亞行CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家能源合作淺析

□文/宋 歡

（新疆財經大學國際經貿學院 新疆·烏魯木齊）

亞洲開發(fā)銀行于1997年發(fā)起了中亞區(qū)域經濟合作（CAREC）計劃，旨在通過貸款、贈款和技術援助等形式鼓勵開展區(qū)域經濟合作，加速成員國的經濟增長和減少貧困。過去10年里，在交通、貿易便利化、貿易政策和能源等四大重點領域累計動員資金約170 億美元。其中，截止到2010年中期，中亞區(qū)域經濟合作計劃已經啟動了22 個能源項目，價值25 億美元。能源占到了該計劃投資總額（貸款和贈款）的19%。新疆作為我國參與CAREC計劃的主要項目執(zhí)行區(qū)具有明顯的地緣、文化背景等方面的優(yōu)勢，同時也擁有與中亞國家開展經濟、能源合作等方面的成功經驗。

一、CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家能源合作面臨的機遇

（一）CAREC機制在戰(zhàn)略政策上的支持。2008年中亞區(qū)域經濟合作參加國通過了具有劃時代意義的“中亞區(qū)域經濟合作各參加國能源部門區(qū)域經濟合作戰(zhàn)略”即能源戰(zhàn)略。能源戰(zhàn)略代表著所有中亞區(qū)域經濟合作國家首次通過了能源合作的共同框架，為這一重要復雜領域未來的發(fā)展奠定了堅持基礎。該戰(zhàn)略尋求制定出最佳解決方案，以滿足未來的能源需求，推進該地區(qū)新能源資源的開發(fā)，利用各參加國互惠收益的潛力進行出口。同時，為指導能源戰(zhàn)略的實施，中亞區(qū)域經濟合作在2009年制定了能源行動計劃框架，重點關注能源供需平衡及基礎設施限制、區(qū)域分配及監(jiān)管發(fā)展以及能源與水資源聯(lián)系三大領域。中亞區(qū)域經濟合作能源戰(zhàn)略以及能源行動計劃的實施對我國與中亞國家能源合作具有指導意義。

（二）CAREC機制在資金籌措上具有優(yōu)勢。CAREC 的資金主要來源于亞行，同時得到歐洲復興開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織、伊斯蘭發(fā)展銀行、世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際組織的支持。與上海合作組織等其他區(qū)域經濟合作組織相比，CAREC 在資金籌措方面具有明顯的優(yōu)勢。資料表明，CAREC 的中期項目投資總額預計將超過400 億美元，其中能源合作項目就有200 億美元左右。另外，CAREC在投資資金的使用效率方面也具有一定優(yōu)勢。參與CAREC 的國際銀行有多年的投資管理經驗，不僅重視對項目的成本控制和實施效率，而且有技術支持方面的資源。由此可見，CAREC 機制下中國（新疆）與中亞國家的能源合作在資金的籌措和利用方面具有很好的優(yōu)勢。

（三）我國對新疆地區(qū)政策上的支持以及“絲綢之路經濟帶”的提出加快了新疆與中亞國家的能源合作。2010年中央新疆工作座談會后，新疆加快了對外開放的步伐，喀什和霍爾果斯兩個特殊經濟開發(fā)區(qū)建設啟動，成為我國參與CAREC 的重要平臺。2013年9月7日，習近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發(fā)表的演講中提出，為了使亞歐各國經濟聯(lián)系更加緊密、相互合作更加深入、發(fā)展空間更加廣闊，我們可以用創(chuàng)新的合作模式，共同建設“絲綢之路經濟帶”?！敖z綢之路經濟帶”的提出再次奏響了中國與中亞經濟合作的新篇章，有助于新疆以及西部地區(qū)發(fā)展的重大戰(zhàn)略的實施，進而推動中國參與中亞區(qū)域經濟以及能源等方面的合作。

二、CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家能源合作面臨的挑戰(zhàn)

