供求失衡：高考復(fù)讀政策的實施困境

劉福才

我國自1977年恢復(fù)高考以來，高考復(fù)讀現(xiàn)象就隨之而生。伴隨我國高等學(xué)校擴招政策的實施，普通高中教育得到了快速的發(fā)展。然而，高中教育在其規(guī)模迅速擴展的同時，也出現(xiàn)了一些公辦普通高中不規(guī)范辦學(xué)的行為。為此，2002年，教育部專門下發(fā)了《教育部關(guān)于加強基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》，其中針對公辦普通高中復(fù)讀的現(xiàn)象，教育部明確提出：“從2002年秋季開學(xué)起，各地公辦高中不得占用學(xué)校正常的教育資源舉辦高中畢業(yè)生復(fù)讀班，也不得招收高中畢業(yè)生插班復(fù)讀?！?007年8月，在“落實中職國家資助政策及2007年招生任務(wù)中部片區(qū)座談會”上，時任教育部部長周濟表示，明年（2008年）起全國所有公辦普通高中禁止辦復(fù)讀班（以下簡稱“禁辦政策”）。然而，時至今日，全國各地公辦普通高中依舊以不同形式舉辦復(fù)讀班，新一輪“禁辦政策”的出臺并未實現(xiàn)預(yù)期的政策目標。是什么力量在阻礙著“禁辦政策”得以貫徹實施？該政策執(zhí)行受阻的深層次原因是什么？怎樣才能使“禁辦政策”本身具有現(xiàn)實可行性？

基于上述問題，“普通公辦高中復(fù)讀現(xiàn)狀調(diào)查與對策研究”課題組重點選取了甘肅省白銀市、安徽省安慶市兩個地級市，對當(dāng)?shù)仄胀ǜ咧袑W(xué)校的復(fù)讀現(xiàn)狀進行調(diào)研，目的是客觀地認識和把握“禁辦政策”在現(xiàn)實中遭遇的實施困境。

一、研究設(shè)計

1.研究對象及樣本選取

本研究調(diào)研對象共包括兩大部分。一是西部省份樣本：甘肅省白銀市白銀區(qū)、靖遠縣、會寧縣。調(diào)研對象包括省教育廳、上述區(qū)縣的六所公辦普通高中、一所民辦普通高中。二是中部省份樣本：安徽省安慶市市區(qū)、樅陽縣、桐城市。調(diào)研對象包括省教育廳、上述區(qū)縣的五所公辦普通高中、兩所民辦普通高中。

以上兩類樣本的調(diào)研內(nèi)容主要包括訪談、問卷調(diào)查及相關(guān)資料的收集，訪談對象是教育行政人員、校長、教師、學(xué)生家長、學(xué)生（復(fù)讀生與應(yīng)屆生），問卷包括復(fù)讀生問卷和應(yīng)屆生問卷兩部分。安徽、甘肅兩省共發(fā)放問卷2 512份，回收有效問卷2 381份。樣本量統(tǒng)計及其分布見表1和表2。

2.研究工具

研究工具主要是調(diào)查問卷，包括高三應(yīng)屆生調(diào)查問卷和復(fù)讀生調(diào)查問卷兩種。調(diào)查問卷是由調(diào)研組討論編制的。其中，高三應(yīng)屆生調(diào)查問卷包括被調(diào)查對象的基本信息、對復(fù)讀行為的態(tài)度和看法、對公辦高中禁止辦復(fù)讀班的態(tài)度和看法、復(fù)讀行為對個人學(xué)習(xí)生活的影響、學(xué)校對復(fù)讀生的管理以及一些主觀題。復(fù)讀生調(diào)查問卷包括被調(diào)查對象的基本信息、復(fù)讀原因、對復(fù)讀行為的態(tài)度和看法、對公辦高中禁止辦復(fù)讀班的態(tài)度和看法，還有一些主觀題。

3.復(fù)讀差異分析

（1）復(fù)讀生的城鄉(xiāng)差異分析

從圖1可知，本次調(diào)研抽取的樣本中，有78.5%的復(fù)讀生來自農(nóng)村，12.5%的復(fù)讀生來自縣城，9%的應(yīng)屆生來自城市。由此可以得知：從本次調(diào)研來看，大部分復(fù)讀生來自農(nóng)村，少部分復(fù)讀生來自城市，農(nóng)村學(xué)生選擇復(fù)讀的可能性更大。

