焦點(diǎn)事件在推動(dòng)行政立法時(shí)的地位

葛先園

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院, 安徽 蚌埠　233030)

一、焦點(diǎn)事件推動(dòng)的行政立法:壓力型立法

行政立法是現(xiàn)代國(guó)家立法體系中的“墻頭草”,有可能在法律優(yōu)位、法律保留的前提下,通過(guò)衡量具體情境而制定出法規(guī)、規(guī)章,與代議立法互動(dòng)而形成主體間型立法,也有可能在具體情境的強(qiáng)大外在壓力下,淪為壓力型立法。譬如,最近幾年人們常常看到媒體廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)事件,最終推動(dòng)了相關(guān)行政立法。就國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的層次而言,近十年以來(lái)最典型的是《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》《太湖流域管理?xiàng)l例》《校車安全管理?xiàng)l例》等。眾所周知,它們分別是2003年的孫志剛事件、2007年的太湖藍(lán)藻事件,以及2011年底的兩起重大校車安全事件推動(dòng)的結(jié)果。另外,在行政立法中(尤其是部門(mén)行政立法和地方政府行政立法),行政權(quán)特有的主動(dòng)性、傾向性,往往有可能超越立法權(quán)應(yīng)有的民主性、公正性,所以,行政立法還可能是現(xiàn)代國(guó)家中自主型立法的主要場(chǎng)域——行政權(quán)力通過(guò)行政立法“法制化”地方和部門(mén)利益。概而言之,行政立法可能是主體間型立法,也可能是壓力型立法,還可能是自主型立法。

焦點(diǎn)事件推動(dòng)而引發(fā)的行政立法(可稱之為事件推動(dòng)型行政立法)屬于壓力型立法的一種,與自主型立法相比,其所具有的進(jìn)步意義不言而喻?！皦毫π土⒎ㄊ侵噶⒎ㄕ咧黧w的立法決策受到某種外在因素的決定性或嚴(yán)重傾向性影響的立法型態(tài)”,而“自主型立法是指立法主體的立法決策完全獨(dú)立、自我決定,不受其他主體任何影響的立法型態(tài)”[1]。自主型立法有兩個(gè)主要特點(diǎn):其一,無(wú)論立法主體的意志為何,它的權(quán)威都不容挑戰(zhàn);其二,這種立法的目標(biāo)往往僅在于秩序或特殊利益,結(jié)果導(dǎo)致壓制型法律大行其道(壓制型法律的極端典型是封建君主頒行的敕令)。而壓力型立法是近現(xiàn)代民主立法的主要表現(xiàn)形式,其雛形可溯源到1215年英國(guó)《大憲章》的制定過(guò)程。到了美國(guó)建國(guó)時(shí)期,聯(lián)邦黨人明確提出了壓力型立法的基本原則:“褫奪公權(quán)(指公民權(quán)利——引者注)的法案,溯及既往的法律和損害契約義務(wù)的法律,違反了民約的首要原則和每一項(xiàng)健全的立法原則”[2](P132)，強(qiáng)調(diào)了對(duì)立法主體施加壓力的正當(dāng)性。

當(dāng)然,壓力型立法也存在諸多不足之處,焦點(diǎn)事件推動(dòng)的行政立法也不例外。壓力型立法的立法者承受的壓力,最主要來(lái)自選民、輿論(尤其是媒體關(guān)于焦點(diǎn)事件的輿論)、利益團(tuán)體等方面,這些壓力源都具有強(qiáng)大的力量:選舉制度下選民手中的選票,無(wú)疑是決定被選舉者能否當(dāng)選的王牌。媒體一旦熱議某個(gè)事件,立法者“將無(wú)法抵御媒體話語(yǔ)的過(guò)度滲透,導(dǎo)致立法與媒體之間的關(guān)聯(lián)過(guò)于緊密”,甚至被媒體輿論所裹持。所以,“壓力型立法往往失卻應(yīng)有的冷靜、客觀、慎重與全面,展現(xiàn)出背離理性立法的內(nèi)在機(jī)理的決策特點(diǎn),引發(fā)一系列既不公平、也無(wú)效率的再分配效應(yīng)”[3]。在現(xiàn)代法治國(guó)家中立法者本來(lái)只能在自己的權(quán)限范圍內(nèi)立法,其所立之法的內(nèi)容不能逾越法律位階標(biāo)準(zhǔn)的限制[4]，而壓力型立法的立法者有時(shí)在強(qiáng)大的外界壓力下,所立之法很可能會(huì)背離這一要求。焦點(diǎn)事件推動(dòng)型行政立法站在及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)壓力而為立法的前哨,受到的沖擊更為明顯。所以,焦點(diǎn)事件作為壓力源在推動(dòng)行政立法中究竟應(yīng)處于何種合理的地位,就成為行政立法時(shí)必須明確定位的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、焦點(diǎn)事件暴露出技術(shù)性法律規(guī)范的缺失:行政立法應(yīng)該出場(chǎng)

