農(nóng)村殘疾人就業(yè)保障問題研究
——以東北為例

劉婧嬌，宋寶安

(吉林大學 哲學社會學院, 吉林 長春　130012)

一、研究背景及文獻回顧

鄧樸方同志多次指出,殘疾人就業(yè)是整個殘疾人事業(yè)的核心部分,殘疾人事業(yè)中其他各項組成部分都可以說是圍繞殘疾人就業(yè)問題而展開,殘疾人就業(yè)問題能夠得到妥善解決,其他問題的解決相對就容易得多?！熬臀覈膰槎?就業(yè)是殘疾人最大的保障,只有通過就業(yè),才能實現(xiàn)其勞動權(quán)益和自身價值;才能以平等的姿態(tài)真正參與社會活動,提高社會地位,實現(xiàn)平等、參與、共享目標?！盵1]農(nóng)村殘疾人占全國殘疾人總數(shù)的75%,而且農(nóng)村殘疾人在就業(yè)選擇、就業(yè)類型、就業(yè)環(huán)境等方面均與城鎮(zhèn)殘疾人、農(nóng)村居民有著很大的差別。因此，將“農(nóng)村殘疾人”從“殘疾人”這一宏觀大群體中抽離出來進行針對性的研究具有一定的現(xiàn)實意義。

考察國內(nèi)外對于殘疾人就業(yè)保障問題的研究,可以發(fā)現(xiàn)殘疾人就業(yè)保障問題并不是我國的特例,它是存在于世界上許多國家的普遍社會問題。但是從時間上來看,國外對于該問題的關(guān)注較早。20世紀70年代 Ssad Zag, i W illiam H.McBroom和John Collette對殘疾人就業(yè)的意義進行探討,同時運用統(tǒng)計學方法分析當時殘疾人就業(yè)現(xiàn)狀和影響因素。隨后,20世紀80年代,Donald O. Parsons等人運用勞動經(jīng)濟學的基本原理進行了一系列研究,這些研究為之后的殘疾人社會保險項目以及殘疾人勞動參與率和就業(yè)率的相互關(guān)系研究奠定了基礎(chǔ);上世紀80年代末,Bound提出運用社會實驗方法來研究殘疾人就業(yè)的主張,并對之后的相關(guān)研究產(chǎn)生了深遠影響;20世紀90年代中期以后,加拿大的殘疾人政策和《美國殘疾人法案》的頒布引起了學者的關(guān)注而逐漸成為研究熱點[2]。

我國殘疾人就業(yè)保障的研究較國外晚了近二十年,直到20世紀90年代該方面的研究才逐漸增多,這也與當時的國家綜合發(fā)展程度有關(guān)。國內(nèi)對殘疾人就業(yè)保障的研究包括對殘疾人就業(yè)現(xiàn)狀的研究[3];對殘疾人就業(yè)保障存在問題的研究[4];對這些問題產(chǎn)生原因的研究,其中包括社會排斥[5] [6]、就業(yè)保障中的制度障礙[7]、就業(yè)信息渠道不通暢[8]和殘疾人自身就業(yè)能力限制[9];對完善殘疾人就業(yè)提出的對策研究[8][10][11]。而以農(nóng)村殘疾人為研究對象,探討農(nóng)村殘疾人就業(yè)保障問題的研究依然為數(shù)寥寥。本文以“農(nóng)村殘疾人”為研究對象,以東北農(nóng)村殘疾人社會保障與社會服務(wù)體系的調(diào)研為依據(jù),從需求的角度分析當前農(nóng)村殘疾人就業(yè)保障中存在的種種矛盾，并基于論斷提出完善農(nóng)村殘疾人就業(yè)保障的相關(guān)對策與建議。

二、農(nóng)村殘疾人就業(yè)保障中現(xiàn)存的矛盾分析

殘疾人就業(yè)保障是殘疾人社會保障的首要內(nèi)容,它是以國家為主體,社會為依托,在法律的強制力下,為保障殘疾公民的基本生活和自我發(fā)展,通過提供各種就業(yè)服務(wù)和扶助以幫助其參與勞動就業(yè)的各種政策和措施。完善的就業(yè)保障,可以使殘疾人成功反貧困,進而有利于社會生產(chǎn)力的提高和社會秩序的安定。然而本次調(diào)研發(fā)現(xiàn),在東北農(nóng)村,殘疾人就業(yè)保障仍然存在很多的漏洞和問題,農(nóng)村殘疾人就業(yè)的相關(guān)需求并未得到滿足。