（一）非傳統(tǒng)安全的因素對中亞和中國邊疆地區(qū)的威脅。中亞地區(qū)三股勢力活躍，嚴重影響了該地區(qū)的發(fā)展。極端主義、恐怖主義以及分裂主義使得各國政局緊張，嚴重威脅著該地區(qū)的安全與穩(wěn)定，導致各個國家在實施對外開放政策時不得不三思而后行。這些非傳統(tǒng)安全問題對中亞地區(qū)政治經濟的影響，大大減弱了投資者的投資興趣，影響了該地區(qū)石油和天然氣等資源的開發(fā)與出口。

（二）以美國為首的大國地緣政治影響著中國與中亞國家的能源合作。近年來，美國在中亞的勢力不斷擴大，美國從其全球戰(zhàn)略角度出發(fā)，十分重視中亞里海地區(qū)的政治與經濟戰(zhàn)略地位，已制定和正在實施為爭奪和控制21世紀的能源供應基地和歐亞大陸地緣政治中心即中亞里海地區(qū)的新戰(zhàn)略。另外，對于俄羅斯來說，中亞里海地區(qū)是其傳統(tǒng)的勢力范圍，近年來俄羅斯的重要國家戰(zhàn)略之一就是借助能源優(yōu)勢推行能源外交以促進國家經濟的復蘇，而里海地區(qū)油氣出口對俄羅斯來說是一種威脅和競爭，所以影響并控制中亞里海地區(qū)能源的開發(fā)與利用，對俄羅斯來講也是利益攸關的重大戰(zhàn)略問題。同時，日本、印度和歐盟等國家也希望參與里海能源的開發(fā)，以獲得經濟利益，保證本國的能源安全。由此看來，中國與中亞國家的能源合作必然會受到其他國家的影響和激烈競爭，付出的成本提高進而限制了能源合作的空間。

（三）CAREC機制自身的約束力和執(zhí)行力不強。由于CAREC 是由國際金融組織即亞洲開發(fā)銀行所主導的，由中亞地區(qū)內的國家構成，以貸款項目為基礎的合作機制，總的來說這是一種協(xié)商機制，因此參加國間達成的條約并沒有法律等方面的約束，其執(zhí)行力與上海合作組織等其他組織相比并不強。2005年中亞區(qū)域經濟合作參加國建立了電力監(jiān)管機構論壇（CMERF），以推進統(tǒng)一規(guī)章制度方面的合作，同時也有利于該區(qū)域的電力監(jiān)管機構與行業(yè)改革。2008年由于資金缺乏，CMERF 暫停營運，但是由于能源部門協(xié)調委員會的成員一再強調其功能性，目前該論壇在《能源行動計劃》下正式重新啟動。

（四）CAREC運行機制很大程度上反映了美國和日本的意愿。CAREC 的運行機制中對成員國影響最大的是決策授權制。亞行目前總共有67 個成員國，有區(qū)域內各國和區(qū)域外部分發(fā)達國家。亞行決策以股金多少決定投票權，即國家投票權。美國和日本為亞行并列的第一股權國，分別占全部股權的15.6%；中國占6.4%，居于第二位。其他成員國投票權很少。因此，亞行在各個國家實施的項目，在很大程度上反映了日本和美國的決策取向，從而導致份額較小的國家對項目的實施缺乏主動性，以及區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡。從這方面來說，CAREC 機制在一定程度上并不利于我國與中亞國家在能源上進行合作。

三、CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家能源合作的對策

（一）完善中國（新疆）參與CAREC的協(xié)商與決策機制。CAREC 的最高會議級別是部長級會議，成員國內參與CAREC合作項目的不同部門之間的協(xié)作程度將制約著合作項目的實施效率以及效果。在中國（新疆）與中亞國家能源合作等方面，應該加大中國（新疆）在參與中亞區(qū)域經濟合作中的協(xié)商和決策作用。新疆政府可以建立中亞區(qū)域能源合作協(xié)調小組，由新疆政府與CAREC 框架下的能源合作領域的中國國內的相關部門共同組建而成。通過這種做法可以使新疆及時得到中央的政策指導和支持，同時可以增強新疆政府在CAREC 事務中的決策作用，進而更好地推動新疆與中亞國家在能源方面的合作。