行政立法是由行政權(quán)主體來(lái)完成立法權(quán)主體的任務(wù),而其之所以具有存在的正當(dāng)性,理由主要在于:第一,代議制立法機(jī)關(guān)的立法時(shí)間非常有限,立法程序又非常復(fù)雜,如果它們打算自己制定所有的法律,那么無(wú)疑是飛蛾撲火,自我崩潰。第二,行政機(jī)關(guān)的工作人員眾多,專業(yè)技術(shù)人員云集,處理技術(shù)性問(wèn)題的能力很強(qiáng),而現(xiàn)代法律中技術(shù)性規(guī)范的比重很大。第三,代議制立法啟動(dòng)緩慢,無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代高速變遷的社會(huì)需求,特別是在一項(xiàng)新的社會(huì)需求剛剛產(chǎn)生之時(shí),任何立法者的智識(shí)想要預(yù)見(jiàn)將要面臨的所有困難和解決方案是不可能的,如果代議制立法機(jī)關(guān)匆忙立法,反而不具有合理性。第四,現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),突發(fā)事件頻發(fā),代議制立法機(jī)關(guān)無(wú)力及時(shí)制定法律加以應(yīng)對(duì)[5](P568-571)。職是之故,世界范圍內(nèi)沒(méi)有一個(gè)國(guó)家不允許特定行政主體的行政立法。我國(guó)《憲法》第89條第一款也規(guī)定了國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律有權(quán)制定行政法規(guī),《立法法》第56條至第62條將其進(jìn)一步具體化;另外,《立法法》第71條至第77條還規(guī)定了國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定主體、權(quán)限、程序等。

正是基于前述的法理以及憲法法律的規(guī)定,特定的行政立法機(jī)關(guān)如果沒(méi)有依照上位法的規(guī)定來(lái)履行相應(yīng)的行政立法職責(zé),未在法定的條件下進(jìn)行行政立法的創(chuàng)制、修訂或廢止活動(dòng),就需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政立法不作為的構(gòu)成要件有三:第一,行政立法機(jī)關(guān)有立法責(zé)任的存在;第二,行政立法機(jī)關(guān)具有立法的能力;第三,行政立法機(jī)關(guān)無(wú)為或者消極作為[6]。這三個(gè)要件構(gòu)成一個(gè)演繹推理的大前提,其推理的結(jié)果是,舉凡符合這三個(gè)要件的行政立法不作為,都需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。不過(guò),它們的目標(biāo)也僅僅在于確立特定的行政立法主體立法不作為時(shí)的法律責(zé)任承擔(dān),而經(jīng)不起逆推的拷問(wèn)。換句話來(lái)說(shuō),這個(gè)大前提并沒(méi)有周延需要進(jìn)行行政立法的所有情形。那么,特定的行政立法主體在該構(gòu)成要件之外的所有場(chǎng)景,行政立法不作為都是正當(dāng)?shù)膯?顯然不是。需要講明的是,焦點(diǎn)事件推動(dòng)的行政立法往往就屬于這個(gè)行政立法不作為構(gòu)成要件之外的情形。

