政府績(jī)效合同本源性影響因素分析
——基于交易成本分析框架

卓　萍

(華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州　362021)

一、引　言

政府績(jī)效合同是政府公共管理學(xué)科中前沿的研究主題,正如美國(guó)學(xué)者庫(kù)珀(Phillip J.Cooper)在其所著的《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》一書中所指出的,“政府被建議精簡(jiǎn)、放松管制、權(quán)力下放、分權(quán)、去制度化、重塑、規(guī)模恰當(dāng)和再造,建議從命令控制的運(yùn)作轉(zhuǎn)向談判驅(qū)動(dòng)、以激勵(lì)為基礎(chǔ)的過程和績(jī)效評(píng)估的運(yùn)作。不管我們做什么,趨勢(shì)總是日益從使用權(quán)威機(jī)制走向協(xié)商治理……不管是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家都得到了加強(qiáng)。所有這些趨勢(shì)和發(fā)展的一個(gè)共同點(diǎn)是通過政府機(jī)構(gòu)來行使政府權(quán)力的行動(dòng)轉(zhuǎn)向了通過合同來治理?！盵1](P50)美國(guó)學(xué)者貝恩和康德(Robert D.Behn and Peter A.Kant)甚至將傳統(tǒng)政府規(guī)制合同向政府績(jī)效合同的轉(zhuǎn)變喻為政府合同管理的新哲學(xué)思想(A New Philosophy of Government Contracts)[2](P470-489)。所謂政府績(jī)效合同,是指政府與內(nèi)部組織、社會(huì)公眾及組織等,通過相互協(xié)商簽訂具有明確相對(duì)方應(yīng)達(dá)到績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)及類型的協(xié)議,并依據(jù)該協(xié)議評(píng)價(jià)相對(duì)方職責(zé)履行的效益與效果,達(dá)到優(yōu)化公共管理和實(shí)現(xiàn)公共利益的目的[3](P116-120)，它是政府訴求協(xié)同治理、績(jī)效發(fā)展等價(jià)值取向的新型治理形態(tài)。但要使政府績(jī)效合同的協(xié)同治理宗旨得以實(shí)現(xiàn)、績(jī)效合同工具效應(yīng)得到有效發(fā)揮,就有賴于識(shí)別政府績(jī)效合同的影響制約因素。國(guó)外學(xué)者主要從政府績(jī)效合同履約機(jī)制[1](P111)、政府績(jī)效合同類型與政府績(jī)效合同目標(biāo)設(shè)定[4]等視角入手,分析了政府績(jī)效合同影響因素及潛在風(fēng)險(xiǎn),研究結(jié)論具有高度聚合性,歸納為績(jī)效合同目標(biāo)設(shè)定、交易期限、評(píng)估周期、合同信用、商譽(yù)信用、合同監(jiān)管方式與力度等方面,這一方面反映該研究逐步系統(tǒng)深化,但另一方面也反映出研究瓶頸所在,即研究視角多樣化與影響因素結(jié)論高度聚合性之間的不對(duì)稱性。對(duì)于國(guó)內(nèi)學(xué)者來說,依托于合同治理與政府合同理論框架,較為關(guān)注于國(guó)外前沿性的績(jī)效合同實(shí)踐與理論成果[5](P30-37),開始探索性厘清政府績(jī)效合同內(nèi)涵[6](P7-9)，研究主題尚未涉及到政府績(jī)效合同類型、績(jī)效合同評(píng)估體系及績(jī)效影響因素等核心領(lǐng)域。

文章的研究對(duì)象為政府績(jī)效合同本源性影響因素,其含義是指影響政府績(jī)效合同雙方的策略行為、交易成本大小及績(jī)效目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的本質(zhì)要素,是諸如交易期限、評(píng)估周期、合同信用等外在影響因素的內(nèi)生性解釋變量。文章基于交易成本分析框架,試圖在以下兩點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新:第一,基于仍處于“襁褓”階段的國(guó)內(nèi)政府績(jī)效合同研究,文章試圖抽離于基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下對(duì)績(jī)效合同雙方機(jī)會(huì)主義行為的分析,提出了“反思理性的復(fù)雜人”是探討政府績(jī)效合同本源性影響因素的邏輯起點(diǎn)的觀點(diǎn);第二,以期突破過程、類型及運(yùn)行機(jī)制等視角,運(yùn)用交易成本分析框架探討影響政府績(jī)效合同實(shí)現(xiàn)的本源性因素及作用機(jī)理。

二、“反思理性的復(fù)雜人”:分析政府績(jī)效合同本源性影響因素的邏輯起點(diǎn)