（2）中西部地區(qū)復(fù)讀差異分析

如表3所示，本研究對調(diào)查結(jié)果通過T檢驗后，T=7.612，p<0.001，達到顯著性水平，可以說不同地區(qū)的高三應(yīng)屆生“對復(fù)讀行為的態(tài)度”有顯著性差異，且中部地區(qū)的應(yīng)屆生得分高于西部地區(qū)的應(yīng)屆生。由此得出結(jié)論：中西部地區(qū)的應(yīng)屆生對于“復(fù)讀行為”均持“比較支持”的態(tài)度。此外，與中部地區(qū)相比，西部地區(qū)的應(yīng)屆生更加支持復(fù)讀行為。

二、制度供給與制度需求：“禁辦政策”實施困境的分析視角

“禁辦政策”在執(zhí)行過程中一度面臨或明或暗的抵抗，未能取得預(yù)期的實效。利益相關(guān)者在“禁辦政策”變革壓力面前自覺或不自覺地采取觀望或者敷衍的態(tài)度，致使這一政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，“禁辦政策”沒有達到實質(zhì)性的效果，遭遇了實施的困境。本文基于外部制度供給與內(nèi)部制度需求的視角，對“禁辦政策”實施困境進行分析。

1.制度供給分析

我國的教育制度變遷常常是一種供給主導(dǎo)型的制度變遷。作為制度供給主體的各級政府機關(guān)提供新的制度安排的意愿和能力是影響制度變遷的主導(dǎo)因素。特定的制度供給是與具體的政策制定、實施與監(jiān)控等環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系在一起的。“禁辦政策”本身在提供制度供給的許多環(huán)節(jié)存在一些不足，比較明顯的如政策目標模糊、政策可行性不強、政策監(jiān)控不利、復(fù)讀替代機構(gòu)供給能力不足等。

（1）政策目標模糊

從“禁辦政策”方案設(shè)計而言，該政策并不是以專門的規(guī)范性文件的形式下發(fā)的，而是作為其中一項具體的條款內(nèi)容出現(xiàn)在《教育部關(guān)于加強基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》中的，主要是針對“有的地方出現(xiàn)了一些不規(guī)范的辦學(xué)行為，引起社會和廣大人民群眾的關(guān)注”這一問題，要求地方各級教育行政部門要從維護最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策，“加強基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理，保障基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的健康進行”?？梢哉f“禁辦政策”的具體目標表述比較模糊，現(xiàn)實政策問題也不甚清晰，這在一定程度上影響了“禁辦政策”的權(quán)威性和執(zhí)行效力，導(dǎo)致各級教育行政部門和學(xué)校對此重視力度不夠。

“禁辦政策”方案本身過于簡單化，就會直接影響到政策目標與政策執(zhí)行者意愿的一致性。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，81.2%的復(fù)讀生和88.7%的應(yīng)屆生表示不清楚或者不了解“禁辦政策”，66.3%的應(yīng)屆生明確表示支持公辦高中舉辦復(fù)讀班，68%的復(fù)讀生明確表示不同意“禁辦政策”。在訪談中發(fā)現(xiàn)，一部分教師和家長也不了解“禁辦政策”，大多數(shù)教師和家長對“禁辦政策”持反對態(tài)度。這說明“禁辦政策”在執(zhí)行過程中并沒有得到人們的普遍理解、接受與認可。

