行政倫理的規(guī)范空間
——基于權(quán)力分化的觀點(diǎn)

劉吉發(fā),肖　涵

(長(zhǎng)安大學(xué) 政治與行政學(xué)院, 陜西 西安　710064)

抽象權(quán)力與具體權(quán)力二元分化*抽象權(quán)力是一種應(yīng)然的、規(guī)范化的、制度化和可能化的權(quán)力,它更多的是從理論體系中去解釋;具體權(quán)力是現(xiàn)實(shí)的、運(yùn)行的、與權(quán)力主體直接聯(lián)系的和感性因素較多的權(quán)力,更多是放在實(shí)踐體系中去理解。例如,政治權(quán)力是一種抽象權(quán)力和具體權(quán)力的統(tǒng)一體,從權(quán)利主體總將其通過(guò)制度合法化理解它是一種抽象權(quán)力(當(dāng)然,政治權(quán)力從個(gè)人或一個(gè)集團(tuán)實(shí)際運(yùn)行角度看它又可以理解為具體權(quán)力);行政權(quán)力是一種具體權(quán)力,一般權(quán)力執(zhí)掌者依靠自己的價(jià)值觀念去發(fā)揮權(quán)力的作用。正如張康之教授所說(shuō)的,“抽象權(quán)力是一種理念性權(quán)力,是一切權(quán)力實(shí)體根據(jù)自己的存在理念而確立起來(lái)的權(quán)力……一般說(shuō)來(lái)是以法律或類似于法律制度的規(guī)章制度等形式對(duì)這種權(quán)力的性質(zhì)、存在形式和運(yùn)行機(jī)制加以明確地確認(rèn)的……具體權(quán)力是權(quán)力實(shí)體中的具體的人所掌握著的權(quán)力,在權(quán)力所屬組織日常運(yùn)營(yíng)中、在整個(gè)權(quán)力體系發(fā)揮作用的范圍內(nèi),這種權(quán)力被用來(lái)處理一切具體的事務(wù)?！?參見(jiàn)張康之.公共行政中的哲學(xué)和倫理[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.)的前提下,在具體權(quán)力的行使中出現(xiàn)了自由裁量的問(wèn)題,進(jìn)而出現(xiàn)了針對(duì)抽象權(quán)力的科學(xué)/法律規(guī)范與針對(duì)具體權(quán)力的倫理規(guī)范的分化。這是一般性的權(quán)力行使中的倫理規(guī)范的生成邏輯。但是同時(shí)我們也要知道,行政倫理是倫理規(guī)范的一個(gè)特殊階段,是近代這一特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。在沒(méi)有權(quán)力分化發(fā)生的時(shí)期,權(quán)力行使中的倫理規(guī)范是客觀存在的,同樣,如果未來(lái)兩種權(quán)力走向合一,倫理規(guī)范也不會(huì)消失,只是這兩個(gè)時(shí)期我們不能將其界定為行政倫理這一概念。所以,權(quán)力分化造就了行政倫理這是要具體問(wèn)題具體分析的,造就的是一個(gè)客觀的現(xiàn)實(shí)狀態(tài),不能反推。否則,在權(quán)力未分化之前和權(quán)力如果走向合一,那倫理就不存在了?顯然不是。行政倫理的根源還是在于行政官員作為人的倫理自主性,即人的道德存在。所以,二元分化是造就了今天這樣一種科學(xué)/法律與倫理規(guī)范并立甚至對(duì)立的一種客觀結(jié)構(gòu),但不能說(shuō)它是行政倫理的起源或根源,二元結(jié)構(gòu)提供的是行政倫理的外在空間。

一、行政裁量權(quán)的現(xiàn)實(shí)存在與理論確認(rèn)

根據(jù)一般意義上的理解,思考行政倫理的問(wèn)題就無(wú)法回避行政裁量權(quán)。當(dāng)然,是否行使行政裁量權(quán)決定了行政官員的角色扮演,在公共行政研究中也是個(gè)根本性問(wèn)題。依托于行政權(quán)的裁量并不是亙古都有的概念,有人將行政裁量權(quán)的起源追溯到柏拉圖(Plato)和亞里士多德(Aristotle)那里,我們認(rèn)為,這種做法沒(méi)有賦予概念以歷史考察。撇開(kāi)不同的歷史時(shí)段概念擁有不同的具體內(nèi)涵不說(shuō),行政裁量權(quán)本身是在近代政府運(yùn)行中才出現(xiàn)的,將行政裁量權(quán)追溯到希臘時(shí)期的提取方法是不科學(xué)的。

為何講這樣的提取方法不科學(xué)?問(wèn)題的基礎(chǔ)在于,行政裁量權(quán)的基元是行政。在柏拉圖和亞里士多德時(shí)期,“行政”的概念與近代社會(huì)的行政概念是大不相同的,或者可以說(shuō)在那個(gè)時(shí)期,是沒(méi)有近代意義上的行政的。柏拉圖關(guān)注法律,關(guān)注法官角色,他認(rèn)為法官可以簡(jiǎn)明地適用法律,可以中立、成功地適用法律。他通過(guò)犧牲特定案件的正義換取對(duì)法律一般形式的遵守,那么就設(shè)定了一個(gè)簡(jiǎn)單的選擇,即在完美抽象的正義與不完美但穩(wěn)定的法律之間做出選擇。柏拉圖選擇了后者,那么,“行政”就不存在裁量權(quán)的問(wèn)題。亞里士多德沒(méi)有做柏拉圖提出的選擇題,他認(rèn)為社會(huì)是在實(shí)現(xiàn)正義的多種方案中做出選擇,那么落腳點(diǎn)就放在了更為復(fù)雜的選擇上,也就出現(xiàn)了裁量權(quán)的問(wèn)題。但這里的裁量主體并非我們現(xiàn)在理解意義上的行政權(quán),因?yàn)閬喞锸慷嗟玛P(guān)注更多的是職司、官職。在其劃分的三類官職中,一是可以在特定領(lǐng)域中指揮管理全體公民或部分公民,二是管家事務(wù),三是由奴隸承擔(dān)的職務(wù)。亞里士多德所謂的“行政”主要集中在第一項(xiàng)較高級(jí)的官職中,根據(jù)如今的觀點(diǎn),另外兩種官職的職能似乎更具有近代意義上的行政的特色。亞里士多德將“行政”限定在了一個(gè)靜態(tài)的官職職能中,這與近代意義上的行政內(nèi)涵是迥異的。那么,一些學(xué)者從柏拉圖和亞里士多德那里尋找行政裁量權(quán)的起源就不能被合理解釋了。