“反思理性的復(fù)雜人”是政府績(jī)效合同治理區(qū)別于傳統(tǒng)政府合同管理的行為假設(shè),是分析政府績(jī)效合同本源性影響因素的邏輯起點(diǎn)。傳統(tǒng)政府合同以“理性經(jīng)濟(jì)人”作為合同簽訂的假設(shè)前提,具體表現(xiàn)在從其擬定、協(xié)商、達(dá)成簽約直至履行過程當(dāng)中,基本沿襲了合同法的精神實(shí)質(zhì),即要求把人類社會(huì)的一切關(guān)系都以契約的形式確定下來,這與以理性官僚制為基礎(chǔ)并建立在法律原則之上的公共行政體系是相吻合的。因此,政府在與社會(huì)或其他政府部門簽訂合同之時(shí),往往訴求于自身算計(jì)合同相對(duì)方行為后果的能力,權(quán)衡自身與其他行為方的利益,估量獎(jiǎng)懲的限度。于是,在這種個(gè)人理性的對(duì)抗型文化所主導(dǎo)下的政府合同,造成了合同雙方在訂立之初就處于相互對(duì)立、相互猜忌、不關(guān)心終極目的的氛圍之中,相應(yīng)地也就導(dǎo)致合同方僅僅是抱著完成任務(wù)、不折不扣遵守合同規(guī)定的態(tài)度去執(zhí)行合同,結(jié)果導(dǎo)致政府合同方如社會(huì)組織、公眾等僅作為法律秩序建構(gòu)的手段而存在的,政府與合同方之間基本上是不信任的。這種“經(jīng)濟(jì)理性人”的契約思維一方面能使政府合同雙方更為關(guān)注顯性契約,從經(jīng)濟(jì)理性角度思考如何規(guī)避機(jī)會(huì)主義、道德、責(zé)任等風(fēng)險(xiǎn);但另一方面雖然正式的防范機(jī)制在一定的條件下會(huì)抑制不講信用的行為,但也可能會(huì)激發(fā)出一些對(duì)付防范措施、更嚴(yán)重的不講信用的行為和進(jìn)一步的正式防范機(jī)制,而且“道高一尺,魔高一丈”的防范措施本身需要耗費(fèi)大量資源,其結(jié)果必然扭曲資源配置[7](P9-16)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明在《公共管理學(xué)》一書中,將“反思理性的復(fù)雜人”作為網(wǎng)絡(luò)治理的核心特征,其基本含義表述為“公共行動(dòng)者在不確定的社會(huì)條件下,不可能獲取有關(guān)公共問題的所有信息,不可能擁有處理信息的完全能力,也不可能絕對(duì)理性地進(jìn)行選擇,而且行為主體有著復(fù)雜的動(dòng)機(jī),既有逐利的一面,也有追求社會(huì)效用(公共利益)的一面,但是由于行為者能夠通過不斷的對(duì)話交流信息,能克服有限理性的先天不足,更為重要的是,通過反思,政府部門與非政府部門學(xué)會(huì)約束自己的不合理要求,可以在相互尊重對(duì)方利益的基礎(chǔ)上采取合作行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)共同利益?！盵8](P84)這與政府績(jī)效合同中平等協(xié)商、關(guān)注結(jié)果導(dǎo)向、戰(zhàn)略發(fā)展等理念是不謀而合的。從本質(zhì)意義上來說,“反思理性的復(fù)雜人”的理性定位同樣是建立在有限理性的分析基礎(chǔ)上的,和交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)中半強(qiáng)的理性是一致的。威廉姆森(Williamson)認(rèn)為區(qū)分強(qiáng)的、半強(qiáng)的和弱的理性精神是有用的,強(qiáng)理性精神贊同超理性,而半強(qiáng)的和弱的理性則根植于有限理性。半強(qiáng)理性分析使有限理性與有遠(yuǎn)見的締約相結(jié)合,弱理性分析則把有限理性和短視的締約結(jié)合起來。交易成本理論則是一種半強(qiáng)的理性構(gòu)造,認(rèn)為由于有限理性,預(yù)料未來所有情況并在合同中進(jìn)行規(guī)定超越了我們的認(rèn)知能力,是不可能的,或者即使可能但成本如此之高以至于成為不可行的選擇;但同時(shí)又認(rèn)為在長(zhǎng)時(shí)間合作和互動(dòng)過程中,合作雙方有能力學(xué)習(xí)、預(yù)見并感知風(fēng)險(xiǎn),在合同關(guān)系中予以考慮,在談判過程和合同條款中予以反映。因此,置于交易成本理論的分析框架,“反思理性的復(fù)雜人”的理性就被解釋為不完全但又具有遠(yuǎn)見思維的合約,是處于代理合約理論趨向于自我履約協(xié)議理論、關(guān)系性合約理論的過渡區(qū)間。依循威廉姆森所認(rèn)為的契約交易成本的大小主要受到不確定性、實(shí)現(xiàn)交易所需要特殊投資的專有程度及交易頻率的理論依據(jù),政府績(jī)效合同的實(shí)現(xiàn)主要受到合同雙方目標(biāo)不一致性、資產(chǎn)專用性及合同評(píng)估目標(biāo)轉(zhuǎn)換性等本源性因素的影響。