（2）政策可行性不強

“禁辦政策”的實現(xiàn)需要相應(yīng)配套的具體措施和手段，也需要通過相應(yīng)的補充性政策文件加以明確、細化。然而，第一輪的“禁辦政策”缺乏必要的細節(jié)設(shè)計，只是大致描述了政策方案的輪廓，嚴格來說并沒有形成一個可行的政策方案。在訪談過程中，有些教育行政機構(gòu)人員就表示“禁辦政策”只表明了禁辦的態(tài)度，缺乏必要的方案設(shè)計和指導(dǎo)性文件，可操作性不強，容易導(dǎo)致“禁辦政策”在落實過程中無章可循，政策執(zhí)行流于形式，其可行性自然就會大打折扣。在實際執(zhí)行過程中，各地對“禁辦政策”這一原則性規(guī)定的政策在制定和執(zhí)行細化程度上存在相當(dāng)大的差異。有的省、市、縣自上而下有較為正規(guī)的專門文件規(guī)定，有的地區(qū)則缺失正規(guī)的文件規(guī)定，只是將其作為政策性任務(wù)，以口頭的形式下達給地方，要求地方去執(zhí)行。這就使得政策僅僅停留在文本層面，未進入實質(zhì)性的操作階段，也容易導(dǎo)致地方上政策執(zhí)行的表面化現(xiàn)象。復(fù)讀班往往從公開的舉辦變?yōu)殡[蔽的舉辦，出現(xiàn)表面上執(zhí)行、實際上變相抵制的現(xiàn)象。endprint

（3）政策監(jiān)控不利

“禁辦政策”是一項事關(guān)千家萬戶利益的公共教育政策。為了保證這一政策的順利實施，確保政策執(zhí)行的有效性，自上而下的政策監(jiān)控必不可少，而且應(yīng)該貫穿于整個政策過程中。政策監(jiān)控的目的在于保證政策的順利實施。政策執(zhí)行一旦缺乏有效的監(jiān)控機制，就會導(dǎo)致政策反饋渠道不暢通，直接影響決策者對政策實施有效程度的認識和把握。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“禁辦政策”在一些地區(qū)得不到有效的貫徹實施，政策監(jiān)督與控制缺失是導(dǎo)致這一情況出現(xiàn)的主要原因。校中校、校外校、名校辦分校、公辦高中教師兼職等現(xiàn)象依舊存在。在“禁辦政策”實施過程中，相關(guān)激勵約束機制不健全，就容易出現(xiàn)上述種種偏離政策初衷的變相辦學(xué)行為。

（4）復(fù)讀替代機構(gòu)供給能力不足

政策落實首先需要有相應(yīng)的實施環(huán)境，必須具備教育改革所必需的人力、物力和財力資源，必須具備相對成熟的先決實施條件?！敖k政策”禁止公立高中舉辦復(fù)讀班，而將舉辦復(fù)讀班的責(zé)任推向民辦學(xué)校及社會辦學(xué)機構(gòu)。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，民辦教育發(fā)展也參差不齊，經(jīng)濟社會發(fā)展程度比較好的地區(qū)，其民辦教育發(fā)展基礎(chǔ)就比較好。與公辦普通高中相比，民辦教育及社會辦學(xué)力量總體上說發(fā)展滯后，一些地區(qū)民辦教育機構(gòu)缺失，能贏得社會認同的民辦“品牌學(xué)?！狈浅Ｏ∪?。民辦高中及社會復(fù)讀機構(gòu)還普遍存在以下幾個問題：辦學(xué)場地受限，生源質(zhì)量差，教師流動性大，政策支持力度小，資金來源緊張，社會信譽和規(guī)范程度相對較差等。與公辦高中，特別是和優(yōu)質(zhì)重點高中相比，民辦高中及社會復(fù)讀機構(gòu)招收補習(xí)生的規(guī)模和數(shù)量都極其有限，民辦高中及社會復(fù)讀機構(gòu)是復(fù)讀生退而求其次的無奈之選。許多地區(qū)的民辦高中和社會復(fù)讀機構(gòu)沒有能力為學(xué)生提供充分的復(fù)讀供給，其辦學(xué)基礎(chǔ)和能力遠遠不能滿足龐大的復(fù)讀生群體的復(fù)讀需求。

2.制度需求分析

復(fù)讀是一種正常的社會現(xiàn)象，復(fù)讀需求也是客觀存在的。復(fù)讀是個人自由選擇的行為，復(fù)讀需求有其存在的合理性?！敖k政策”涉及的利益相關(guān)者有：復(fù)讀生及其家長、應(yīng)屆生及其家長、公辦高中教師與校長、民辦高中或社會復(fù)讀機構(gòu)、地方教育行政部門和地方政府。研究這些利益相關(guān)者對“禁辦政策”的看法，可以表現(xiàn)出相關(guān)制度需求與供給之間潛在的矛盾關(guān)系。