那么,行政裁量權(quán)在近代是從何處開(kāi)始得到理論確認(rèn)的呢?從歷史發(fā)展過(guò)程中諸多涉及到裁量權(quán)問(wèn)題的文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn),我們無(wú)法避開(kāi)法學(xué)而去談?wù)撔姓昧繖?quán)的問(wèn)題。的確,行政裁量權(quán)最早是被行政法學(xué)界定的概念*古德諾在“the Growth of Executive Discretion”一文中對(duì)歐洲大陸、英國(guó)的行政體制和司法體制進(jìn)行了考察，指出歐洲大陸行政法學(xué)中關(guān)于行政裁量問(wèn)題的研究，而英國(guó)學(xué)界的主流因?yàn)闆](méi)有承認(rèn)行政法，也就沒(méi)有承認(rèn)行政裁量。只是受到了主流的忽視,原因在于倡導(dǎo)“議會(huì)至上”的西方主流學(xué)界無(wú)法接受這具有沖淡政府向議會(huì)負(fù)責(zé)傾向的裁量權(quán)。“英國(guó)民族長(zhǎng)期而成功地研究了抑制行政權(quán)力的藝術(shù),因而卻經(jīng)常忽視了改善行政方法的藝術(shù)……英國(guó)和美國(guó)的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史,而是一部關(guān)心立法工作的歷史——不是改進(jìn)政府組織,而是制定法律和政治評(píng)論的歷史。”[1](P6-30)所以縱使是在行政法學(xué)中,行政裁量權(quán)也一直是受到限制的,這將利于彰顯法律和政治制衡的傳統(tǒng)。這種基于憲政精神對(duì)行政裁量權(quán)的認(rèn)識(shí)是一直存在于學(xué)界的,即使是到了20世紀(jì)。例如,德沃金(Ronald M.Dworkin)對(duì)法律作出了“書(shū)面規(guī)則”和“個(gè)人偏好”的概念闡釋。所謂“書(shū)面規(guī)則”就是在原則上要將法律的要求用書(shū)面規(guī)則的形式匯總起來(lái),表現(xiàn)為成文法或案例法,具有調(diào)整書(shū)面規(guī)則的主體是民選出來(lái)的立法者,法官要做的事情就是根據(jù)立法者的意圖行事。但是,當(dāng)“疑難案件”出現(xiàn)的時(shí)候,當(dāng)立法者的意圖模糊或針對(duì)具體情形具有多種解釋的時(shí)候,法官這一角色就不僅僅是個(gè)執(zhí)行者,他就帶有“個(gè)人偏好”了。德沃金對(duì)“書(shū)面規(guī)則”和“個(gè)人偏好”都做出了批判,他提出了另一種方案,即法官應(yīng)當(dāng)掌握一些界定公平正義的指導(dǎo)性原則。這些原則來(lái)源于兩項(xiàng)基本條件,一是法官對(duì)整體法律原則的全面理解;二是法官的相關(guān)解釋需要受到人們對(duì)法律原則共同理解和歷史傳統(tǒng)的限制。我們認(rèn)為,無(wú)論法官的判斷受到什么條件或規(guī)則的限制,在德沃金這里,給予了裁量權(quán)空間。但是我們很明顯能看到,這里的裁量權(quán)主體是法官,我們甚至不可以將其稱為行政裁量權(quán),所以學(xué)界有人將德沃金的理論直接引入到公共行政研究視野的做法是否缺乏考究,是值得思考的。又如,洛伊(Theodore Lowi)倒是直接談到了行政裁量權(quán)的問(wèn)題,他所處的時(shí)期存在著行政裁量權(quán)極大擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí),他看到了這種現(xiàn)象并將侵害公共利益的病害直指到行政裁量權(quán)。那么就能理解他提出恢復(fù)法治的方案,即最高法院要拒絕國(guó)會(huì)向行政部門授予寬泛的裁量權(quán),行政決策權(quán)回歸到國(guó)會(huì)手中從而減少行政裁量權(quán)。這帶來(lái)的結(jié)果就是法律規(guī)章的激增。

由此可以看出,在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),行政裁量權(quán)是在法學(xué)研究中得到理論確認(rèn)的,但也是受到壓抑的。那么,僅靠法律的激增能否帶來(lái)公共精神的痊愈?答案是否定的,法學(xué)研究似乎變得不切題。這種忽視或極度限制行政裁量權(quán)的法律理論傾向并不適應(yīng)一個(gè)基本現(xiàn)實(shí),那就是政治生活越來(lái)越需要行政裁量權(quán)的積極運(yùn)用。這時(shí)我們發(fā)現(xiàn),行政裁量權(quán)的問(wèn)題就逐漸走入了公共行政研究的視野。在公共行政研究早期,是從政治與行政二分的理論基礎(chǔ)上理解行政裁量權(quán)的,從而較積極地去運(yùn)用行政裁量權(quán)。當(dāng)然,基于法律規(guī)范去理解行政裁量權(quán)的理論傳統(tǒng)并沒(méi)有銷聲匿跡。

威爾遜(Thomas Woodrow Wilson)的《行政之研究》是對(duì)文官制度改革的理論描述。從我們的視角理解,在行政裁量權(quán)慢慢進(jìn)入公共行政研究視野時(shí),威爾遜公開(kāi)了他的目的,即擺脫憲政精神或憲法原則給政治生活造成的混亂不堪的局面,方案就是政治與行政的二分。威爾遜認(rèn)識(shí)到,在他的時(shí)代之前“經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題是:由誰(shuí)制定法律以及制定什么法律?另一個(gè)問(wèn)題是如何啟發(fā)性的、公平的、迅速而又沒(méi)有摩擦地實(shí)施法律?！盵1](P6-30)這也就不奇怪我們提到的,行政裁量權(quán)最先在行政法學(xué)中的研究。當(dāng)“政府活動(dòng)方面的困難在不斷聚集起來(lái)”,那么“關(guān)于憲政原則的重要論戰(zhàn)甚至到現(xiàn)在還遠(yuǎn)沒(méi)有得到結(jié)論,但是在實(shí)用性方面他們不再比行政管理問(wèn)題更突出。執(zhí)行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。”[1](P6-30)在威爾遜看來(lái),“我們正處在這樣一個(gè)時(shí)期,即對(duì)于我們這個(gè)長(zhǎng)時(shí)期背著制定憲法的種種習(xí)慣的包袱的政府來(lái)說(shuō),它的健康迫切需要有關(guān)行政管理的研究和創(chuàng)造來(lái)加以保護(hù)?！盵1](P6-30)我們很明顯能看出行政的地位得到了空前的提升。威爾遜將關(guān)注點(diǎn)從憲法那里放到政府事務(wù)這里(因?yàn)樾姓芾淼慕巧靡酝癸@,后世將威爾遜作為行政學(xué)研究的鼻祖也就很好理解了)。憲法問(wèn)題與行政管理問(wèn)題之間是存在區(qū)別的,威爾遜認(rèn)為：“就是那種必須適合憲法原則所作的政府調(diào)整和那種僅僅為了靈活適應(yīng)上的方便對(duì)于可以改變的目標(biāo)所作的政府調(diào)整這兩者之間的區(qū)別。”[1](P6-30)從這個(gè)區(qū)分我們似乎可以認(rèn)為威爾遜發(fā)現(xiàn)了憲法、政治與行政三者的關(guān)系,政治成了憲法與行政的中介。近代早期,政治深受憲法精神影響,當(dāng)行政權(quán)力得以分化出來(lái),“有關(guān)政府活動(dòng)的大規(guī)模計(jì)劃并不屬于行政管理范圍。因此,憲法所要認(rèn)真過(guò)問(wèn)的只是政府用以控制一般性法律的那些手段?！盵1](P6-30)威爾遜的企圖就是從這層以憲法為核心的關(guān)系轉(zhuǎn)移到政治與行政的關(guān)系那里。