三、雙方目標(biāo)的不一致性制衡政府績(jī)效合同實(shí)現(xiàn)

政府與私人部門間目標(biāo)的不一致。交易成本及委托代理理論認(rèn)為在政府合同實(shí)施過程中,合同當(dāng)事人之間存在著信息不對(duì)稱及目標(biāo)不一致的根本性問題。而逃避問題只會(huì)導(dǎo)致合同委托人監(jiān)控代理人履約績(jī)效及制定正確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的難度。有些學(xué)者認(rèn)為,與具有使命驅(qū)動(dòng)性的組織如非營(yíng)利性組織或其他政府部門相比,作為政府績(jī)效合同當(dāng)事人一方的私營(yíng)部門更具有機(jī)會(huì)主義傾向[9](P275-297)。對(duì)于私營(yíng)部門來說,一個(gè)供應(yīng)鏈的網(wǎng)絡(luò)可以組建一個(gè)生產(chǎn)汽車或卡車的汽車工業(yè),也可以組建一個(gè)生產(chǎn)計(jì)算機(jī)或路由器的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。不論在哪一種行業(yè),價(jià)格、及時(shí)性和質(zhì)量等度量標(biāo)準(zhǔn)都相對(duì)簡(jiǎn)單明了,而且其終端產(chǎn)品也很容易確定,如果合作網(wǎng)絡(luò)中斷,通常都能夠找出問題的癥結(jié)并盡快予以修復(fù)[10](P37)。不同類型的私營(yíng)部門在履約中雖有不同的營(yíng)利追求,但實(shí)質(zhì)層面的目標(biāo)或價(jià)值性卻是統(tǒng)一的,即通過營(yíng)利以獲得市場(chǎng)的生存和發(fā)展權(quán)。為此,基于政府與私營(yíng)部門所簽訂的政府公共服務(wù)供給合同、政府租賃合同、政府采購(gòu)合同等,作為代表政府一方的法人代表就應(yīng)該認(rèn)識(shí)到二者目標(biāo)的差異,通過招標(biāo)、議標(biāo)、合同談判、合同實(shí)施等環(huán)節(jié)不斷調(diào)適二者行為,以減少私營(yíng)部門簽約前和簽約后的機(jī)會(huì)主義行為,以及政府所付出的決策成本、簽約成本、監(jiān)控成本及實(shí)施成本。這也正如勞埃德·伯頓(Burton)所指出的,私營(yíng)部門談判者與公共行政人員在價(jià)值、先后重點(diǎn)和責(zé)任等方面的重要差別意味著談判桌兩邊存在著不同的談判文化[11](P23-40)。這些差別有時(shí)是如此之大,以至于會(huì)產(chǎn)生伯頓所界定的“會(huì)妨礙溝通、談判以及最終重要問題解決的‘倫理中斷’”[1](P69)。也就是說,在政府與私人部門合意難以達(dá)成的情形下,績(jī)效合同的協(xié)議談判成本可能就會(huì)很高,與決策息息相關(guān)的雙方當(dāng)事人之間的沖突越激烈,即合同商的目標(biāo)和行為愈漸偏離公共利益的價(jià)值軌道,政府績(jī)效合同的簽訂、實(shí)施及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度就愈大。

政府與非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)間的目標(biāo)不一致性。非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)一方面扮演著彌補(bǔ)政府缺陷、市場(chǎng)失靈的角色,成為承接政府部分社會(huì)職能最理想的單位,但另一方面其組織形式、組織使命卻具有多元性,如有正式的、高度專業(yè)化的大型組織,也有把非正式和活動(dòng)性看的高于專業(yè)管理價(jià)值的小團(tuán)體[1](P74),在目標(biāo)追求上,它們通常是單一利益的倡導(dǎo)者,相比之下,政府作為代表公共利益的主體則必須關(guān)心更多問題,關(guān)注民生,回應(yīng)公共訴求。故庫(kù)珀(Cooper)認(rèn)為,政府在某些方面與非營(yíng)利組織建立合同關(guān)系,比同私營(yíng)部門建立合同關(guān)系更為復(fù)雜。關(guān)鍵原因在于“非營(yíng)性”一詞并不能完全概括出非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的目標(biāo)導(dǎo)向性,換句話說,非營(yíng)性所涵蓋的視域是非常廣泛的,它們目標(biāo)多元,人員機(jī)構(gòu)龐雜,因而相應(yīng)地具有各種不同的組織文化和能力,從而增加了政府與其達(dá)成績(jī)效合同的交易成本。此外,政府有時(shí)會(huì)為了扶持非營(yíng)利性組織而與其簽訂合同,隨著非營(yíng)性組織群體的擴(kuò)大直至競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的初步形成之時(shí),政府與其所簽署的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)之間往往存在著一種過高的期待或目標(biāo)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移,因此,也會(huì)導(dǎo)致合同雙方存在著一種緊張關(guān)系,進(jìn)而影響了政府合同績(jī)效的實(shí)現(xiàn)。