（1）復(fù)讀生及其家長

復(fù)讀生是“禁辦政策”最直接的利益相關(guān)者。本次調(diào)研中，復(fù)讀生包括兩個不同的群體，一是在公辦高中復(fù)讀的學(xué)生，二是在民辦復(fù)讀機構(gòu)復(fù)讀的學(xué)生。

從訪談的結(jié)果來看，公辦高中復(fù)讀學(xué)生基本上認為“禁辦政策”是不合理的；從問卷數(shù)據(jù)的統(tǒng)計情況來看，41.9%的公辦高中復(fù)讀學(xué)生不支持“國家應(yīng)該禁止公辦普通高中辦復(fù)讀班”這一政策，只有7.5%的復(fù)讀學(xué)生表示支持。而民辦復(fù)讀機構(gòu)的復(fù)讀生則持相反的態(tài)度，他們贊同“禁辦政策”，認為公辦高中就是不應(yīng)該辦復(fù)讀班，復(fù)讀班應(yīng)該由社會來辦。復(fù)讀生及其家長大都認為復(fù)讀一年是有效果的，經(jīng)過一年的補習(xí)，學(xué)生成績會有很大的進步。復(fù)讀的效果不僅僅是指學(xué)習(xí)成績的提高及錄取學(xué)校層次的提升，還指其能夠豐富學(xué)生的應(yīng)試經(jīng)驗、心理素質(zhì)和人生閱歷。在復(fù)讀機構(gòu)的需求選擇上，絕大多數(shù)復(fù)讀生及其家長都認為，公辦高中優(yōu)質(zhì)的教育資源是復(fù)讀成功與否的最關(guān)鍵因素，認為公辦高中的校風(fēng)、學(xué)風(fēng)、師資力量都優(yōu)于民辦機構(gòu)。

（2）應(yīng)屆生及其家長

應(yīng)屆生群體是潛在的復(fù)讀生來源，對“禁辦政策”的研究不應(yīng)該忽視應(yīng)屆學(xué)生的聲音。問卷數(shù)據(jù)表明，高達64.9%的應(yīng)屆學(xué)生表示不清楚該政策。從訪談結(jié)果來看，對于“禁辦政策”的態(tài)度，應(yīng)屆生內(nèi)部也分化出兩種不同的聲音：支持與反對。應(yīng)屆生支持“禁辦政策”的理由主要是：教育資源應(yīng)該實現(xiàn)在學(xué)校之間的均衡分配、在學(xué)生之間的均衡分配；而應(yīng)屆生反對“禁辦政策”的理由主要是：民辦學(xué)校收費高，貧困學(xué)生可能沒有機會復(fù)讀。

訪談結(jié)果表明應(yīng)屆生家長反對“禁辦政策”的理由主要是公辦高中教學(xué)和管理水平好，而且民辦學(xué)校收費較高，家庭負擔(dān)重。家長對于民辦學(xué)校普遍存在這樣一種觀念，即民辦學(xué)校在辦學(xué)聲譽、硬件設(shè)備、師資水平、學(xué)習(xí)風(fēng)氣等方面是無法與公辦學(xué)校相比的。此外，當(dāng)?shù)孛褶k高中的規(guī)模較小，運營成本多半由學(xué)生來承擔(dān)，這就會超出普通家庭的接受力。總之，在和家長的訪談交流中，我們能夠了解到當(dāng)?shù)孛褶k高中的社會認可度并不高，不是學(xué)生復(fù)讀的首選學(xué)校。

（3）公辦高中教師與校長

調(diào)研結(jié)果表明，公辦高中的教師一致反對“禁辦政策”，認為公辦高中可以辦復(fù)讀班，認為學(xué)生要想改變自己和家庭的命運，就要通過教育與升學(xué)；復(fù)讀就應(yīng)該在公辦學(xué)校進行，其辦學(xué)條件較好，而民辦學(xué)校質(zhì)量普遍較差。

大多數(shù)公辦中學(xué)校長認為，要理性地看待公辦高中辦復(fù)讀班的現(xiàn)象，復(fù)讀有其存在的合理性，政府和社會不應(yīng)該限制復(fù)讀生進一步選擇優(yōu)質(zhì)教育資源的權(quán)利。