(一)普遍的職業(yè)訴求同畸形的社會觀念間的矛盾

本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,東北農(nóng)村16歲及以上年齡的殘疾人就業(yè)率*這里的就業(yè),主要指農(nóng)村中經(jīng)營養(yǎng)殖業(yè)、個體服務(wù)業(yè)、進城打工或者在農(nóng)村被雇傭,而農(nóng)村固有的種植業(yè)對于勞動力的吸納并未列入考慮范圍。為6.8%,其中男性就業(yè)率8.3%高于女性4.1%,41～50歲年齡段就業(yè)率最高,為10.4%,其次是31～40歲,就業(yè)率為8.0%,大學及以上學歷的殘疾人就業(yè)率最高為22%,其次是高中和中專學歷者,就業(yè)率為15.6%,從殘疾類型來看,肢體殘疾者就業(yè)率最高,為8.5%,其次是聽力殘疾者7.3%。但無論從性別、年齡、文化程度還是殘疾類型來看,農(nóng)村殘疾人就業(yè)率低下已是不爭的事實。然而,低下的就業(yè)率并不完全因為殘疾人主觀不愿意參與勞動,調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,除去重度殘疾人,37.9%的殘疾人是有就業(yè)意愿的。農(nóng)村殘疾人家庭收入偏低,因此只要有勞動能力的殘疾人都普遍愿意參與勞動生產(chǎn)以改變家庭貧困的狀態(tài),這一點在個案訪談中也有體現(xiàn)(如個案1)。

【個案1】黑龍江富?？h楊屯村T先生為4級肢體殘疾人,其妻子因風濕致殘,無法干體力活。育有兩個女兒,一個已婚,一個正在讀大學。家庭收入來源以低保和土地收入為主,女兒的大學經(jīng)費全部為助學貸款。當被問及“您目前沒有工作的主要原因是什么？”，他回答“(不被錄用)就是人家不愿意用我這樣的唄(殘疾人)。前一陣子，鎮(zhèn)上找人種樹，我去了，還沒等我開口，人家(雇主)一看你是殘疾，根本就不用?！?/p>

一方面是殘疾人為尋求工作而多方努力,另一方面則是用人單位對殘疾人的冷落與歧視,很多殘疾人因此根本不敢出門求職,無奈忍受貧窮。那些有勞動能力但不愿意就業(yè)的殘疾人,多數(shù)都是如此。很多企業(yè)將“殘疾人”視為“殘廢”,認為其效率極其低下,工傷風險較大,甚至還有的企業(yè)覺得殘疾人會影響其企業(yè)形象,諸如此類的畸形觀念,使得農(nóng)村為數(shù)不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)寧可上交罰款也堅決拒收殘疾人。而社會大眾也仍然存在著對于殘疾人的“另眼相待”,關(guān)懷、幫助而非歧視殘疾人的觀念并未深入人心,在這樣的輿論環(huán)境下,原本就比較自卑的殘疾人往往不敢出門,不愿意與人溝通,極大降低了殘疾人就業(yè)的主動性。這種畸形的社會觀念與普遍存在的就業(yè)意愿形成強烈反差,嚴重影響了殘疾人的就業(yè)。

這種矛盾最終導致勞動力市場中勞資雙方的雙向選擇被打破,形成了畸形的單項選擇——由用人單位選擇殘疾人員工,而殘疾人選擇用人單位的機會少之又少。在對殘疾人未就業(yè)原因的數(shù)據(jù)統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn),僅有2.1%的人是因為自己對用人單位不滿意,除了身體無法承受以外,主要是由于用人單位不接受。這種單向選擇一方面造成就業(yè)不均衡,另一方面造成殘疾人就業(yè)困難,也有可能造成殘疾人不得以接受較低的薪金入職,凡此種種都有損殘疾人的勞動權(quán)，也不利于勞動力市場的健康發(fā)展。