（二）加強和完善中國（新疆）參與CAREC的執(zhí)行機制。CAREC 是一個以實施貸款項目來主導參加國開展多邊合作的機制，但在項目的具體實施過程中，地方政府的參與和支持起到至關重要的作用。新疆是中國與中亞國家經貿合作最重要的平臺，也是中國參與中亞區(qū)域經濟合作的具體的承載區(qū)。目前與中國相關的CAREC 項目的絕大部分也是在新疆境內，由新疆負責執(zhí)行和實施。因此，應該建立處理CAREC 具體事務的政府機構，在能源合作方面，建立處理CAREC 能源合作事務的具體機構，以該機構為指揮中心，提高能源合作具體項目的執(zhí)行能力，進而提高我國與中亞國家能源合作的效率和水平。

（三）加強CAREC機制下中國（新疆）與中亞國家的信息交流和知識共享。2013年中亞區(qū)域經濟合作第十二次部長會議中一致同意CAREC 學院落戶新疆烏魯木齊，為CAREC 框架下的能力建設活動提供支持。針對中亞國家越來越重視能源的勘探、開采、加工的技術和裝備水平，著力發(fā)展能源加工業(yè)，增加能源加工制品等發(fā)展趨勢，中國應以CAREC 學院落戶新疆烏魯木齊為契機，逐步推進深度參與學院機制建設的目標，爭取更多的學院培訓和研討活動在中國舉辦，為中亞區(qū)域合作與發(fā)展提供更有力的支持，從而為中國與中亞國家的能源合作提供更好的信息、技術交流平臺。同時，這樣既能保障國家的能源安全，又能兼顧到國際能源地緣政治的穩(wěn)定。

（四）積極拓寬CAREC機制下的中國與中亞國家在新能源方面的合作領域。在石油、天然氣方面的合作是我國與中亞國家在能源合作方面的傳統(tǒng)項目，但是鑒于近年來各大國對中亞地區(qū)油氣資源的激烈競爭，以及中亞國家對本國油氣資源出口方面的保護政策，我國應積極發(fā)展新能源領域方面的合作。新能源領域的合作不僅包括光伏發(fā)電、風力發(fā)電，還包括生物質燃料與生物質發(fā)電、氫能、核能及燃料電池、天然氣水合物開發(fā)、可燃冰等方面。同時，新能源領域的合作不僅是技術、資源的合作，還包括人才、機制、標準制定等多方面的合作。CAREC 機制非常重視可再生能源的開發(fā)與利用。例如，訂立了一項長期的《電力采購協(xié)議》，吸引私營部門的投資，開發(fā)可再生能源發(fā)電的巨大潛力。我國應在CAREC 機制下爭取更多的可再生能源的合作項目，通過這些合作，逐步實現(xiàn)自身能源技術自主創(chuàng)新，推動我國能源科技創(chuàng)新體系的建設與完善，實現(xiàn)新能源合作的多元化。同時，還可以建立一批新能源應用產業(yè)化示范工程，探討建立清潔、安全、經濟、可靠的全球能源供應體系，這樣既能使我國樹立負責任大國形象，又為開展新能源合作創(chuàng)造有利條件和良好環(huán)境。

（五）充分利用CAREC2020戰(zhàn)略及絲綢之路經濟帶，建設能源絲綢之路。CAREC2020 戰(zhàn)略的提出使得各參加國能夠更加積極地實現(xiàn)CAREC 第二個十年的戰(zhàn)略目標。在能源方面，為加強能源和水資源之間的聯(lián)系，各國已就制定國家和區(qū)域層面水資源管理分析工具的初步需求達成共識，我國應該抓住這次機會，加強與中亞國家水資源之間的合作，積極建設中亞能源走廊。另外，2013年9月習近平在出訪中亞的行程中多次強調復興絲綢之路，建設絲綢之路經濟帶。2000多年前，聞名世界的絲綢之路將中國與中亞國家緊密聯(lián)系在了一起。如今，在中國與中亞國家全方位、高層次的能源合作下，應當以建設絲綢之路經濟帶為契機，在CAREC 機制下，促進能源絲綢之路的崛起。

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