①理性滿足學(xué)生的復(fù)讀需求

由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平的制約，人們有接受高等教育的需求和訴求，教育政策的制定要從維護社會穩(wěn)定這一大局出發(fā)來看待人們的實際需求。假如國家實行“一刀切”的政策，堅決制止所有公辦高中舉辦高考補習(xí)班，恐怕社會、家長和學(xué)生一時都難以接受，就會人為地激化社會矛盾，進而影響社會的和諧與穩(wěn)定。

由此可見，民間的意愿和訴求是教育改革合理性的基礎(chǔ)。教育改革要時刻考慮并合理引導(dǎo)民間意愿。作為自上而下改革發(fā)起者的政府，要有一種主動理解并把握符合時代要求的民間意愿，如學(xué)生要求、教師吁求、校長呼聲、家長希望的能力?！罢闹噶罱^不是學(xué)校唯一的情境性壓力，很多外部因素也可能迫使學(xué)校偏離政府改革的方向。也許，最重要的壓力就是要求擁有大量學(xué)生的學(xué)校履行好日常工作。不管政府怎么想，教師和管理者必須應(yīng)對學(xué)生（和員工）向?qū)W校提出的需求，解決他們的問題。公眾的期望，特別是家長的期望，會對學(xué)校產(chǎn)生重要的影響?！盵1]一學(xué)者認為，“政策對常規(guī)實踐的分離要求得越厲害，對實踐者和接受者的需要的變動就會越根本，以至于實踐失敗的風(fēng)險也就越多”[2]。教育改革如果忽視民間意愿而強硬推行，缺乏來自民間的積極參與和廣泛支持，教育改革進程將會寸步難行，難以達到預(yù)期效果。endprint

②公辦高中負債問題嚴重

政府財政投入的辦學(xué)經(jīng)費嚴重不足，這是目前公辦高中學(xué)校普遍面對的一個現(xiàn)實。復(fù)讀收費可以在一定程度上緩解公辦高中辦學(xué)經(jīng)費不足的情況。在調(diào)研過程中，這一事實是公辦學(xué)校校長普遍反應(yīng)的焦點問題。目前，公辦高中學(xué)費、擇校費標準明顯過低，學(xué)校總體收入有限，運轉(zhuǎn)困難。公辦高中學(xué)校的收入來源主要依靠學(xué)費和擇校費，各級財政對學(xué)校投入有限，除保證教師工資發(fā)放之外，學(xué)?；旧蠜]有公用經(jīng)費和建設(shè)項目的投入，因此，公辦高中的規(guī)模擴大與內(nèi)涵發(fā)展只能通過借款或賒欠的方式來解決。多數(shù)學(xué)校陷入“借新債還舊貸”的惡性循環(huán)，這些學(xué)校普遍面臨著巨大的還債壓力。公辦學(xué)校招收復(fù)讀生、收取補習(xí)費，主要是為了緩解學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費困難的局面。公辦高中招收復(fù)讀生是緩解當(dāng)前學(xué)校經(jīng)費壓力的無奈之舉。

③尊重復(fù)讀生復(fù)讀選擇權(quán)利

目前，我國高考招生制度在一定程度上削弱了高分學(xué)生的高校選擇權(quán)，造成學(xué)生出現(xiàn)被動復(fù)習(xí)的現(xiàn)象。我國高考招生的政策是雙向選擇、擇優(yōu)錄取，在這種雙向選擇、擇優(yōu)錄取的背后，凸顯的是高校的選擇權(quán)，削弱了學(xué)生的選擇權(quán)，高分學(xué)生的選擇權(quán)也被剝奪。落榜學(xué)生有復(fù)讀的需求，學(xué)校開辦補習(xí)班可以滿足這些學(xué)生的需求。

總之，對公辦學(xué)校來說，舉辦復(fù)讀班的經(jīng)濟效益和升學(xué)效益是學(xué)?，F(xiàn)階段不愿放棄的主要利益，一方面由于現(xiàn)階段高中教育經(jīng)費短缺，負債嚴重，學(xué)校舉辦復(fù)讀班在一定程度上可以維持其日常運轉(zhuǎn)；另一方面，培養(yǎng)復(fù)讀生周期短、見效快，復(fù)讀生升學(xué)率高，能為學(xué)校贏得巨大的聲譽。公辦高中作為公共教育資源，在中西部不發(fā)達地區(qū)，尤其是教育教學(xué)質(zhì)量不高、民辦學(xué)校沒有得到充分發(fā)展的地區(qū)，有承擔(dān)舉辦復(fù)讀班的責(zé)任與義務(wù)。