那么,接下來(lái)的問(wèn)題就是威爾遜怎樣理解政治與行政的關(guān)系了。威爾遜認(rèn)為“這并不完全是‘意志’與相應(yīng)‘行動(dòng)’之間的區(qū)別,因?yàn)樾姓賳T在為了完成其任務(wù)而選擇手段時(shí),應(yīng)該有而且的確也有他自己的意志,他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動(dòng)的工具。這是一般決策和特殊手段之間的區(qū)別?！盵1](P6-30)如果我們就此認(rèn)為威爾遜并非政治與行政二分的倡導(dǎo)者那就錯(cuò)解了他的目的。他接下來(lái)做的工作就是尋找到一種“簡(jiǎn)便的安排”,由此找到“分權(quán)辦法之基礎(chǔ)的最佳準(zhǔn)則”,我們可以將這種最佳準(zhǔn)則理解為控制憲法領(lǐng)域甚或是政治無(wú)故干涉行政領(lǐng)域的方案。在分權(quán)原則基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的職責(zé)分明就能進(jìn)行威爾遜所說(shuō)的“自由處置權(quán)限”。這樣,我們就完整地看到,威爾遜希望行政擺脫憲政精神和政治活動(dòng)的雙重愿望,在政治與行政二分的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政裁量的分析。

威爾遜作出了從以憲法為核心研究問(wèn)題的視野轉(zhuǎn)向政治與行政關(guān)系的理論貢獻(xiàn)。從此,政治與行政開(kāi)始了絕對(duì)化的二分歷程,所以裁量權(quán)是建立在行政獨(dú)立的基礎(chǔ)上的。古德諾(Frank Johnson Goodnow)就是因?yàn)閷?duì)行政的理解出現(xiàn)了細(xì)微的不同,所以建立在此基礎(chǔ)上的行政裁量權(quán)也有了不同。在古德諾這里,行政有兩項(xiàng)功能,一是“把一個(gè)具體的人或具體的事例納入法律的一般規(guī)則對(duì)它起作用的那個(gè)類別中……政府機(jī)構(gòu)采取一些行動(dòng),以便把具體的事例置于一般法律規(guī)則的作用之下?！盵2](P42)二是“僅在于執(zhí)行那已表達(dá)出來(lái)的國(guó)家意志”古德諾為何要先做這個(gè)行政功能的說(shuō)明呢?就是為了回答政治控制行政的限度問(wèn)題。古德諾認(rèn)為：“執(zhí)行功能,就像它被稱作的那樣,無(wú)疑需要受到最終被委托來(lái)表達(dá)國(guó)家意志的機(jī)構(gòu)的控制?！盵2](P44)而“這種控制當(dāng)然不能施行于行政機(jī)構(gòu),即行政功能中不明顯具有執(zhí)行性的那種機(jī)構(gòu)。”[2](P46)“在這些情況中,很多事情必須留給行政人員去酌情處理,因?yàn)橐筮@些官員的,不是做具體的事情,而是運(yùn)用判斷力?！盵2](P46)我們多少能看出,古德諾所指的“行政”內(nèi)涵已有擺脫簡(jiǎn)單的“執(zhí)行”色彩傾向了,然而又與傳統(tǒng)意義上的界定不同。在古德諾這里,純粹屬于執(zhí)行部分的職能是需要政治控制的,而剩下的部分,那些需要“運(yùn)用判斷力”的功能是不需要政治控制的?！靶姓话ㄋ鼒?zhí)行的那一面,從理論的觀點(diǎn)看,與政治是不相干的,從事實(shí)的觀點(diǎn)看是不應(yīng)聯(lián)系在一起的?！盵2](P46-47)否則將產(chǎn)生很壞的作用。那么,這部分功能與政治不相干的原因何在?古德諾分析認(rèn)為“是因?yàn)樗税肟茖W(xué)、準(zhǔn)司法和準(zhǔn)商業(yè)或商業(yè)的活動(dòng)……它的使命是運(yùn)用預(yù)測(cè)和判斷,是尋求事實(shí),收集情報(bào),是要對(duì)它所打交道的人保持嚴(yán)格的公正無(wú)私的態(tài)度。”[2](P47-48)所以,因?yàn)槭Ｏ逻@部分功能的性質(zhì)決定它們不需要政治的控制,而建立在這些功能基礎(chǔ)上的判斷力也就相對(duì)自由了。這就是古德諾理解的,建立在略不同于威爾遜理解的政治與行政二分基礎(chǔ)上的行政裁量權(quán),即擁有裁量部分的行政權(quán)正因?yàn)樾枰袛嗖攀遣恍枰慰刂频?也就是說(shuō)裁量的部分不需要控制,而威爾遜理解的是行政因?yàn)椴恍枰袛嗖挪恍枰慰刂啤?/p>

如此,我們可以看到,行政裁量權(quán)在法學(xué)研究領(lǐng)域和公共行政研究領(lǐng)域先后得到了理論確認(rèn),同時(shí)也奠定了理論中法律規(guī)范的研究傳統(tǒng)。在行政裁量權(quán)進(jìn)入公共行政研究視野后,人們對(duì)倫理規(guī)范的研究不斷深入,從政治中立視角到價(jià)值中立研究視角,這在一方面也造就了理論研究中法律規(guī)范、科學(xué)規(guī)范和倫理規(guī)范并立的景象。接下來(lái)我們就可以看看這個(gè)研究逐漸明晰化的過(guò)程。