(二)急迫的服務(wù)需求同滯后的社會支持間的矛盾

古代社會中，健壯的體魄幾乎決定個人的價值，而現(xiàn)代社會中則更注重個人對于工具(科技)的使用和操縱，因此，殘疾人只要擁有一定的職業(yè)能力，完全可以彌補其身體上的缺憾，從而同健全人一樣參與社會的生產(chǎn)與生活。換句話說，如果外界能提供一定的社會支持以幫助殘疾人獲得信息和提升其就業(yè)能力，就能幫助他們走入職場，社會支持在殘疾人就業(yè)方面占據(jù)重要地位?？梢哉f，農(nóng)村殘疾人在獲取社會支持方面的需求是“急迫的”。一方面，農(nóng)村相比城市信息閉塞得多，就業(yè)機會也少，特別需要社會能為其提供特殊的信息來源渠道或在雇主與殘疾人之間充當橋梁作用的中介機構(gòu)。另一方面，農(nóng)村殘疾人的文化程度普遍不高，以高中以下學歷為主，其中有不少小學文化甚至文盲，文化程度偏低不利于其參與市場競爭，在求職過程中也是硬傷所在。因此，也需要社會為其免費提供職前培訓等服務(wù)，增加其參與社會工作的砝碼。

那么,再來考察當前農(nóng)村殘疾人就業(yè)方面的社會支持狀況。本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,目前有92.6%的殘疾人沒有接受過就業(yè)服務(wù),94.9%的殘疾人近一年內(nèi)沒有接受過職業(yè)技能培訓。求職過程中79.3%的殘疾人找工作還是依靠個人資源，得到的社會支持極其有限。在全國就業(yè)形勢嚴峻這一宏觀大背景下,勢單力薄的殘疾人在激烈的市場競爭中困難重重。社會支持的缺失是殘疾人就業(yè)率低下的重要引致因素。

(三)強烈的創(chuàng)業(yè)意愿同脆弱的資金保障間的矛盾

由于在求職中遭遇社會支持的缺失以及世俗偏見的影響等,相比外出就業(yè),殘疾人其實更傾向于自己創(chuàng)業(yè)。本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,37.9%的人有就業(yè)意愿,有49.0%的人有創(chuàng)業(yè)要求。很多殘疾人特別希望自己經(jīng)營一項事業(yè),小到自己在家從事養(yǎng)殖業(yè)。事實證明,殘疾人在得到一定資金保障的前提下是可以創(chuàng)業(yè)成功的。

【個案2】黑龍江省齊齊哈爾市富?？h二道灣鎮(zhèn)林業(yè)村的村民Z先生,2000年患有雙側(cè)股骨頭壞死致三級殘疾。在縣殘聯(lián)幫助下貸款養(yǎng)殖奶牛。經(jīng)營效果甚好,至2011年擁有奶牛30多頭,并準備建一個能容納300頭奶牛的養(yǎng)牛場。Z先生說,“患病至今10多年間,縣里各部門都幫助我,在創(chuàng)業(yè)等方面都對我提供了大量的幫助?！睂τ谀壳懊媾R的困難,Z先生說,“目前的貸款要求對殘疾人來說比較苛刻。現(xiàn)在信用社提供的貸款要求每年的10月31日前還清,不考慮貸款時的時間,逾期未還的就要交1分多的利息”Z先生建議,“各部門對殘疾人貸款提供相關(guān)政策傾斜?！?/p>