（4）民辦高中或社會復(fù)讀機構(gòu)

與公辦學(xué)校教師的觀點不同，民辦學(xué)校與各復(fù)讀機構(gòu)的教師一致支持“禁辦政策”，指出公辦高中就不應(yīng)該辦復(fù)讀班。公辦高中應(yīng)該優(yōu)先重視應(yīng)屆生，不應(yīng)該把復(fù)讀生升學(xué)率納入學(xué)校評比范疇，要減弱公辦高中舉辦復(fù)讀班的動力。民辦學(xué)校缺乏競爭力，學(xué)校生源嚴重不足，這是民辦學(xué)?；蛏鐣?fù)讀機構(gòu)認為其自身存在的主要問題。

與公辦學(xué)校校長相比，民辦學(xué)校校長對目前公辦學(xué)校變相辦復(fù)讀班的現(xiàn)象很不滿意，并指出其背后存在的利益訴求，既能提高學(xué)校的升學(xué)率和知名度，又能增加學(xué)校的經(jīng)濟效益。這些校長認為目前民辦學(xué)校還不具備與公辦學(xué)校競爭的實力，師資力量、硬件設(shè)備、實驗設(shè)備及現(xiàn)代化教學(xué)手段都是無法與公辦學(xué)校相比的。如果公辦學(xué)校依舊還要舉辦復(fù)讀班的話，那么民辦學(xué)校生存與發(fā)展的空間就會更小。

民辦學(xué)校和社會復(fù)讀機構(gòu)認為，在招生政策上，他們沒有得到實質(zhì)性的政府優(yōu)惠，政府的扶持力度遠遠不夠。在辦學(xué)實踐中，這些民辦學(xué)校和社會復(fù)讀機構(gòu)迫切需要加大政府支持社會力量辦學(xué)的力度，進行規(guī)范化的管理，禁止公辦學(xué)校的“變相”辦學(xué)行為，同時，也希望得到國家和地方政府“禁辦政策”的政策傾斜和扶持。

（5）地方教育行政部門和地方政府

目前，社會評價地方政府及教育行政部門高中教育質(zhì)量的最重要指標是高考上線人數(shù)和升學(xué)率，這也是高中學(xué)校生存和發(fā)展的重要條件。對地方教育行政部門而言，復(fù)讀生帶來的經(jīng)濟效益和升學(xué)率指標，是體現(xiàn)其管理質(zhì)量和政績的重要標志。對地方政府而言，復(fù)讀生繳納的學(xué)費可以彌補公辦高中發(fā)展費用的短缺，暫時緩解地方政府“無力投入高中發(fā)展急需資金”這一燃眉之急。