政府部門間目標(biāo)的不一致性。政府部門與政府部門或職員簽訂合同,同樣也存在著目標(biāo)不一致的問題。在美國(guó),政府與政府的協(xié)議傳統(tǒng)上被視為州際合同或者轄區(qū)間的協(xié)議,要求符合憲法并獲得國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。而之所以需要國(guó)會(huì)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格審批,原因在于:首先是防止一些州與其他州以沖突的方式加入進(jìn)來,各州對(duì)合同有效性的爭(zhēng)議可在國(guó)會(huì)中提出來,而不必通過法律行動(dòng)來解決;第二個(gè)原因是一旦合同成立,參與州就會(huì)受到合同束縛,合同的管理機(jī)關(guān)具有重要的立法和行政權(quán)[1](P78)。但就是在有憲法制約的前提下,政府之間的績(jī)效合同或協(xié)議仍然存在著目標(biāo)不一致性及分歧,突出體現(xiàn)在部門利益化、政府職員的個(gè)人理性行為、地方政府保護(hù)主義等。如亨利(Henry)指出,在美國(guó)政府契約制中廣泛存在一種被稱為“旋轉(zhuǎn)門”的現(xiàn)象,當(dāng)聯(lián)邦官員從政府退休或辭職時(shí),特別是如果他們離辭前所從事的是與私人部門簽訂合同的工作,他們時(shí)常成為過去擔(dān)任聯(lián)邦政府行政人員或立法者所來往互動(dòng)公司的高薪主管,這為犧牲政府利益而使自己將來有利可圖創(chuàng)造機(jī)會(huì),而且,有資料說明,在利益集團(tuán)的游說下,美國(guó)的“旋轉(zhuǎn)門”越轉(zhuǎn)越快[12](P557)。

四、資產(chǎn)專用性制約政府績(jī)效合同實(shí)現(xiàn)

根據(jù)威廉姆森(Williamson)的論述,交易成本的大小主要取決于資產(chǎn)專用性和不確定性。作為交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋經(jīng)濟(jì)組織理論最重要的分析工具,資產(chǎn)專用性是與契約合同相伴而生的,即交易方為履行契約所作的專用性投資,如果契約不能成功履行,則將這種投資轉(zhuǎn)為其他的用途的困難比較大[13](P114-118)，其與沉淀成本的概念相關(guān)。一般認(rèn)為,合同的交易成本會(huì)隨著資產(chǎn)專用性程度的增高而增加,但也要根據(jù)具體情況進(jìn)行具體分析,如黃禹錫(Hwang)認(rèn)為資產(chǎn)專用性對(duì)交易成本的作用受組織間信任水平和合作期限長(zhǎng)短等環(huán)境因素的影響[14](P60)；而雷(Lui)等人認(rèn)為單方面專用性投資會(huì)造成對(duì)方“要挾”,增加了機(jī)會(huì)主義的行為及交易成本,與之相對(duì)的是雙方相互專用性投資,則表明了雙方合作的意愿和承諾,成為退出的障礙,雙方更傾向于從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮進(jìn)行合作并通過談判解決問題,從而減少交易成本[15]。