二、演化出的倫理規(guī)范問(wèn)題

我們知道,在行政裁量權(quán)進(jìn)入公共行政研究視野的早期,主要都是從政治與行政二分視角去分析的,無(wú)論對(duì)于行政的理解有何不同,行政裁量權(quán)都得到了積極肯定。然而,隨著行政權(quán)的擴(kuò)大,直至行政國(guó)家的出現(xiàn),對(duì)行政裁量權(quán)的進(jìn)一步思考或控制也不斷深入。這就涉及到進(jìn)一步的思考,有了行政裁量權(quán)是否意味著一定有倫理因素,一定有行政倫理?公共行政研究領(lǐng)域的主流思想中,正是從控制行政裁量權(quán)的視角引申出對(duì)倫理規(guī)范問(wèn)題的關(guān)注的。

一般認(rèn)為,弗雷德里克(Carl J.Friedrich)和芬納(Herman Finer)因?yàn)閷?duì)行政責(zé)任內(nèi)外部控制的側(cè)重點(diǎn)不一致而發(fā)生了“爭(zhēng)論”。我們認(rèn)為,由于兩人對(duì)內(nèi)外部責(zé)任的理解出現(xiàn)了偏差,那么“爭(zhēng)論”本身變得并不重要,而關(guān)于在擁有行政裁量權(quán)基礎(chǔ)上需要承擔(dān)哪種責(zé)任的論述反倒成為我們應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題。德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)認(rèn)為：“19世紀(jì)末20世紀(jì)初,人們認(rèn)識(shí)到,用決策和執(zhí)行能更好地理解政府;再后來(lái),決策被等同于政治,執(zhí)行被等同于行政?！盵3](P41)弗雷德里克正是從這一視角分析問(wèn)題的,他認(rèn)為“公共政策制定和執(zhí)行的具體模式表明,政治和行政并不是兩個(gè)相互排斥的區(qū)間,或者是絕對(duì)的區(qū)分,而是同一個(gè)過(guò)程的彼此緊密聯(lián)系的兩個(gè)部分?！盵4](P221-245)政治與行政之間關(guān)系的模糊性導(dǎo)致政策效果存在沖突,那么就面臨著責(zé)任問(wèn)題。弗雷德里克以政策為基點(diǎn)引申出了責(zé)任問(wèn)題,通過(guò)對(duì)行政責(zé)任的安排從而更利于行政裁量權(quán)的使用。他提出了行政責(zé)任的雙重標(biāo)準(zhǔn),即技術(shù)責(zé)任和政治責(zé)任,“如果能夠表明,某項(xiàng)政策沒(méi)有適當(dāng)?shù)乜紤]到關(guān)于技術(shù)問(wèn)題的人類知識(shí)的現(xiàn)存總量,那么我們有權(quán)稱之為不負(fù)責(zé)任的;如果能夠表明,某項(xiàng)政策沒(méi)有適當(dāng)?shù)乜紤]到社群特別是考慮到占主導(dǎo)地位的大多數(shù)人的現(xiàn)有偏好,我們同樣稱之為不負(fù)責(zé)任的?！盵4](P221-245)其中技術(shù)責(zé)任在弗雷德里克這里是內(nèi)部性的,而政治責(zé)任是外部性的,技術(shù)責(zé)任是他強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn),“建立在立法機(jī)構(gòu)或行政首長(zhǎng)的選舉基礎(chǔ)上的政治責(zé)任并不比好心的君主的宗教責(zé)任能夠更成功地滲透進(jìn)一個(gè)高技術(shù)化、分化的政府服務(wù)中去?！盵4](P38)

芬納隨后回應(yīng)了弗雷德里克的這一觀點(diǎn),他在自己理解的基礎(chǔ)上也將行政責(zé)任區(qū)分為內(nèi)部的和外部的,“我們用責(zé)任來(lái)意指什么呢?它有兩重含義。第一,責(zé)任可能意味著X就Y對(duì)Z負(fù)責(zé)。第二,責(zé)任則可能意味著一種內(nèi)在的道德上的個(gè)人責(zé)任感?！盵5](P335-350)在芬納看來(lái),“民主體制主要是前面所提到的第一種責(zé)任觀點(diǎn)的體現(xiàn),而專制體制主要是第二種責(zé)任觀點(diǎn)的體現(xiàn)。”我們可以看出芬納的側(cè)重點(diǎn),也就能理解其強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的外部懲罰監(jiān)督了。然而我們也能同時(shí)發(fā)現(xiàn),弗雷德里克和芬納二人關(guān)于對(duì)行政裁量權(quán)的內(nèi)部控制和外部控制的內(nèi)容界定是不同的,弗雷德里克提出了技術(shù)責(zé)任(內(nèi)部控制的對(duì)象)和政治責(zé)任,芬納在政治責(zé)任基礎(chǔ)上提出了道德責(zé)任(并認(rèn)為弗氏的內(nèi)部控制對(duì)象是它),雖然他無(wú)意于強(qiáng)調(diào)它的作用。意外的是,隨后在公共行政研究領(lǐng)域,越來(lái)越多的研究者在此基礎(chǔ)上不斷深入探討價(jià)值或倫理因素對(duì)行政裁量權(quán)的影響。