具體來(lái)說(shuō),焦點(diǎn)事件場(chǎng)景下這種構(gòu)成要件之外的情形指的是:焦點(diǎn)事件之前,特定行政立法主體并沒(méi)有相應(yīng)的行政立法,焦點(diǎn)事件暴露出了相關(guān)法律規(guī)范的缺失,特定行政立法主體不需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是,焦點(diǎn)事件之后,如果特定行政立法主體仍然行政立法不作為,那么,這種行政立法不作為卻又失去了正當(dāng)性。譬如,2011年年底的兩起重大校車安全事件,暴露出校車安全管理法律規(guī)范的缺失,不過(guò),又并沒(méi)有哪一部高位階的法律來(lái)具體要求特定行政立法主體預(yù)見(jiàn)性地制定相應(yīng)的法規(guī)抑或規(guī)章,所以,雖然該事件的個(gè)案當(dāng)事人需要承擔(dān)道路交通安全法律法規(guī),甚至刑事法律等規(guī)定的法律責(zé)任,但就校車安全管理法律規(guī)范的缺失而言,并沒(méi)有相關(guān)行政立法主體需要承擔(dān)行政立法不作為的法律責(zé)任;而該校車安全事件之后,包括行政立法主體在內(nèi)的普遍意見(jiàn)又都認(rèn)為,需要盡快對(duì)校車安全加強(qiáng)管理,進(jìn)行技術(shù)性行政立法。

現(xiàn)在的難題是,就邏輯歸類而言,在焦點(diǎn)事件的推動(dòng)下,行政立法主體必須對(duì)哪些類型的事項(xiàng)進(jìn)行行政立法?這首先可以從被認(rèn)為需要承擔(dān)法律責(zé)任的行政立法不作為的爭(zhēng)議個(gè)案來(lái)考察。雖然焦點(diǎn)事件推動(dòng)的行政立法往往并不符合需要承擔(dān)法律責(zé)任的行政立法不作為的構(gòu)成要件,但是如果焦點(diǎn)事件推動(dòng)的行政立法的事項(xiàng),與前述行政立法不作為的事項(xiàng)在性質(zhì)上相同,僅是因?yàn)闆](méi)有上位法的明確規(guī)定來(lái)要求行政立法主體履行行政立法職責(zé),而現(xiàn)在焦點(diǎn)事件又暴露了規(guī)范這類事項(xiàng)的規(guī)則的缺失,那么特定行政立法主體就必須進(jìn)行相應(yīng)的行政立法。

綜觀被質(zhì)疑的行政立法不作為個(gè)案,它們有一個(gè)共同特點(diǎn),那就是通常都指向具體的技術(shù)性規(guī)范。譬如,我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定,省級(jí)人民政府應(yīng)制定補(bǔ)償辦法,補(bǔ)償為保護(hù)“重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”而致使農(nóng)作物等的損失。從1998年至2010年僅有六個(gè)省級(jí)人民政府通過(guò)了“(重點(diǎn))保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損害(暫行)補(bǔ)償辦法”。其他的省一級(jí)政府并沒(méi)有依據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》制定相應(yīng)的地方政府規(guī)章,導(dǎo)致野生動(dòng)物所致人身或財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償“無(wú)法可依”,顯然屬于行政立法不作為。制定技術(shù)性規(guī)范是行政立法主體必須履行的職責(zé),這一點(diǎn)可從我國(guó)《立法法》對(duì)行政立法的總體要求中得到解釋?！读⒎ǚā返?6條第二款、第73條第二款,規(guī)定的行政立法事項(xiàng)的權(quán)限,要求作為行政決策權(quán)的行政立法不能偏離行政權(quán)之執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)的本質(zhì)。執(zhí)行法律及管理社會(huì),最主要需要的是具體的技術(shù)性規(guī)范,所以行政立法必須填補(bǔ)技術(shù)性規(guī)范的漏洞。