此外,威廉姆森還認(rèn)為資產(chǎn)專用性對(duì)事后交易費(fèi)用即執(zhí)行成本、監(jiān)控成本等具有特殊意義,并區(qū)分了四種類型的專用性投資:第一是地址專用性(site specificity),即買者和賣者相互靠近,這表明一種最小化存貨和交通費(fèi)用的事前決定;第二是有形資產(chǎn)專用性(physical asset specificity),即合約一方或兩方在設(shè)備和機(jī)器方面所進(jìn)行的投入在設(shè)計(jì)上具有交易專用性的特征,但其他使用價(jià)值則較低;第三是人力資本專用性(human capital specificity),即它的產(chǎn)生是因?yàn)檫吀蛇厡W(xué)、投資以及轉(zhuǎn)讓專用于特殊關(guān)系的技術(shù);第四是專門性資產(chǎn)(dedicated assets),這些包括其他情況不會(huì)發(fā)生的、主要是為了向一個(gè)特定客戶出售一筆數(shù)量較大的產(chǎn)品所作的一般性投資,如果合約永久性終止,則會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)者存在過剩的生產(chǎn)能力[16](P168-169)。在政府績(jī)效合同的實(shí)際執(zhí)行過程中,無論是政府與私營(yíng)部門所簽訂的公共服務(wù)類供給性合同、采購(gòu)合同、租賃合同,還是政府與政府部門所簽訂的資源共享互補(bǔ)協(xié)議或工作績(jī)效合同等,都具有資產(chǎn)專用性的屬性,基本上是上述四種專用性投資的交叉組合形態(tài),相應(yīng)地造成了政府績(jī)效合同的雙方當(dāng)事人(一般來說是政府績(jī)效合同中受要約的一方)憑借自身所擁有的地址、人力、有形或?qū)ｉT性資產(chǎn)專用性特質(zhì),使其在該領(lǐng)域具有壟斷的特質(zhì),從而強(qiáng)化了他在簽約前討價(jià)還價(jià)的力量,使合同原本所強(qiáng)調(diào)的平等、自由原則出現(xiàn)了向擁有資產(chǎn)專用性特質(zhì)的一方傾斜。

在簽約之后,擁有資產(chǎn)專用性的一方會(huì)通過評(píng)估其守約或被“煎熬”、終止合約風(fēng)險(xiǎn)系數(shù),在其具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的情形下,會(huì)采取在簽約時(shí)所提供不合理的底價(jià)的地方,或者在投標(biāo)過程承諾過多績(jī)效要求的地方尋求高價(jià)補(bǔ)償和降低標(biāo)準(zhǔn),從而大大影響了合同績(jī)效,違背了合同訂立的初衷,使政府及合同的公共管理者陷入窘境。關(guān)于此,庫(kù)珀列舉了一個(gè)小鎮(zhèn)修理橋的例子,合同中標(biāo)價(jià)格總共大約46 000美元,政府合同管理者為建設(shè)項(xiàng)目的資金申請(qǐng)了兩種資金補(bǔ)助,一種是基于該方案的資助,另外一種是一年只提供一次標(biāo)準(zhǔn)資助,最后選擇了46 000美元的資助方案,然而,工作才開始不久,承包商就告知管理者實(shí)際需要的開支將是最初估計(jì)的兩倍[1](P120)。此時(shí)在當(dāng)?shù)匾矝]有其他的投標(biāo)者,也就是說承包商擁有專業(yè)資源,社區(qū)只能繼續(xù)和這個(gè)承包商合作,相應(yīng)地社區(qū)處于一種被動(dòng)、消極的狀態(tài),被動(dòng)接受承包商在價(jià)格上、工期及質(zhì)量上的不合理要求。從上述分析中看出,隨著績(jī)效合同的不斷運(yùn)行,對(duì)于首先贏得政府要約的合同當(dāng)事人的優(yōu)勢(shì)也會(huì)愈加明顯,但也因此造成了其他組織進(jìn)入該壟斷市場(chǎng)的壁壘,致使有合同要約行為的政府愈發(fā)處于不利地位,并伴隨著持續(xù)不斷的討價(jià)還價(jià)[9](P275-297)。此外,資產(chǎn)的專用性導(dǎo)致處于被動(dòng)地位的政府部門很難制定出評(píng)估對(duì)方實(shí)施結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)或是監(jiān)控到合同方所應(yīng)提供的服務(wù)。在一定程度上,“也會(huì)引發(fā)政府合同管理者濫用手中權(quán)力,無論是否有效力都會(huì)堅(jiān)持要求供應(yīng)商完成合同的每一個(gè)細(xì)節(jié),但是,對(duì)產(chǎn)出或成果的監(jiān)督權(quán)力往往會(huì)導(dǎo)致政府合同監(jiān)管人員干涉合同對(duì)方的工作程序,而這種干涉經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)在執(zhí)行法律、質(zhì)疑供應(yīng)商技術(shù)合理性或其他許多用來為難私人和非營(yíng)利組織的機(jī)制中”[10](P39)。此外,這種監(jiān)控模式也會(huì)隨著相對(duì)方的執(zhí)行情況產(chǎn)生“鐘擺效應(yīng)”,即要約的政府這方首先疏于充分的監(jiān)督,然后當(dāng)問題出現(xiàn)的時(shí)候又反應(yīng)過度,轉(zhuǎn)而試圖微觀管理它的合作方,出現(xiàn)了力求制定事無巨細(xì)式的合同現(xiàn)象,設(shè)置太多的標(biāo)準(zhǔn)、太多的數(shù)據(jù)要求,而有些標(biāo)準(zhǔn)和要求更多涉及的是過程,而不是結(jié)果[10](P40)，導(dǎo)致了政府績(jī)效合同談判成本、決策成本、信息搜尋成本、執(zhí)行成本的耗費(fèi),束縛了政府績(jī)效合同的實(shí)施與開展。為此,要縮小資產(chǎn)專用性的影響性,應(yīng)該通過制定出具有結(jié)果績(jī)效導(dǎo)向性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

