形象。最后，責任心和事業(yè)心的認可是檢察工作全面發(fā)展的動力。樹立強烈責任心，就能做到嚴以律己，提升自我，獲得全面發(fā)展，從而推動檢察工作持久進步。

（二）多方面提高檢察干警工作能力

其一，提高干警聯(lián)系群眾的工作能力?；鶎訖z察院面對的是形形色色的民眾，基層檢察干警執(zhí)法辦案中除了扎實的法律功底之外，更需要具備聯(lián)系群眾的工作能力，尤其是信訪、控申接待一線部門。近年來通過公務(wù)員招錄進來的干警多為“三門”式干警，即從家門到校門再到單位大門，尤其缺乏基層工作經(jīng)驗，群眾工作能力有待培養(yǎng)。提高基層檢察干警群眾工作能力，以下幾種經(jīng)驗值得推廣：資深檢察干警與青年干警一對一的傳幫帶；邀請優(yōu)秀基層工作者講授群眾工作經(jīng)驗；選派青年干警到社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)等基層單位掛職鍛煉，了解基層工作，傾聽基層聲音等等。

其二，提高干警調(diào)查研究與寫作的能力。基層檢察院每年辦理大量的案件，涉及社會方方面面，掌握著鮮活的第一手資料，對社會管理創(chuàng)新工作最有發(fā)言權(quán)?；鶎訖z察干警應(yīng)認真思考辦案過程中暴露的法律問題、社會管理問題等，及時總結(jié)，勤于動筆，形成調(diào)研成果。領(lǐng)導干部必須帶頭調(diào)研，形成全院上下齊調(diào)研的氛圍，為社會管理創(chuàng)新獻計獻策。

（三）全面打造品牌檢察工作作風

“千里之行，始于足下?！被鶎訖z察工作更多的是許多細小、瑣碎的雜事，這就更需要檢察干警樹立找準自己定位，立足本職工作，樹立腳踏實地、求真務(wù)實的作風，扎實做好每項工作基礎(chǔ)上樹立檢察品牌。

腳踏實地是基礎(chǔ)?；鶎訖z察院諸多日常工作是平淡無奇的，沒有轟轟烈烈的豪言壯語，也沒有萬眾矚目的鎂光燈，但卻是檢察機關(guān)正常運轉(zhuǎn)所必須的。這就要求基層檢察干警要有一顆平常心，樂于平淡，甘于平凡，默默無聞，任勞任怨，從做好每件小事做起、從自己做起、從現(xiàn)在做起，認真完成每件工作。

打造品牌是目標。品牌意識不僅是商業(yè)活動的制勝法寶，也應(yīng)成為基層檢察工作規(guī)范與創(chuàng)新的動力源泉。打造品牌，樹立標桿的意識應(yīng)貫徹于檢察工作的每一環(huán)節(jié)，以督促每位干警嚴格要求自己，規(guī)范每項工作基礎(chǔ)上尋求思路創(chuàng)新、方法創(chuàng)新，盡職盡責，勤勉敬業(yè)，樂于從檢，榮于從檢。

三、規(guī)范與創(chuàng)新并舉——內(nèi)部辦案機制探索

檢察執(zhí)法的客觀公正是實現(xiàn)公平正義的最后保障，也是提升執(zhí)法公信力的基礎(chǔ)。檢察官在訴訟活動中，要嚴守客觀公正義務(wù)，要站在客觀公正的立場，不偏不倚地全面收集證據(jù)、審查案件和進行訴訟的行為。制度是最好的保障，為確保公正執(zhí)法，W市H區(qū)檢察院從以下幾方面著手探索辦案機制：