沒(méi)有上位法具體要求特定行政主體的行政立法義務(wù),只要有焦點(diǎn)事件的暴露和推動(dòng),行政立法就必須為技術(shù)性規(guī)范漏洞的填補(bǔ)的理由,還可以從行政的首要特征——公共性中得到解釋:首先,現(xiàn)代行政的完整主體是社會(huì)成員基于公共生活的需要所形成的共同體,它完全依靠公眾社會(huì)生活的需要而存在。其次,現(xiàn)代行政的客體是公共事務(wù),行政通過(guò)致力于公共事務(wù)的管理,為社會(huì)成員的生存和發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境,來(lái)滿足公眾的社會(huì)需要。再次,現(xiàn)代行政是服務(wù)行政,是要向社會(huì)成員提供有效的公共服務(wù)和合格的公共產(chǎn)品,服務(wù)理念滲入到了公共行政的各個(gè)方面。最后,現(xiàn)代行政的價(jià)值取向在于不斷滿足社會(huì)成員人道生活的需求,它必須不斷了解和掌握民眾的意向,并根據(jù)其自身的專門(mén)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),制定可操作的具體規(guī)范[7](P6-12)。媒體廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)事件,既是對(duì)公共性的關(guān)切,其本身也是公共性的訴求,這與現(xiàn)代行政為公眾服務(wù)的目標(biāo)相互耦合,所以,焦點(diǎn)事件揭露的技術(shù)性規(guī)范的缺失,正是行政權(quán)為了更好地提供有效的公共服務(wù)和合格的公共產(chǎn)品,行政立法本欲為之,而尚未發(fā)現(xiàn)的事項(xiàng)。

據(jù)前所述可見(jiàn),行政立法所立的技術(shù)性規(guī)范的范圍,包括關(guān)于科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范兩個(gè)方面。前者如《校車安全管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定的校車使用許可條件中的“車輛符合校車安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),取得機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)合格證明”“有包括行駛線路、開(kāi)行時(shí)間和?？空军c(diǎn)的合理可行的校車運(yùn)行方案”,后者如該條規(guī)定的要求車輛“已經(jīng)在公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)辦理注冊(cè)登記”“已經(jīng)投保機(jī)動(dòng)車承運(yùn)人責(zé)任保險(xiǎn)”。

需要強(qiáng)調(diào)的是,科學(xué)技術(shù)規(guī)范與管理技術(shù)規(guī)范往往并非以清晰的非此即彼的方式表現(xiàn)出來(lái),兩者經(jīng)常摻和在一起。譬如,假如我們換個(gè)角度來(lái)思考,“車輛符合校車安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),取得機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)合格證明”也是管理技術(shù)規(guī)范,因?yàn)樾＼嚢踩珮?biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容還需要依賴其他進(jìn)一步的規(guī)定:國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布的《專用校車安全技術(shù)條件》(GB24407-2012)和《專用校車學(xué)生座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強(qiáng)度》(GB24406-2012)兩項(xiàng)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)?！秾Ｓ眯＼嚢踩夹g(shù)條件》是很典型的科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,但是其中亦有管理規(guī)范的成分:“幼兒校車的最大乘員數(shù)不超過(guò)45人,中小學(xué)生的校車的最大乘員數(shù)應(yīng)不超過(guò)56人”。該規(guī)定很難直接從科學(xué)技術(shù)的角度來(lái)解釋,而只能理解為一種人性化的管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

三、焦點(diǎn)事件暴露出權(quán)利保護(hù)法律規(guī)范的瑕疵:行政立法謹(jǐn)慎出場(chǎng)