在倫理規(guī)范受到人們關(guān)注的同時(shí),建立行政科學(xué)也成為很多學(xué)者的愿望,那么,科學(xué)規(guī)范與倫理規(guī)范就出現(xiàn)了博弈,于是就出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變,即從傳統(tǒng)的政治中立向價(jià)值中立研究視角的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì),整個(gè)社會(huì)科學(xué)都在追求科學(xué),這必然影響著公共行政研究,很明顯的就是早期很多人都在尋找普遍法則*可參見(jiàn)默森、沃森、古利克、倫威克等一系列論文:F.Merson.Public Administration:A science[J].Public Administration Review,1923,1:220;Walker Watson.The Elements of Public Administration:A Dogmatic Introduction[J].Public Administration Review,1932,10:397; Gulick.Science, Values and Public Administration, Gulick & Urwick ed.the Science of Administration Press,1937;Cyril Renwick.Public Administration: Towards a Science[J].The Australian Quarterly Review,1944:73. 這些理論中都表達(dá)了在公共行政研究中建立普遍原則的愿望。,而這些法則是祛除規(guī)范價(jià)值的。“它不僅獨(dú)立于道德和政治的目的,而且通常是超然于不服從者的個(gè)體人格之上的,也獨(dú)立于社會(huì)與文化的環(huán)境?！盵6](P1-11)達(dá)爾(Robert Alan Dah)和西蒙(Herbert Simon)都否定了這些原則進(jìn)而探討行政科學(xué)的可能性,兩人答案不同,這其中就涉及到了價(jià)值規(guī)范的問(wèn)題。達(dá)爾認(rèn)為：“與私人行政相比,公共行政研究必定有著更廣泛的關(guān)注,這就不可避免地使公共行政問(wèn)題陷入到的考慮的困境中。因此,如果沒(méi)有采用某種不言而喻的規(guī)范性的規(guī)定,在政府雇員罷工權(quán)力這種糾纏不清的問(wèn)題方面,幾乎無(wú)法作出回答?！盵6](P1-11)行政科學(xué)得以建立需要一個(gè)基本前提,“即將倫理問(wèn)題從這門科學(xué)所覆蓋的領(lǐng)域中排除出去?！比欢?達(dá)爾認(rèn)為這是不可能實(shí)現(xiàn)的,因此否定了行政科學(xué)建立的可能性。顯然,這里的倫理價(jià)值成為達(dá)爾理解中使公共行政不能成為一門科學(xué)的因素,那么,順著他的思路對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行思考,必然需要掂量倫理價(jià)值的作用。

如果說(shuō),西蒙就行政科學(xué)能否成立這一問(wèn)題對(duì)達(dá)爾進(jìn)行了回應(yīng)而造成了“爭(zhēng)論”,這是牽強(qiáng)的。我們認(rèn)為,西蒙的方法并不是接著深入探討倫理價(jià)值的問(wèn)題,而是避之不談轉(zhuǎn)換了話題。西蒙認(rèn)為達(dá)爾得出了“僅有科學(xué)命題不能形成對(duì)公共政策的建議”這樣的結(jié)論,但是他認(rèn)為“這一限制并不是社會(huì)科學(xué)區(qū)別于自然科學(xué)的一個(gè)特征,而是應(yīng)用科學(xué)區(qū)別于‘純粹’科學(xué)的特征?！盵7](P200-203)所謂純粹科學(xué)并不依賴于價(jià)值體系,并且,西蒙認(rèn)為“不可能有一門應(yīng)用性的行政科學(xué),正如不存在一門應(yīng)用性的氣體力學(xué)一樣?！盵7](P200-203)那么這樣,西蒙就直接轉(zhuǎn)換了達(dá)爾所探討的問(wèn)題,重新給出應(yīng)用科學(xué)與純粹科學(xué)的概念。我們認(rèn)為,這樣的轉(zhuǎn)換對(duì)于進(jìn)一步探討倫理價(jià)值問(wèn)題是蒼白無(wú)力的。但是兩人關(guān)于倫理價(jià)值在建立行政科學(xué)中作用的探討,無(wú)疑開(kāi)始建立了一個(gè)思路,即探討科學(xué)規(guī)范與倫理規(guī)范之間的關(guān)系。

我們可以看出,從古德諾在細(xì)微處緩和了政治與行政二者關(guān)系后,更多的思想家是順著這一思路從政治與行政二者的關(guān)系入手,圍繞能否政治中立去分析,即行政裁量權(quán)之所以需要倫理因素,需要行政倫理指導(dǎo),是因?yàn)檎螌?duì)行政的價(jià)值影響?？v使在弗雷德里克和芬納,達(dá)爾和西蒙的“爭(zhēng)論”中我們看到了另一些視角,諸如公共政策的分析,就其影響來(lái)說(shuō),并不明顯。但巴納德(Chester I.Barnard)的《經(jīng)理人員的職能》和西蒙的《管理行為》顯示,圍繞能否價(jià)值中立的探討話題得以明顯化。政治中立與價(jià)值中立是兩個(gè)不同的概念,在后者視角中,倫理價(jià)值的地位得以顯著提升。

在巴納德的論述中,主要?jiǎng)澐至藘纱笾黧w,即管理人員和非管理人員,關(guān)于二者的職能也是建立在分工基礎(chǔ)上的,并非一方完全壟斷另一方。我們從組織內(nèi)最主要的決策活動(dòng)可以看出,“組織目的的制定以及這一過(guò)程和實(shí)現(xiàn)目的的過(guò)程包含的一般決策,除了很少的程度以外,在組織中不是,而且不可能是集中于少數(shù)人身上或由少數(shù)人專門化地來(lái)做?！盵8](P147)那么,二者的區(qū)別在哪里呢?“管理者與非管理者的區(qū)別不在于他們是否決策,而在于他們決策的性質(zhì)與內(nèi)容……管理決策的著重點(diǎn)就是確定目的,非管理決策的著重點(diǎn)則是辨別環(huán)境與確定戰(zhàn)略因素?！盵9]從這里我們看到了不同于傳統(tǒng)的政治與行政二分關(guān)系的分析視角,即問(wèn)題的關(guān)鍵已不在于政治能否保持中立,而是活動(dòng)中涉入價(jià)值的程度。

西蒙提出要同時(shí)考慮價(jià)值要素和事實(shí)要素,這不同于政治與行政二分的關(guān)系,裁量權(quán)有了雙重保障。為何說(shuō)西蒙所說(shuō)的價(jià)值與事實(shí)要素不同于傳統(tǒng)的政治與行政二分觀點(diǎn)呢?他自己在著作注釋中就明確說(shuō)到了,“‘事實(shí)’一次雖然可能讓人誤解,但由于沒(méi)有更好的叫法,我們還是采用了它。顯然,實(shí)際決策所依據(jù)的‘事實(shí)’,往往是對(duì)事實(shí)的估計(jì)或判斷,并非確切無(wú)誤的事實(shí)……本書(shū)所謂‘價(jià)值’系指應(yīng)當(dāng)如何而言(無(wú)論是否帶有必然性),而‘事實(shí)’則指是怎樣而言(無(wú)論是否含有推測(cè)色彩)?！盵10](P6)西蒙強(qiáng)化了判斷在決策過(guò)程中的地位,所以將他的事實(shí)與價(jià)值理解為手段和目的的關(guān)系是不合理的。他給“事實(shí)“下了個(gè)普遍的涵義”,即“一個(gè)關(guān)于可以觀察到的事物的敘述,其真?zhèn)稳绻谠瓌t上可以檢驗(yàn),那它就是事實(shí)陳述。也就是說(shuō),如果所說(shuō)的事情發(fā)生了,我們就說(shuō)那個(gè)陳述是真的;如果所發(fā)生的是其他事情,我們就說(shuō)那個(gè)陳述是假的?！盵10](P50)顯然,這里的“事實(shí)”包含了判斷因素,這明顯區(qū)別于政治與行政二分理論,管理中的活動(dòng)變成了連貫一體的決策活動(dòng),一直牽連著判斷。