正如Z先生所言,他創(chuàng)業(yè)的成功離不開縣級殘聯(lián)部門對他提供的貸款支持,實際上像他這樣能夠獲得貸款支持的實屬幸運,多數(shù)殘疾人并不能如愿以償。本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,有創(chuàng)業(yè)要求的殘疾人,有56.3%最需要政府幫助解決小額貸款問題,在個案訪談中,殘疾人也頻頻反映對小額貸款的需求。但現(xiàn)實情況是,目前農(nóng)村殘疾人家庭貸款的難度很大。以調(diào)查中的S市為例,該市對于殘疾人創(chuàng)業(yè)的支持最初以殘聯(lián)借錢給殘疾人為主要形式,但是很多殘疾人并不能及時還款,造成資源的嚴重浪費。后來通過壓房照和低保證予以約束,但低保是殘疾人的救命稻草,以此做抵押,若殘疾人最終無法及時還款,那么殘疾人的基本生活就將面臨嚴重的威脅。之后S市對于殘疾人的小額貸款實行同健全人一樣的標準,均需要五家聯(lián)合擔保,但其他村民都不愿意同還款風險較大的殘疾人家庭聯(lián)保,最后這一方法也宣告失敗。目前,該市對于殘疾人貸款的特殊照顧體現(xiàn)在5%的貼息上,這一方法雖然保證了殘聯(lián)為殘疾人提供的資源不會浪費,但是并沒有為殘疾人申請到小額貸款提供便利之處,殘疾人獨自向銀行貸款仍然是困難重重。殘疾人強烈的創(chuàng)業(yè)意愿同脆弱的資金保障間的矛盾嚴重制約了農(nóng)村殘疾人的創(chuàng)業(yè)。

(四)一致的剛性保障需求同無力的制度保障間的矛盾

從哲學上講,殘疾人同健全人一樣享有尊嚴;從法律上講,殘疾人同健全人一樣享有平等的人權(quán),這其中就包括平等的就業(yè)權(quán)?！吧眢w障礙人不是‘無能力的人’而是具有‘不同能力的人’。”[12]但是這種積極的殘疾人觀并未深入人心,社會公眾普遍存在對殘疾人多多少少的“異樣眼光”,使得殘疾人的日常生活受到不同程度的歧視,也促使殘疾人在勞動力市場中處于相對弱勢的地位。因此單純依靠道德的約束根本無法保障殘疾人正常的參與職業(yè)競爭,農(nóng)村殘疾人尤其需要法律、法規(guī)等強制力手段作為一種剛性的保障來維護其正當?shù)木蜆I(yè)權(quán)。

我國1991年頒布的《中華人民共和國殘疾人保障法》明確規(guī)定殘疾人就業(yè)實行集中與分散相結(jié)合的方針,也規(guī)定“政府有關(guān)部門鼓勵、幫助殘疾人自愿組織起來就業(yè)或個體開業(yè)”。2007年國務(wù)院通過的《殘疾人就業(yè)條例》是我國第一部專門針對殘疾人就業(yè)的條例,該條例對政府在保障和促進殘疾人就業(yè)中的主要職責、用人單位在吸納殘疾人就業(yè)方面的責任、殘疾人就業(yè)服務(wù)和保障措施等作出了明確的規(guī)定。法律法規(guī)的頒布確實有利于保障殘疾人的平等就業(yè)權(quán),但是效用如何?

調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些用人單位考慮到安排殘疾人就業(yè)的風險和困難,寧愿繳納殘疾人就業(yè)保障金也不愿意錄用殘疾人,甚至有些用人單位鉆制度空子,將殘疾人“掛靠”在其企業(yè)名下,給殘疾人發(fā)放低額工資但不允許殘疾人上班工作,如此一來便失去了促進殘疾人就業(yè)的意義。另外,即便安排了殘疾人就業(yè),也存在不少問題。本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,有56.2%的殘疾人并沒有與用人單位簽訂正規(guī)的勞動合同,殘疾人的工作缺乏穩(wěn)定性,一旦遇到企業(yè)裁員危機,殘疾人首當其沖。由此看來,整個就業(yè)保障制度顯得“軟弱無力”,沒有形成剛性的保障。殘疾人的剛性保障需求沒有得到滿足,陪伴他們的卻是軟弱無力的制度保障,這嚴重阻礙了農(nóng)村殘疾人的平等就業(yè)之路。

此外,不僅是法律法規(guī)不夠完善以及執(zhí)行過程的不盡人意,另一個重要的問題是絕大多數(shù)的農(nóng)村殘疾人對于維護自身權(quán)利的法律條例并不知曉。本次調(diào)查顯示,85.5%的殘疾人對于《殘疾人權(quán)益保障法》的基本內(nèi)容表示不知道,80.9%的殘疾人對于《殘疾人就業(yè)條例》表示不知道。當他們遭遇不平等待遇時,不知道還有國家法律為其撐腰,他們通常處于“啞巴吃黃連”的狀態(tài),如此一來,又何談制度保障?