五、績(jī)效目標(biāo)及行為的轉(zhuǎn)換制約政府績(jī)效合同實(shí)現(xiàn)

目標(biāo)不一致性和資產(chǎn)專用性這兩大影響因素主要是基于政府合同交易談判、成本控制及合同績(jī)效實(shí)現(xiàn)這樣的邏輯關(guān)系所提出的,側(cè)重點(diǎn)在于合同屬性。而績(jī)效合同目標(biāo)及行為的轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)這一因素則是基于“績(jī)效管理及實(shí)施機(jī)制”的動(dòng)態(tài)過程所提出。目標(biāo)及行為的轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)與政府績(jī)效合同異化程度呈正相關(guān)關(guān)系,具體表現(xiàn)為績(jī)效管理非但沒有成為改進(jìn)合同實(shí)施過程、提升合同有效性的催化劑,反而會(huì)造成績(jī)效合同目標(biāo)及行為發(fā)生置換,成為合同績(jī)效實(shí)現(xiàn)的絆腳石。正如考夫曼(Kaufman)所指出的,“在具體實(shí)施過程中,政府績(jī)效合同并不像理論所界定的那樣簡(jiǎn)單和神奇,并且伴隨著一些陷阱,”[17](P24)這些陷阱往往會(huì)成為創(chuàng)新與獲得成功的障礙,造成政府合同代理方的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。為此,不斷優(yōu)化政府績(jī)效合同實(shí)施機(jī)制,制定出抵制目標(biāo)轉(zhuǎn)換的評(píng)估指標(biāo),有利于降低績(jī)效合同中的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

第一,績(jī)效目標(biāo)的價(jià)值取向直接影響著政府績(jī)效合同雙邊策略行為。利益總是隸屬于一定的主體,不同的主體具有不同的利益[18](P105-111)。對(duì)于具有“反思理性的經(jīng)濟(jì)人“屬性的政府來說,會(huì)表現(xiàn)出兩種對(duì)立的屬性,即公共性和自利性。政府在實(shí)現(xiàn)其公共性的過程中,政府自身、政府部門機(jī)構(gòu)和政府行政人員具有追求自身利益的傾向性,即政府的自利性,其中公共性始終制約著自利性,自利性始終具有突破公共性束縛的沖動(dòng)[19](P176)。如在撥付公共資源的績(jī)效合同中,績(jī)效合同是維護(hù)公共目標(biāo)達(dá)成的監(jiān)控性工具,但另一方面又由于政府自利性的驅(qū)使,往往會(huì)誘發(fā)政府將績(jī)效評(píng)估等作為截留資金、變相修改協(xié)議目標(biāo)的手段。2011年,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所公共政策研究中心對(duì)全國(guó)20多個(gè)省份,3 000多名村醫(yī)進(jìn)行了生存狀況調(diào)查,結(jié)果顯示,只有44.8%的受訪村醫(yī)獲得了藥品零差率補(bǔ)償,46%的受訪村醫(yī)拿到了公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼,而且他們實(shí)際拿到的補(bǔ)貼金額不到政策規(guī)定金額的一半,其原因?yàn)閺目h衛(wèi)生局到鄉(xiāng)衛(wèi)生院都以績(jī)效評(píng)估為名層層截留公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi),從本該發(fā)放人均8.75元的公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)最后到村醫(yī)手中僅有1.5元[20]，進(jìn)而誘發(fā)村醫(yī)違規(guī)輸液、出售基本藥物目錄之外的藥品,導(dǎo)致大量村醫(yī)流失,背離了政府供給公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)的政策初衷。因此,政府在實(shí)施績(jī)效合同時(shí)就需合理平衡公共性與自利性間的沖突。