（一）改革完善檢察辦案組織

新刑訴法和新民訴法賦予了檢察機關(guān)更多的司法職能，對檢察機關(guān)如何遵循司法規(guī)律和特點、轉(zhuǎn)變檢察辦案方式提出了新的要求。我們認為，建立符合檢察機關(guān)特點的辦案組織，是尊重和遵循司法規(guī)律的體現(xiàn)，是保障檢察權(quán)獨立公正行使的前提。現(xiàn)有的檢察官辦案制度對準確實施法律發(fā)揮了重要作用，但存在事務(wù)性過多，檢察官職業(yè)素質(zhì)相對薄弱，一定程度上制約著檢察機關(guān)法律監(jiān)督能力的提高。因此，我們嘗試以下改革：

1.實行檢察人員分類：在反貪、公訴、偵監(jiān)等一線業(yè)務(wù)部門中，將檢察人員分為事務(wù)檢察官和辦案檢察官。前者主要負責辦案以外的事務(wù)性工作，如筆錄制作、陪同提審、陪同開庭、配合宣傳等，后者集中精力于案件的審查和決斷。這樣各司其職，就可以把辦案檢察官從繁重的事務(wù)性工作中解放出來，使其集中精力辦案，強化辦案檢察官責任心，提高辦案質(zhì)量，提升辦案效率。

2.探索主訴主辦檢察官辦案責任制：主訴主辦責任制，是檢察長領(lǐng)導下的以主訴主辦檢察官為辦案責任主體的扁平化的檢察辦案組織體系。基本的辦案組織單元由一名資深檢察官和若干名檢察員、助理檢察員、書記員組成。主訴主辦檢察官辦案責任制作為制度的核心，是貫穿檢察長、主任檢察官和辦案組織的一條主線，明確了主任檢察官受檢察長領(lǐng)導，對檢察長負責，在檢察長授權(quán)范圍內(nèi)行使案件審查決定權(quán)和案件審批決定權(quán)，獨立承擔檢察辦案責任。

（二）加強內(nèi)部檢務(wù)督察工作

目前檢察機關(guān)檢務(wù)督察工作的開展雖然發(fā)揮了一定的內(nèi)部監(jiān)督作用，但存在很多問題，尤其基層檢察機關(guān)，檢務(wù)督察與紀檢監(jiān)察存在錯位交叉問題。

W市H區(qū)檢察院根據(jù)實際需要，創(chuàng)新發(fā)揮案件管理中心的作用。對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行整合，“檢務(wù)督查辦公室”和“信息技術(shù)服務(wù)辦公室”設(shè)置在案件管理中心內(nèi)。通過完善檢務(wù)督察制度，構(gòu)建有效的制度保障機制，可以保障正確行使檢察權(quán)發(fā)揮重要作用。將檢務(wù)督察辦公室設(shè)置在案管中心內(nèi)部，可實施過程控制，及時解決在執(zhí)法中出現(xiàn)的問題。信息技術(shù)服務(wù)中心設(shè)置在案管中心，通過建立執(zhí)法辦案風險預警平臺、黨風廉政建設(shè)預警平臺、部門工作過程控制平臺三大平臺來實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督，利用三個平臺實時發(fā)布工作動態(tài)，加強對內(nèi)管理與對外溝通，充分發(fā)揮信息化對檢察機關(guān)監(jiān)督建設(shè)的作用。

（三）探索辦案質(zhì)量防控機制

實行檢察官分類和主訴主辦檢察官制度后，由于大量的案件交由主訴主辦檢察官為主體的辦案組織辦理和決定，為保障辦案質(zhì)量，W市H區(qū)檢察院建立了案件質(zhì)量的保障配套機制，如日常監(jiān)督檢查機制，即賦予部門行政負責人對所在部門各主訴主辦檢察官辦案組的分案、辦案效率、執(zhí)行制度規(guī)范、依法辦案等方面的管理權(quán)限；再比如，檢察長決定或檢委會討論機制，對檢察長的決定、檢委會討論的決定，主訴主辦檢察官須嚴格執(zhí)行；還比如辦案督導制，即通過個案評、月通報、季評審、年講評的機制，由案管處督導員對主訴主辦檢察官辦案的質(zhì)量進行檢查、考核、評估。