三、完善農(nóng)村殘疾人就業(yè)保障的出路選擇

發(fā)展殘疾人事業(yè)的宗旨在于改善殘疾人的生活質(zhì)量,并使其同健全人一樣平等參與社會生活。社會救助以及慈善救助能部分解決殘疾人的經(jīng)濟問題,但是這種事后救濟是被動的和滯后的,無法幫助殘疾人成功反貧困。要想讓殘疾人從心理到身體都積極地參與到社會中去,就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)是唯一的途徑。根據(jù)上文的論斷,筆者認為應(yīng)該從以下幾個方面促進殘疾人就業(yè)。

(一)大力培育先進的殘疾人觀,營造和諧健康的輿論環(huán)境

“諾拉·埃倫·格羅斯(Nora Ellen Groce)指出,殘疾人生活經(jīng)常受主流社會觀念與文化的限制,這種限制要比殘疾人因身體、精神、心理和智力損害所受到的限制更大?！盵13]因此,全社會應(yīng)該給予殘疾人更多的關(guān)懷和幫助而不是冷眼相待與歧視。其實若用“大的身體障礙人觀”來看的話,我們每一個人都遲早會變成身體障礙者。因為,“人權(quán)主體分為一般主體和弱者主體兩類,而人權(quán)主體的理論結(jié)論卻是所有的一般主體都最終會變?yōu)槿跽咧黧w。”[12]所以說,關(guān)愛殘疾人也是關(guān)愛未來的我們,關(guān)注殘疾人也就是在關(guān)注所有人。為此,各界媒體要發(fā)揮主要作用,大力弘揚互幫互助的傳統(tǒng)文化,倡導關(guān)愛殘疾人的理念,并對愛心人士和慈善行為予以表彰。社會群眾要關(guān)心、理解殘疾人,鼓勵殘疾人勇敢地走出家門,樂觀積極地參與社會,使整個社會形成平等參與的良好氛圍,呈現(xiàn)較高的人文關(guān)懷。此外,樹立殘疾人創(chuàng)業(yè)與就業(yè)典型,這不僅能鼓勵、帶動更多的殘疾人積極創(chuàng)業(yè)和就業(yè),同時也在表明全社會對殘疾人作為重要人力資源的認可,有助于提升殘疾人的自信心和積極性。

(二)全面改善殘疾人就業(yè)服務(wù),提供強大的社會支持

一方面,為殘疾人提供就業(yè)培訓。根據(jù)農(nóng)村殘疾人生活的環(huán)境特點和農(nóng)村對各種勞動力的實際需求以及不同殘疾類別的殘疾人實際情況,開辦專門的就業(yè)培訓班,例如美甲、理發(fā)、養(yǎng)殖、種植、手工藝術(shù)品加工等。培訓目的在于真正讓殘疾人學到一技之長,最終能靠所學的技術(shù)自主創(chuàng)業(yè)或者就業(yè),而不是下級對上級所交任務(wù)的敷衍了事,因此,培訓結(jié)束要對殘疾人進行考核,合格者頒發(fā)就業(yè)資格認證書,有意自主創(chuàng)業(yè)者則可以考慮給予經(jīng)濟補貼、小額貸款或者稅收優(yōu)惠政策。對培訓后也要有跟蹤式檢查,例如掌握多少殘疾人通過培訓獲得就業(yè)崗位,平均工資如何等后續(xù)資料,確保培訓有效果。

另一方面,為殘疾人就業(yè)提供平臺。一是發(fā)動其他社會成員為殘疾人與就業(yè)單位牽線搭橋。二是開辦專門的殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu),為殘疾人就業(yè)提供咨詢與介紹服務(wù)。該機構(gòu)應(yīng)建立本地區(qū)殘疾人的信息數(shù)據(jù)庫,包括殘疾人的自然情況、優(yōu)勢與劣勢,自身對未來職業(yè)的規(guī)劃等具體情況,在殘疾人與就業(yè)單位之間搭起有效平臺。三是扶植福利企業(yè)或殘疾人就業(yè)基地的建立,集中安排殘疾人就業(yè)。