自西蒙開(kāi)始,公共行政研究領(lǐng)域又出現(xiàn)了事實(shí)與價(jià)值二分的理論傳統(tǒng),即能否實(shí)現(xiàn)價(jià)值中立。我們不可否認(rèn)事實(shí)與價(jià)值二分和政治與行政二分二者的內(nèi)涵存在迥異,所表現(xiàn)出的理論張力也是不同的,但就從行政倫理的視角看,前者能否給予最原本的答案?不然。那么,就此我們看到,基于行政裁量權(quán)這樣一個(gè)現(xiàn)代概念,近代理論研究中確立了法律規(guī)范、科學(xué)規(guī)范和倫理規(guī)范的傳統(tǒng),當(dāng)然,法律/科學(xué)規(guī)范與倫理規(guī)范之間也就出現(xiàn)了分化,在這層分化上我們也看到了基于行政裁量權(quán)的行政倫理得以顯現(xiàn)的過(guò)程。這樣一個(gè)客觀的現(xiàn)實(shí)演化過(guò)程背后到底還隱藏了什么呢?我們認(rèn)為是權(quán)力本身的分化。

三、權(quán)力二元分化提供的客觀結(jié)構(gòu)

我們認(rèn)為,權(quán)力本身的分化,即形成了抽象權(quán)力與具體權(quán)力的前提下,在具體權(quán)力的行使過(guò)程中出現(xiàn)了裁量的問(wèn)題,進(jìn)而出現(xiàn)了針對(duì)抽象權(quán)力的法律/科學(xué)規(guī)范與針對(duì)具體權(quán)力的倫理規(guī)范二者的分化,這個(gè)可以解釋在近代一般性的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中行政倫理的生成邏輯。但同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)全面地看到,在權(quán)力未分化前,倫理規(guī)范的作用也是存在的,并且在未來(lái),當(dāng)抽象權(quán)力與具體權(quán)力走向合一時(shí),倫理規(guī)范也是必須的。所以權(quán)力的二元分化只是造就了法律/科學(xué)規(guī)范與倫理規(guī)范并立和對(duì)立的客觀結(jié)構(gòu),是行政倫理存在的外在空間。

人類歷史發(fā)展中,政治與倫理不分家的是原始社會(huì),權(quán)力和權(quán)力主體都具有純道德性質(zhì),權(quán)力也是與社會(huì)融為一體的,是內(nèi)部性的。農(nóng)業(yè)社會(huì)是以政治作用為主、倫理作用為輔,君主抽象化為主權(quán),主權(quán)在君,統(tǒng)治權(quán)力沒(méi)有過(guò)多的嚴(yán)格外在制度制約,多依賴于權(quán)力主體的個(gè)人道德和自覺(jué)。但倫理實(shí)際作用不大,整個(gè)政治制度和國(guó)家的運(yùn)行依靠的是人治,隨意性很大。并且,統(tǒng)治者將權(quán)力神化、理念化和至高化后再自由無(wú)限制的具體操作,權(quán)力處于混沌狀態(tài)。近代社會(huì)中出現(xiàn)現(xiàn)代法制,權(quán)力開(kāi)始出現(xiàn)誘導(dǎo)和管理性質(zhì)并出現(xiàn)分化,開(kāi)始了以權(quán)力制約權(quán)力的制度化進(jìn)程。因?yàn)闆](méi)有清晰認(rèn)識(shí)到權(quán)力分化中的具體權(quán)力問(wèn)題,在實(shí)踐中一直無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政倫理的充分制約,而在抽象權(quán)力不斷制度化的過(guò)程中建立起了一層厚厚的保護(hù)層?？梢宰屛覀兿葋?lái)具體看看這幾個(gè)歷史階段。

原始社會(huì)中,權(quán)力依靠在社會(huì)分工下建立的一些形式或機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己利益。譬如氏族有議事會(huì),但它們的權(quán)力很簡(jiǎn)單,多是用于處理沖突和分配共同福祉(還未出現(xiàn)現(xiàn)代意義上的公共利益)*共同福祉與公共利益在英語(yǔ)世界里被界定為“common good”和“public interest”以示區(qū)別。哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》中對(duì)“公共”的概念作了具有歷史感的闡述,“公共”概念是被視作資產(chǎn)階級(jí)革命的成果,從古羅馬語(yǔ)系中的“publicus”到英語(yǔ)系中的“public”的演變背后隱藏著社會(huì)形態(tài)的根本性變革,隱藏著從共同生活到公共生活的根本轉(zhuǎn)變;道格拉斯也在研究中指出“common good”是用于前現(xiàn)代世界的概念,當(dāng)時(shí)共同體的地位優(yōu)先于個(gè)人,在絕對(duì)國(guó)家出現(xiàn)后,君主掌控了“common good”的解釋權(quán),將其與自己的特殊利益等同,這樣原本的“common good”就異化為王室君主的特殊利益,近代社會(huì)開(kāi)始,資產(chǎn)階級(jí)就扛起“public interest”的訴求對(duì)絕對(duì)國(guó)家異化了的“common good”提出反抗,所以這兩個(gè)概念存在著根本性的區(qū)別。(詳細(xì)考察可參見(jiàn)張康之,張乾友.公共行政的概念[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2013.)。用于實(shí)施這些工作的權(quán)力是純道德性質(zhì)的,抽象的目的和具體的操作都是道德性質(zhì)的?！扒蹰L(zhǎng)在氏族內(nèi)部的權(quán)力,是父親般的、純粹道義性質(zhì)的;他手里沒(méi)有強(qiáng)制的手段……氏族可以任意罷免酋長(zhǎng)和酋帥?！盵11](P82)可見(jiàn)原始時(shí)代權(quán)力的運(yùn)行主要受到道德倫理的積極約束,只是并非像近代社會(huì)建立在權(quán)力分化基礎(chǔ)上的倫理約束。氏族在父權(quán)制、財(cái)產(chǎn)差別和奴隸制等因素的影響下逐漸瓦解,建立一個(gè)機(jī)關(guān)的迫切性和重要性凸顯。“它不僅保障單個(gè)人新獲得的財(cái)富不受氏族制度的共產(chǎn)制傳統(tǒng)的侵犯,不僅是以前被輕視的私有財(cái)產(chǎn)神圣化,并宣布這種神圣化是整個(gè)人類社會(huì)的最高目的,而且還給相繼發(fā)展起來(lái)的獲得財(cái)產(chǎn)從而不斷加速財(cái)富積累的新的形勢(shì),蓋上社會(huì)普遍承認(rèn)的印章?！盵11](P84)也就是說(shuō),從原始社會(huì)后期到近代社會(huì)開(kāi)始前的這段時(shí)期,整個(gè)社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)分化,權(quán)力主體發(fā)展成為與社會(huì)實(shí)質(zhì)對(duì)立,即絕對(duì)國(guó)家開(kāi)始誕生,此時(shí)的權(quán)力可以稱作統(tǒng)治權(quán)力,歷史也進(jìn)入了漫漫的權(quán)制時(shí)期,權(quán)力集中在絕對(duì)國(guó)家的君主手中。