(一)焦點(diǎn)事件暴露出對(duì)公民消極權(quán)利的法律保護(hù)有問(wèn)題時(shí)的行政立法

權(quán)利是一個(gè)人擁有的自主行動(dòng)的資格,人不擁有權(quán)利即不成其為人。權(quán)利不依賴法律的規(guī)定而存在,卻依賴法律的發(fā)現(xiàn)而受到保護(hù)?！皺?quán)利或是給一個(gè)法律上的主體增添行為的資本,使其相應(yīng)的主張或行動(dòng)擁有法律上明確規(guī)定的依據(jù);或是使當(dāng)事人據(jù)以取得對(duì)抗國(guó)家和他人的權(quán)力,也就是說(shuō),在自己的權(quán)利被侵害、被剝奪時(shí),擁有向國(guó)家機(jī)關(guān)申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)能”[8]。歸根結(jié)底而言,現(xiàn)代法律都是權(quán)利保護(hù)規(guī)范,這里專門(mén)區(qū)分出來(lái)的所謂權(quán)利保護(hù)規(guī)范,是指直接保護(hù)權(quán)利的規(guī)范。根據(jù)法律對(duì)權(quán)利保護(hù)方式的不同,理論上通常把權(quán)利分為消極權(quán)利和積極權(quán)利兩個(gè)類型?；舴茽柕?Wesley Newcomb Hohfeld)認(rèn)為,積極權(quán)利屬于狹義的“權(quán)利”,也即請(qǐng)求權(quán),或稱主張權(quán),是與他人的義務(wù)相關(guān)聯(lián)的主張;消極權(quán)利是作為自由的“權(quán)利”,是指持有人沒(méi)有避免正在考慮的活動(dòng)的法律義務(wù)[9](P127-128)。消極權(quán)利只要求國(guó)家及其他主體做到“不殺、不折磨、不干涉、不迫害、不偷、不搶”[10]，而積極權(quán)利往往與國(guó)家的作為相聯(lián)系。可見(jiàn),保護(hù)公民的消極權(quán)利,只要達(dá)成國(guó)家及其他主體不妄干涉公民自由的否定性共識(shí);而保護(hù)公民的積極權(quán)利,卻要達(dá)成其他主體(尤其是國(guó)家)有所作為的肯定性共識(shí)。

具體而言,消極權(quán)利是僅需要國(guó)家弱干涉的權(quán)利。譬如,財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民享有的消極權(quán)利,“是一種行動(dòng)的權(quán)利,就像其他的權(quán)利一樣,它不是對(duì)某種對(duì)象的權(quán)利,而是對(duì)行動(dòng)、勞作的結(jié)果以及賺取東西的權(quán)利”[11](P88)。對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的第一要義,不是去保證人們肯定能夠賺得財(cái)產(chǎn),而是要保證他如果賺取到了財(cái)產(chǎn),就能夠擁有。財(cái)產(chǎn)擁有者享有取得、保持、利用和處置財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。對(duì)公民人身自由等消極權(quán)利的保護(hù)也一樣。如果焦點(diǎn)事件凸顯出公民消極權(quán)利的保護(hù)出現(xiàn)了問(wèn)題,那么往往存在國(guó)家或其他主體對(duì)公民的自由干涉過(guò)多的現(xiàn)象。譬如孫志剛事件,當(dāng)時(shí)有法律效力的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,較苛刻地規(guī)定了應(yīng)予收容、遣送的具體情形,過(guò)于限制了公民的行動(dòng)自由,是導(dǎo)致發(fā)生孫志剛事件的源頭。按照《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,公民不享有“露宿街頭”的權(quán)利。所以,當(dāng)焦點(diǎn)事件凸顯出消極權(quán)利法律保護(hù)的問(wèn)題時(shí),行政立法只要更多地限制國(guó)家或其他主體對(duì)公民消極權(quán)利的干涉,給消極權(quán)利更多的“消極”空間,就能夠更好地保護(hù)公民的消極權(quán)利。孫志剛事件導(dǎo)致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止及《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺(tái),便是明證。