(三)大力扶持殘疾人自主創(chuàng)業(yè),夯實殘疾人就業(yè)與創(chuàng)業(yè)的資金保障

在農(nóng)村集體經(jīng)濟蕭條的宏觀背景下,基層殘疾人事業(yè)的發(fā)展主要依靠上級政府的資助,這是農(nóng)村殘疾人事業(yè)得以發(fā)展的必要條件。建議建立殘疾人事業(yè)發(fā)展專項資金,由中央政府每年劃撥用于開展殘疾人事業(yè)的專項資金,各級地方政府根據(jù)各地情況適當補助,將殘疾人事業(yè)發(fā)展資金納入各級政府預算之中,明確各級財政在殘疾人就業(yè)保障中的責任,確保殘疾人事業(yè)經(jīng)費有穩(wěn)定的來源渠道,改變目前殘疾人事業(yè)籌資難、資金變動性強的局面。扶持有能力的殘疾人進行自主創(chuàng)業(yè),創(chuàng)新農(nóng)村殘疾人小額貸款等優(yōu)惠政策與制度,因地制宜的扶助殘疾人家庭創(chuàng)業(yè)。既要做好殘疾人創(chuàng)業(yè)能力考核工作,又要及時的跟進殘疾人創(chuàng)業(yè)進程,及時地發(fā)現(xiàn)問題并幫助殘疾人解決創(chuàng)業(yè)難題。另外,要合理利用殘疾人就業(yè)保障金,加強其在促進殘疾人就業(yè)、創(chuàng)業(yè)方面的積極作用。

(四)努力完善殘疾人法律法規(guī)的制定與執(zhí)行,形成強有力的制度保障

理查德·V.伯克哈瑟(Richard V. Burkhauser)和瑪麗·C.戴利(Mary C. Daly)指出,《1990年美國殘疾人法》以文化壓力促使殘疾人融入社會,使美國的殘疾人政策更加具有就業(yè)導向[13]?？梢?一項完善的法律制度對于保護殘疾人權(quán)利、推進殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要作用。為了加強殘疾人就業(yè)的制度保障,建議如下:第一,要完善法律法規(guī),使其更加具體化,對于各部門應(yīng)承擔的責任明確、具體列出,對于違法情形的具體懲戒標準也要明確的體現(xiàn)。第二,各級政府及法律部門對企業(yè)按比例吸納殘疾人就業(yè)情況進行細致檢查,加強社會監(jiān)督,杜絕用人單位的“掛靠”行為。第三,加大殘疾人普法宣傳力度。具體來說,在農(nóng)村以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位,定期召集殘疾人,舉辦普法知識講座；每年對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘疾人專員進行法律知識考核,將考核成績作為衡量該殘疾人專員工作業(yè)績的指標之一。第四，各級殘聯(lián)應(yīng)做好殘疾人維權(quán)信訪工作,傾聽殘疾人的疾苦,對于殘疾人的合理要求予以考慮,排解其不滿情緒,維護其正當利益,對于提出不切實際要求的殘疾人予以講解、教育、引導,以免錯誤的思維為自身和社會帶來不利影響。

此外,文化素養(yǎng)既影響一個人的就業(yè)能力,也會影響到其思維方式和觀念。因此,為了促進農(nóng)村殘疾人就業(yè),提高農(nóng)村殘疾人的文化修養(yǎng),也勢在必行。

根據(jù)發(fā)展性社會政策的理念,對于殘疾人自身來說,就業(yè)不僅關(guān)乎其勞動生產(chǎn)問題,更是關(guān)乎其融入社會與自我實現(xiàn)。對于整個社會來說,殘疾人就業(yè)不僅是一個群體的問題,更是一個國家進步的體現(xiàn)。借用鄧樸方的一句話,“沒有殘疾人的個人,只有殘疾的社會”,農(nóng)村殘疾人的就業(yè)保障值得全社會的廣泛關(guān)注。

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