通過從制度供給與制度需求這兩個層面進行具體分析，立足于“理性人假設(shè)”的視角，我們發(fā)現(xiàn)，只要新的制度安排帶給人們的預(yù)期收益超過他們?yōu)樾碌闹贫劝才潘冻龅念A(yù)期成本，人們就會產(chǎn)生新的制度需求，就會支持教育制度的創(chuàng)新，否則，任何一個理性行動者將不會主動地去變革教育制度。正如菲尼所說：“按照現(xiàn)有的制度安排，無法獲得某種潛在的利益。行為者認識到，改變現(xiàn)有的制度安排，他們能夠獲得在原有制度安排下得不到的利益，這時就會產(chǎn)生改變現(xiàn)有制度安排的需求?！盵3]然而，在“禁辦政策”實施過程中，由于“禁辦政策”規(guī)定民辦學(xué)校和社會辦學(xué)機構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮其作用，但現(xiàn)實中這種制度的有效供給遠遠不足，自上而下的“禁辦政策”制度供給本身就存在不少問題。此外，各利益相關(guān)者基于各自的利益考量，對復(fù)讀行為本身存在各種利益訴求，而“禁辦政策”制度供給恰恰不能滿足人們對復(fù)讀行為的利益訴求。換句話說，各利益相關(guān)者認同復(fù)讀行為，認為復(fù)讀有其合理性，并不認同“禁辦政策”的制度供給，以致出現(xiàn)了在學(xué)校層面集中“變相”辦學(xué)的行為。事實上，教育機構(gòu)以及它們對社會做出的反應(yīng)也構(gòu)成了“供方”，“‘供方在很大程度上決定什么樣的潮流和需求才能夠有效”[4]。制度執(zhí)行者對自上而下的制度供給能否產(chǎn)生認同，這是決定制度執(zhí)行能否成功的關(guān)鍵因素之一。事實上，“一條法律或者一項制度的服務(wù)所產(chǎn)生的真正的社會影響，不是由規(guī)章或法律的用詞來決定的，而主要是在社會爭論和沖突中產(chǎn)生的，對此，國家政策只是確立了爭論的地點、時間、主題以及‘游戲規(guī)則”[5]。換句話說，國家政策的制定是一個復(fù)雜的重構(gòu)過程，政策理論極少是以原始面貌轉(zhuǎn)化成政策實踐的，可行的解決辦法必須要考慮政策理論與本土政策傳統(tǒng)、本土環(huán)境之間的相互影響。進行教育改革最根本的是要使教育改革的根本利益與改革對象的利益訴求聯(lián)系起來。教育改革如果不是基于改革對象的實際需求，甚至缺失或者背離改革對象的利益，這項改革是不會得到人們認同的，改革的意義也是值得懷疑的。當(dāng)然，得不到認同的政策在實施中必然會遇到重重障礙和阻力，政策有效性也就只能變成一句空話。顯然，“禁辦政策”在制度供給與制度需求方面明顯存在供求失衡的矛盾，出現(xiàn)“制度非均衡”的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生了在政策運行過程中的制度困境，“禁辦政策”也在具體實施中遭遇了認同危機。

三、走出“禁辦政策”實施困境的基本思路

公辦普通高中高考復(fù)讀“禁辦政策”實際上是制度供給主導(dǎo)的自上而下的強制性的制度變遷，明顯地體現(xiàn)了制度需求與制度供給之間的矛盾。制度安排是“嵌在”特定的制度結(jié)構(gòu)中的，配套制度安排的完善程度直接決定了“禁辦政策”的執(zhí)行效果。因此，教育改革需要把這一政策放在相應(yīng)的制度體系中來理解，強化配套教育政策系統(tǒng)運作的整體效應(yīng)。endprint

1.國家制定指導(dǎo)性意見，各省因地制宜地制定復(fù)讀政策

地方“禁辦政策”的執(zhí)行者往往更熟悉政策對象以及自身所處的地方環(huán)境，而國家政策制定者對此并不十分了解，進行教育政策調(diào)整就是要適應(yīng)地方的實際情況。因此，是否實施“禁辦政策”一定要考慮當(dāng)?shù)馗咧薪逃l(fā)展的現(xiàn)狀，采取漸進改革的思路，因地制宜，而不能“一刀切”。教育政策制定者可以從國家層面制定若干指導(dǎo)性意見，各地方根據(jù)各省的實際情況制定適合自身發(fā)展的具體對策。例如，在民辦學(xué)校、社會力量辦學(xué)薄弱的地區(qū)，當(dāng)?shù)乜梢圆唤构k學(xué)校舉辦復(fù)讀班，真正為復(fù)讀生提供合格的教育資源；而在中東部省份的一些大城市，民辦學(xué)校與社會力量辦學(xué)已經(jīng)有了較好的基礎(chǔ)，可以在這些地區(qū)限制甚至禁止公辦學(xué)校舉辦復(fù)讀班。

2.建立健全激勵約束機制，鼓勵多主體辦學(xué)