綜上所述，處于執(zhí)法辦案一線的基層檢察機關(guān)，應(yīng)堅持以制度建設(shè)促進公正執(zhí)法，以公正執(zhí)法提升執(zhí)法公信力，這是實踐證明的行之有效的途徑。

四、檢察權(quán)的透明化運行——外部監(jiān)督機制構(gòu)建

陽光是最好的防腐劑，檢察權(quán)只有放在陽光下運行，每一環(huán)節(jié)都透明化，才能有效樹立和提升檢察執(zhí)法公信力。近年來，W市H區(qū)檢察院為提升執(zhí)法公信力，著重從以下幾方面構(gòu)建透明化的檢察權(quán)運行機制：

（一）設(shè)立專門的監(jiān)督聯(lián)絡(luò)渠道

為方便外界監(jiān)督的介入，我們在案管中心設(shè)立了外部監(jiān)督聯(lián)絡(luò)室，主要負責兩方面聯(lián)絡(luò)工作：一是作為與人大、政協(xié)監(jiān)督的聯(lián)絡(luò)站。通過該聯(lián)絡(luò)室，我們完善了向人大和政協(xié)匯報、通報工作制度，定期向人大和政協(xié)匯報、通報檢察專項工作、重大活動和重大決策，積極接受人大常委會組織的執(zhí)法檢查，認真答復人大常委會提出的詢問和質(zhì)詢等。加強與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)絡(luò)和溝通，促進代表、委員聯(lián)絡(luò)工作的經(jīng)常化、多元化。二是作為審計監(jiān)督聯(lián)絡(luò)站。我們辦案過程中贓款贓物的管理自覺接受銀行監(jiān)督，接受上級部門監(jiān)督，接受地方財政的監(jiān)督。堅持科學管理，完善制度，切實加強對贓款贓物的實時監(jiān)督。

（二）健全檢務(wù)公開機制

相對于審判權(quán)，檢察業(yè)務(wù)的保密性要求導致權(quán)力行使的公開性不足，檢察工作往往不易為社會大眾所了解。那么，如何能獲取必要的公信力？要增加檢察權(quán)行使的公開性，使其能夠體現(xiàn)“看得見的正義”，以檢務(wù)公開促執(zhí)法公開是可行之路。具體而言，我們采取了多種措施積極拓展檢務(wù)公開渠道，突出檢務(wù)公開重點，豐富檢務(wù)公開載體，健全檢務(wù)公開機制，全面營造“公開、公正、公信”的陽光檢察氛圍。我們設(shè)立的綜合服務(wù)大廳、文明接訪室和便民服務(wù)窗口；設(shè)置了法律查詢、辦案流程查詢、公開干警職務(wù)查詢等功能。充分傾聽人民群眾的意見和批評，搜集、分析媒體的意見和建議，是我們不斷克服缺點和不足的便捷途徑，是履行好檢察職責的重要保證。

注釋：

[1]魯曉慧、戚進松：《檢察公信力初探》，載《人民檢察》2010年第7期。

[2]同上。

[3]有觀點將此稱為“法律監(jiān)督約束力”，參見魯曉慧、戚進松.《檢察公信力初探》，載《人民檢察》2010年第7期；也有觀點將此稱為“檢察信用度”，參見陳立軍、陳立民：《檢察執(zhí)法公信力內(nèi)涵及建設(shè)策略分析》，載《求索》2012年第1期。

[4]龔佳禾：《規(guī)范執(zhí)法提高檢察公信力》，載《檢察日報》2008年6月17日。

[5]周莉：《論檢察公信力缺失的原因及應(yīng)對措施》，載《河南警察學院學報》2011年第5期。.

[6]王洪祥：《以執(zhí)法辦案為中心不斷推進檢察機關(guān)公信力建設(shè)》，載《人民檢察》2009年第2期。