農(nóng)業(yè)社會(huì)中,統(tǒng)治權(quán)力具有具體權(quán)力特征,即所謂的“人治”，但又因?yàn)榻y(tǒng)治權(quán)力可以與制度重合,權(quán)力是一定程度制度化的權(quán)力,它又是一種抽象權(quán)力,所以封建時(shí)期的權(quán)力運(yùn)行是混沌的。一方面,封建制度可以對(duì)此時(shí)混沌屬性的權(quán)力進(jìn)行一定的制度制約;另一方面,倫理制約實(shí)際上出現(xiàn)在具體操作的過(guò)程中,政治家代表團(tuán)體活動(dòng)時(shí)掌握權(quán)力,運(yùn)行過(guò)程中的該權(quán)力是具體的,打破了抽象權(quán)力與具體權(quán)力的絕對(duì)統(tǒng)一。但是,此時(shí)的倫理雖從本質(zhì)上看是作用在具體權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的,但由于權(quán)力分化在這個(gè)時(shí)期還未發(fā)生,統(tǒng)治權(quán)力因?yàn)榧瘷?quán)性還處在混沌狀態(tài),所以并不能將此時(shí)的倫理嚴(yán)格界定為行政倫理*從權(quán)力的二元構(gòu)成角度看,張康之教授提出,政治倫理實(shí)際是一些學(xué)者對(duì)政治與倫理的雙重誤讀,這是有道理的,政治倫理這個(gè)概念不能保證對(duì)政治與倫理內(nèi)涵的準(zhǔn)確定位,甚至造成了混亂。,行政倫理產(chǎn)生于近代社會(huì)中的權(quán)力分化過(guò)程中。

近代社會(huì)的開(kāi)端是權(quán)力分化的起點(diǎn),為何這樣說(shuō)?從中世紀(jì)到近代社會(huì)的城市發(fā)展史中我們看到,城市發(fā)展成國(guó)家,城市內(nèi)的自由擴(kuò)散到周邊,使城市成員到社會(huì)成員都具有了市民特征,即相對(duì)自由性,從而形成了與絕對(duì)國(guó)家相對(duì)立的市民社會(huì)。在絕對(duì)國(guó)家向法治國(guó)家過(guò)渡中,市民社會(huì)承擔(dān)了重要的作用,成為一支與絕對(duì)國(guó)家相抗衡的絕對(duì)力量。所以權(quán)力本身也不再或者說(shuō)不是赤裸裸地表現(xiàn)為統(tǒng)治和壓制特征,而是出現(xiàn)了誘導(dǎo)性和管理性,權(quán)力出現(xiàn)分化,它的整體性被打破。作為受委托的權(quán)力主體需要考量權(quán)力主人的利益,為其提供各樣的管理服務(wù)而非絕對(duì)統(tǒng)治;作為權(quán)力行使者的政府機(jī)關(guān)和政府人員意識(shí)到公共性或公共利益的重要性。所以相區(qū)別于統(tǒng)治型社會(huì),倫理道德?lián)碛辛俗杂X(jué)、清晰的理論和現(xiàn)實(shí)支撐，并被權(quán)力主體自覺(jué)地意識(shí)到。

以上我們看出,權(quán)力隨著社會(huì)的分工其本身走向分化的路徑,這是發(fā)生在近代社會(huì)的。那么,從這個(gè)意義上去理解行政裁量權(quán)就能發(fā)現(xiàn),其依存的權(quán)力性質(zhì)是具體權(quán)力,也能發(fā)現(xiàn),依托于行政裁量權(quán)的行政倫理得以存在的基礎(chǔ)是權(quán)力的二元分化。作了這樣的認(rèn)識(shí),很多問(wèn)題就能想得通了。在權(quán)力未分化之前,倫理規(guī)范是客觀存在的,正因此,不能將近代社會(huì)發(fā)生的權(quán)力的二元分化看成行政倫理的根源,我們認(rèn)為權(quán)力分化造就了行政倫理,這是一個(gè)客觀的現(xiàn)實(shí)狀態(tài),不是普遍性規(guī)律,也不能反推,否則就無(wú)法解釋未分化前倫理規(guī)范的客觀存在。但是,正是因?yàn)闄?quán)力的分化造就了行政倫理,造就了法律/科學(xué)規(guī)范與倫理規(guī)范的并立,我們賦予其重要的理論地位,將其定位為行政倫理得以存在的外在空間。

近代社會(huì)是個(gè)法制社會(huì),法律規(guī)范的確定成為近代文明的主要內(nèi)容,從權(quán)力的二元分化視角看,法律制度是對(duì)權(quán)力的抽象層面進(jìn)行規(guī)范。我們應(yīng)當(dāng)清楚地知道,近代社會(huì)的權(quán)力分化的形式是很復(fù)雜的,而抽象權(quán)力不規(guī)范的問(wèn)題是較先表現(xiàn)出來(lái)并尤為突出的,具體表現(xiàn)為政治腐敗,在威爾遜的論述中我們明顯能看到。較早對(duì)抽象權(quán)力作出規(guī)范的是在啟蒙思想家那里。啟蒙思想家將其劃分為三權(quán),目的是通過(guò)權(quán)力制約以實(shí)現(xiàn)民主。但是之后的歷史發(fā)展表明三權(quán)分立學(xué)說(shuō)并沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約,其根本原因在于,“隨著社會(huì)的發(fā)展,權(quán)力體系變得越來(lái)越復(fù)雜,其要素也越來(lái)越多,有許多權(quán)力要素在三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的劃分中就無(wú)法歸類,它無(wú)法包容許多新的權(quán)力形式,無(wú)法接納新的權(quán)力要素?！盵12](P89)“權(quán)力畢竟是與權(quán)力主體聯(lián)系在一起的,對(duì)于一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō),法律化、制度化的權(quán)力所提供的僅僅是這個(gè)社會(huì)存在和發(fā)展的基本原則,是作為一種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)而存在的,如果權(quán)力需要處理具體問(wèn)題是發(fā)揮作用,就必然要通過(guò)人來(lái)行使權(quán)力?！盵12](P90)所以從權(quán)力的二元分化視角來(lái)看,三權(quán)分立學(xué)說(shuō)恰恰忽視的就是權(quán)力主體對(duì)權(quán)力運(yùn)行的影響,而一味地從抽象層面去劃分權(quán)力本身。那么,啟蒙思想中雖然出現(xiàn)了行政權(quán),因?yàn)槭窃诔橄髮用嫔系?也就不難理解他們限制行政裁量權(quán)的理論傾向了,行政倫理也就無(wú)從談起。我們不能否認(rèn)三權(quán)分立學(xué)說(shuō)在制度化和規(guī)范化路徑上取得的巨大進(jìn)步,但同時(shí)也應(yīng)該敏銳地發(fā)現(xiàn)它們對(duì)倫理道德作用的忽視。