對(duì)于政府績(jī)效合同的相對(duì)方(無論是政府部門還是私營(yíng)部門)來說,政府績(jī)效合同中的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定一方面激勵(lì)了合同相對(duì)方要努力達(dá)到目標(biāo),但另一方面誘發(fā)其采取保守策略,單純以目標(biāo)數(shù)據(jù)為指揮棒,缺乏創(chuàng)新精神去探討更有益于實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)的方法,使績(jī)效合同的簽約、決策及執(zhí)行成本處于消極的耗費(fèi)狀態(tài),致使績(jī)效合同違背初衷。即使合同相對(duì)方能尋求更好的實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)的方法,但這方法往往是削減成本、而不是提供服務(wù)的方法。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)狀況中,相對(duì)方知道有更好實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)的方法,但該種方法卻需要支付比約定資金更高的額度。為此,當(dāng)作為委托方的政府如果采取支付最小化服務(wù)報(bào)酬的話,就會(huì)導(dǎo)致合同商忽略服務(wù)質(zhì)量與效益。此外,由于現(xiàn)有政府績(jī)效合同更多是強(qiáng)調(diào)目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn),而對(duì)產(chǎn)出及結(jié)果缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,從而誘發(fā)相對(duì)方隱藏某些成果,以便在新一輪的合同談判中享有更多的優(yōu)勢(shì),力爭(zhēng)通過履行一般產(chǎn)出及結(jié)果就可獲取更多的報(bào)酬,存在簽約前及實(shí)施過程中的機(jī)會(huì)主義行為。

第二,政府績(jī)效合同的首席執(zhí)行官處于既要與合同商保持距離以維持公平,又要為了獲取更多的績(jī)效信息與合同相對(duì)方保持密切關(guān)系的二難處境。政府績(jī)效合同的成效在很大程度上取決于政府選擇“優(yōu)秀的”首席執(zhí)行官的能力。政府如何選擇一個(gè)好的管理者,并指揮他按照預(yù)定的方式去有效地履行合同,其間存在著搜尋信息成本、談判協(xié)商成本、執(zhí)行監(jiān)控成本等?？?jī)效合同體現(xiàn)一種信任,它是交易的前提,作為委托人的政府為維持和增進(jìn)自身利益而將公共服務(wù)管理委托為首席執(zhí)行官和經(jīng)理。之所以出現(xiàn)這種委托行為主要基于三種因素:一是以首席執(zhí)行官或經(jīng)理依據(jù)政府的信任和期待對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行良性運(yùn)營(yíng)為條件;二是信任代理人的能力,確定其足以勝任合同運(yùn)營(yíng)之責(zé),能有效履行政府課以的合同管理任務(wù);三是如果首席執(zhí)行官講誠(chéng)信,認(rèn)真履行合同監(jiān)管責(zé)任,誠(chéng)實(shí)且成功地履行了委托——代理契約,獲得委托方政府的持續(xù)信任,那么政府績(jī)效合同中的層層委托代理關(guān)系就能夠繼續(xù)存在和發(fā)展。對(duì)于政府績(jī)效合同的首席執(zhí)行官或監(jiān)管主體來說,如何處理好其與合同承包商的關(guān)系,成為確保委托責(zé)任實(shí)現(xiàn)的重中之重。具體來說,政府應(yīng)該制定出一系列規(guī)則以確保合同相對(duì)方之間競(jìng)爭(zhēng)的公平性、而不偏袒于任何一方。但現(xiàn)實(shí)的選擇是,政府往往會(huì)選擇以往同它合作的承包商,加劇了合同交易規(guī)則的不確定性。此外,績(jī)效合同的制定及達(dá)成有賴于政府熟悉合同承包方的行為動(dòng)態(tài),需要合同雙方達(dá)成密切合作的關(guān)系,但這往往也會(huì)給政府合同的首席執(zhí)行官制造尋租的機(jī)會(huì),如合同承包方利用游說、行賄、拉關(guān)系、走后門和“回扣”等各種合法或非法手段影響監(jiān)督者決策。另外,公共服務(wù)領(lǐng)域回報(bào)率的確定、成本的核算、價(jià)格的確定具有較強(qiáng)的專用性[21](P676-680)，政府與合同承包商、政府與首席執(zhí)行官之間存在信息不對(duì)稱,導(dǎo)致首席執(zhí)行官隱藏談判和締約的真實(shí)信息,甚至提供虛假信息,將會(huì)導(dǎo)致逆向選擇問題,甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象,破壞交易行為,嚴(yán)重影響了政府合同績(jī)效的實(shí)現(xiàn)。