基于民辦學(xué)校與社會力量辦學(xué)經(jīng)費不足、優(yōu)惠政策缺乏、在與公辦學(xué)校的競爭中處于劣勢這一社會現(xiàn)實，政府應(yīng)建立健全激勵機制，加強對民辦學(xué)校發(fā)展的政策扶持，對有辦學(xué)實力和規(guī)模、社會責(zé)任感強、能承擔(dān)高考復(fù)讀任務(wù)的民辦高中給予大力扶持，幫助和引導(dǎo)其改善辦學(xué)條件，穩(wěn)定師資隊伍，提高教學(xué)質(zhì)量，鼓勵社會力量辦學(xué)，為復(fù)讀生提供更為優(yōu)質(zhì)的教育資源。此外，政府及教育行政機關(guān)有必要加強對民辦高中的規(guī)范化管理，建立定期評價制度，評估民辦學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量、校風(fēng)學(xué)風(fēng)和管理方式等，增加學(xué)生、家長及社會對民辦機構(gòu)的認同度及信任度。當(dāng)前公辦學(xué)校復(fù)讀“一統(tǒng)天下”的局面既不利于競爭，也不利于復(fù)讀生的自主選擇，“禁辦政策”要先立后破、逐漸剝離、分層而治，鼓勵多主體辦學(xué)，滿足學(xué)生接受高層次教育的合理訴求。政府要鼓勵多主體辦學(xué)，避免缺失相應(yīng)的制度保障，克服制度有效供給不足的困難。

3.實施弱勢補償政策，加大對西部地區(qū)的政策傾斜

通過對調(diào)研數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，對于復(fù)讀行為及“禁辦政策”，中西部地區(qū)學(xué)生的態(tài)度存在顯著性差異。與中部地區(qū)相比，西部地區(qū)的學(xué)生更支持復(fù)讀行為，也更支持公辦高中舉辦復(fù)讀班。究其原因，這是由于西部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，就業(yè)渠道窄，通過教育、讀書考上大學(xué)是學(xué)生改變自身命運的唯一途徑。然而，西部地區(qū)的基礎(chǔ)教育質(zhì)量整體上要低于中、東部地區(qū)，并且西部地區(qū)高考錄取率也明顯地低于中、東部地區(qū)，這讓“高四”變成學(xué)生考上大學(xué)的必經(jīng)階段，客觀上也增加當(dāng)?shù)貜?fù)讀學(xué)生的人數(shù)。因此，為了縮短中西部之間存在的差距，當(dāng)?shù)卣斜匾獙嵤┤鮿菅a償政策，通過多種途徑爭取國家繼續(xù)加大對西部地區(qū)教育的政策傾斜，努力增加高考招生指標，特別是二本以上院校的招生指標，增加中西部學(xué)生接受高等教育的機會，從源頭上減少復(fù)讀生的數(shù)量，促進教育公平。

4.加大優(yōu)質(zhì)教育資源均衡化程度，縮小城鄉(xiāng)差距

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相對于城市學(xué)生來說，農(nóng)村學(xué)生支持復(fù)讀行為，更支持“公辦高中招收復(fù)讀生”的政策。這是因為城市高中教學(xué)質(zhì)量較高，優(yōu)質(zhì)教育資源較為豐富，且民辦機構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r較好，使得城市學(xué)生在選擇是否復(fù)讀及到哪里復(fù)讀時的余地更大。因此，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡化，縮小城鄉(xiāng)高中的差距，削弱省級示范、市級示范、普通校、薄弱校之間的差別，提高農(nóng)村高中的教育質(zhì)量，這是減少學(xué)生復(fù)讀現(xiàn)象出現(xiàn)的有效途徑。

總之，高考復(fù)讀這一現(xiàn)象的成因相當(dāng)復(fù)雜，既有客觀原因，也有主觀因素；既有經(jīng)濟落后、發(fā)展不均衡的社會原因，也有高考競爭激烈、高考機會不均等的教育原因?；诖耍逃l(fā)展要正視當(dāng)前這一現(xiàn)象長期存在的客觀事實，依靠社會和政府各部門的共同努力，堅持以人為本、實事求是、因地制宜、循序漸進的原則，采取多種措施進行綜合治理，逐步實現(xiàn)既定的政策目標。

本文系濟南大學(xué)國家社科基金預(yù)研項目“普通高中多樣化發(fā)展的制度困境研究”（項目編號：X1309）與濟南大學(xué)博士基金項目“我國教育改革的制度困境研究”階段性成果。

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[5]劉復(fù)興.國外教育政策研究基本文獻講讀[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013：97.

（作者單位：濟南大學(xué)教育與心理科學(xué)學(xué)院）

（責(zé)任編輯：孫建輝）endprint