在威爾遜之前的歷史時(shí)期內(nèi),離得較近的就是政黨分贓問(wèn)題,英國(guó)“第二樞密院令”、美國(guó)“彭德?tīng)栴D法案”都是為了去解決類似的權(quán)力抽象層面的問(wèn)題。從權(quán)力分化的視角去解釋威爾遜的努力,我們認(rèn)為,他試圖在權(quán)力的具體層面做文章,但他自覺(jué)忽略了倫理規(guī)范的作用而選擇了實(shí)現(xiàn)效率目的的政治行政二分的途徑。之后的理論研究受到了他的影響,但隨著學(xué)者們不自覺(jué)地意識(shí)到權(quán)力的分化,即具體權(quán)力走入視野,倫理規(guī)范的作用得到不斷的重視。這點(diǎn)我們從上文中弗雷德里克與芬納、達(dá)爾與西蒙等人的“爭(zhēng)論”中可以發(fā)現(xiàn)。并且,在公共行政研究領(lǐng)域內(nèi),建立行政科學(xué)的愿望一直存在,直至在西蒙那里形成事實(shí)與價(jià)值的研究傳統(tǒng),法律規(guī)范、科學(xué)規(guī)范和倫理規(guī)范并立的景象形成。的確,由此看出,近代社會(huì)發(fā)生的權(quán)力的二元分化造就了行政倫理,但是我們并不認(rèn)為它造就了行政倫理的根源。這個(gè)論題是不能反推的,只是歷史發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)狀態(tài),因?yàn)樾姓惱淼恼嬲催€在于人的倫理自主性,即道德存在?！霸诘赖乱?guī)范的權(quán)威性得到了普遍承認(rèn)和制度確認(rèn)的條件下,行政人員的道德自主性就會(huì)表現(xiàn)為強(qiáng)制性和自主性的統(tǒng)一。一方面,它體現(xiàn)了道德規(guī)范的強(qiáng)制性;另一方面,它又是道德行為的自主性……只要公共行政體系、體制和各項(xiàng)制度安排能夠包含著良性的道德關(guān)系的生成機(jī)制,就能賦予行政人員這種自主性,就可以使行政人員真正成為行政主體?！盵13](P263)

在權(quán)力未分化之前,倫理規(guī)范是客觀存在的,譬如在權(quán)力混沌狀態(tài)的原始社會(huì)和農(nóng)業(yè)社會(huì),倫理規(guī)范是發(fā)生作用的;在權(quán)力開(kāi)始發(fā)生了分化時(shí),人們將更多的注意力放在了抽象權(quán)力,所以在實(shí)踐安排上更多地導(dǎo)向法律制度規(guī)范的結(jié)果就可以被理解了。在基于具體權(quán)力理解的行政裁量權(quán)進(jìn)入公共行政研究的視野后,倫理規(guī)范就得到了不斷的關(guān)注,對(duì)行政倫理的訴求不斷加強(qiáng),同時(shí),伴隨著人們對(duì)科學(xué)的追求,法律規(guī)范、科學(xué)規(guī)范與倫理規(guī)范就并立形成了。這一切都離不開(kāi)近代社會(huì)中權(quán)力本身的二元分化,所以我們認(rèn)為,權(quán)力的二元分化為法律/科學(xué)規(guī)范與倫理規(guī)范的并立,為近代社會(huì)出現(xiàn)的行政倫理提供了客觀結(jié)構(gòu)、外在空間。進(jìn)一步講,當(dāng)權(quán)力二元結(jié)構(gòu)走向合一時(shí),倫理規(guī)范并不會(huì)消失,而是轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N形式,即公共管理倫理*公共管理倫理是不同于公共管理倫理學(xué)的概念,但前者是后者形成基礎(chǔ),我們有必要清楚公共管理倫理學(xué)的內(nèi)涵。公共管理倫理學(xué)的產(chǎn)生是21世紀(jì)人類進(jìn)入新時(shí)期的需求,“公共管理倫理學(xué)的前身是行政倫理學(xué),是在行政倫理學(xué)研究中發(fā)展起來(lái)的。但是,公共管理倫理學(xué)又不同于行政倫理學(xué)。因?yàn)樾姓惱韺W(xué)完全屬于應(yīng)用倫理學(xué)的范疇,主要集中在公共行政人員的職業(yè)道德研究方面。公共管理倫理學(xué)既是公共管理的職業(yè)倫理學(xué),又是倫理學(xué)的一種新的形態(tài)。一方面,公共管理倫理學(xué)在社會(huì)治理的普遍意義上思考倫理社會(huì)到來(lái)的歷史必然性,試圖發(fā)現(xiàn)倫理社會(huì)所應(yīng)有的全新的社會(huì)倫理結(jié)構(gòu),探討社會(huì)治理及其制度倫理化的基礎(chǔ)和基本原則。另一方面,公共管理倫理學(xué)又把重心放在公共管理者的職業(yè)道德研究上,研究公共管理者職業(yè)道德生成的基礎(chǔ)和前提,試圖為公共管理者提供系統(tǒng)的職業(yè)道德規(guī)范體系,因而又是一門對(duì)行政倫理學(xué)有著繼承關(guān)系的新型的職業(yè)倫理學(xué)?！?參見(jiàn)張康之.公共管理倫理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2009.),從而也就實(shí)現(xiàn)了道德存在與外在空間的合一。這是另一個(gè)值得繼續(xù)思考的理論問(wèn)題。

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