再者,評(píng)估政府同績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度有賴于績(jī)效數(shù)據(jù)搜集和處理,但由于對(duì)績(jī)效信息及數(shù)據(jù)處理能力的欠缺,導(dǎo)致績(jī)效合同盲目搜集使用數(shù)據(jù),出現(xiàn)了“DRIP”綜合癥——數(shù)據(jù)豐富但信息貧乏(data rich but information poor),致使協(xié)商談判、監(jiān)督及執(zhí)行等交易成本的擴(kuò)大。之所以會(huì)出現(xiàn)“DRIP”綜合癥,一方面是因?yàn)樯婕暗焦矊傩缘恼?jī)效合同難以衡量其產(chǎn)出及結(jié)果效益,并且政府缺乏競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)也導(dǎo)致合同監(jiān)管者較少有動(dòng)力在工作中注重節(jié)約,也不必做出服務(wù)實(shí)際成本的精確數(shù)據(jù)。如曾經(jīng)當(dāng)過美國(guó)印第安納波利斯市副市長(zhǎng)的斯基普·斯蒂特(Skip Stitt)就提及,“我不記得在簽署過的大量承包合同中,內(nèi)部供應(yīng)商是不是從一開始就知道提供一項(xiàng)服務(wù)所需要承擔(dān)的全部費(fèi)用,在某些情況下,圍繞績(jī)效測(cè)評(píng)的明確性要大一些,但即便是這一部分也不是所有領(lǐng)域都很清楚明白?！盵10](P43)另一方面績(jī)效合同中的“反思理性的復(fù)雜人”假設(shè)同樣遵從了西蒙(Simon)所界定的有限理性(bounded rationality),即決策者并非無所不知,而是在信息的加工方面存在著實(shí)際的困難,即要準(zhǔn)確區(qū)分出績(jī)效合同的產(chǎn)出、效益及影響存在著較大難度,從而導(dǎo)致合同的存量、質(zhì)量及變更交易費(fèi)用的耗費(fèi),如那些以政策為導(dǎo)向的績(jī)效合同,政策對(duì)結(jié)果的實(shí)際影響常常難以區(qū)分出來,也因?yàn)檫@些結(jié)果通常在幾年甚至幾十年內(nèi)都很難體現(xiàn)出來,因此,像“結(jié)果”這樣的年度指標(biāo),就會(huì)顯得沒有意義,或者只是簡(jiǎn)單地被提及一下而沒有實(shí)際的價(jià)值[22](P20)。

六、結(jié)　論

本文以威廉姆斯所界定的交易成本影響因素為分析框架,結(jié)合政府績(jī)效合同所固有的合同契約屬性、績(jī)效管理與評(píng)估的動(dòng)態(tài)屬性,發(fā)現(xiàn)政府績(jī)效合同雙方目標(biāo)的不一致性、政府績(jī)效合同資產(chǎn)專用性以及政府績(jī)效合同目標(biāo)與行為的轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)是影響政府績(jī)效合同得以實(shí)現(xiàn)的本源性因素,是政府績(jī)效合同當(dāng)事人出現(xiàn)毀約、資源浪費(fèi)、績(jī)效評(píng)估形同虛設(shè)等外顯問題的本源性因子。為此,正確運(yùn)用政府績(jī)效合同這一新型政府治理工具,客觀認(rèn)知政府績(jī)效合同的本源性影響因素,從績(jī)效合同目標(biāo)設(shè)立、績(jī)效指標(biāo)體系制訂、績(jī)效合同監(jiān)控與改進(jìn)等方面構(gòu)建規(guī)避政府績(jī)效合同風(fēng)險(xiǎn)與相互信任的合作機(jī)制,將成為政府績(jī)效合同、政府協(xié)同治理等領(lǐng)域的重要研究方向。

在日益凸顯合作與信任的政府生態(tài)治理環(huán)境中,政府績(jī)效合同具有舉足輕重的作用。基于文章所探討政府績(jī)效合同的本源性影響因素,其研究啟示在于:(1)政府績(jī)效合同是一個(gè)雙邊策略的行為機(jī)制,其績(jī)效的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該是合同雙方共同作用的結(jié)果,但由于績(jī)效合同雙方存在目標(biāo)的不一致性,為此必須正視合同雙方目標(biāo)的不一致性,運(yùn)用績(jī)效診斷、績(jī)效溝通等方式創(chuàng)新合作機(jī)制,減少目標(biāo)不一致性的負(fù)面影響;(2)鑒于政府績(jī)效合同在委托簽約時(shí)合同相對(duì)方所具有的地址、有形資產(chǎn)、人力與專門性資產(chǎn)的專用性,應(yīng)該分解合同簽約要素,評(píng)估合同簽約方的資質(zhì),通過制定具有結(jié)果績(jī)效導(dǎo)向的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與條款,縮小資產(chǎn)專用性的影響力;(3)政府績(jī)效合同自身的組織實(shí)施績(jī)效是政府績(jī)效合同得以有效實(shí)現(xiàn)的前提,據(jù)此應(yīng)正視實(shí)施績(jī)效策略所面臨的目標(biāo)轉(zhuǎn)換、本身實(shí)施的“無績(jī)效”等風(fēng)險(xiǎn),注重目標(biāo)設(shè)定的戰(zhàn)略性導(dǎo)向性、評(píng)估監(jiān)控的簡(jiǎn)易性等,確保政府做個(gè)“精明的買主”。

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