但在焦點(diǎn)事件的推動(dòng)下,行政立法之所以又能夠?qū)ο麡O權(quán)利的保護(hù)措施作出規(guī)定,是因?yàn)橛腥缦聝蓚€(gè)條件的滿足:其一,行政立法保護(hù)公民的消極權(quán)利,規(guī)定的是肯定性保護(hù),而不是否定性保護(hù)。所謂肯定性保護(hù),是指直接從正面規(guī)定如何保護(hù)權(quán)利的措施;所謂否定性保護(hù),是指通過(guò)對(duì)一部分人權(quán)利的限制或剝奪而達(dá)到對(duì)另一部分人權(quán)利的保護(hù)。對(duì)公民權(quán)利的否定性保護(hù)是法律保留的事項(xiàng),譬如,我國(guó)《立法法》第八條第五款明確要求“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”,只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)制定法律。其二,直接保護(hù)公民消極權(quán)利的肯定性保護(hù)的手段比較簡(jiǎn)單,基本上就是要求國(guó)家公權(quán)力不干涉或少干涉公民權(quán)利,行政立法規(guī)定這種保護(hù)權(quán)利的措施,是對(duì)自己權(quán)力的限制,不會(huì)造成對(duì)其他人權(quán)利的限制或剝奪。再以前述兩個(gè)《辦法》為例來(lái)說(shuō)明?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T收容遣送辦法》對(duì)城市流浪乞討人員消極權(quán)利的保護(hù),雖然沒(méi)有以對(duì)其他人權(quán)利的限制或剝奪來(lái)達(dá)到目的,就定性而言,屬于肯定性保護(hù),但是國(guó)家公權(quán)力干涉消極權(quán)利的成分較多,所以飽受詬病?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T收容遣送辦法》廢止之后制定的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》,當(dāng)然仍屬于對(duì)消極權(quán)利的肯定性保護(hù),但國(guó)家公權(quán)力干涉權(quán)利的成分大為退減,權(quán)利享有了更多的自由空間,孫志剛事件暴露出來(lái)的消極權(quán)利保護(hù)的問(wèn)題,在其中得到了較好的解決。兩相比較可得出的結(jié)論是,焦點(diǎn)事件推動(dòng)的保護(hù)消極權(quán)利的行政立法,是對(duì)國(guó)家權(quán)力的限縮,所以可以為之。

(二)焦點(diǎn)事件暴露出對(duì)公民積極權(quán)利的法律保護(hù)有問(wèn)題時(shí)的行政立法

承前所述,繼續(xù)研討。如果行政立法以相同的方式,來(lái)應(yīng)對(duì)焦點(diǎn)事件誘因下公民積極權(quán)利保護(hù)中的瑕疵,卻會(huì)面臨新的困境。積極權(quán)利是指公民享有要求國(guó)家積極作為的權(quán)利,通常是要求國(guó)家承擔(dān)給付義務(wù),其外延基本上與社會(huì)權(quán)相對(duì)應(yīng)。社會(huì)權(quán)是內(nèi)容非常寬泛的權(quán)利,以聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》的規(guī)定為例來(lái)分析,可以看出社會(huì)權(quán)的實(shí)質(zhì)是以人的尊嚴(yán)生存為核心的一攬子權(quán)利。按照內(nèi)容的不同進(jìn)行歸納,這種寬泛的權(quán)利包括以下幾個(gè)方面:公民享有要求國(guó)家?guī)椭蛊浠謴?fù)能力的權(quán)利,如接受家庭困難補(bǔ)助的權(quán)利;公民享有要求提升其平等機(jī)會(huì)的權(quán)利,如受教育權(quán);公民享有社會(huì)財(cái)物公平再分配的權(quán)利,如社會(huì)保障權(quán);公民享有共同承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及受補(bǔ)償?shù)臋?quán)利,如工傷保險(xiǎn)等。

社會(huì)權(quán)是內(nèi)容非常寬泛的權(quán)利,說(shuō)明其內(nèi)容是非常不確定的存在。譬如,雖然我國(guó)憲法規(guī)定社會(huì)保障權(quán)是公民享有要求國(guó)家給付義務(wù)的權(quán)利,但是國(guó)家給付的財(cái)源歸根結(jié)底來(lái)源于稅收或?qū)ｍ?xiàng)社會(huì)保障費(fèi)稅的收繳。社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn),至少包括三類成本:直接支付成本、管理成本與轉(zhuǎn)制成本。隨著社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)模的擴(kuò)大,管理成本與轉(zhuǎn)制成本的絕對(duì)值也會(huì)越來(lái)越大?！吧鐣?huì)保障資金不足→稅收補(bǔ)貼增加→社會(huì)保障繳款增加→勞動(dòng)力價(jià)格提高→產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降→失業(yè)壓力加大→社會(huì)保障成本增加”[12]，這樣的過(guò)程幾乎是難以克服的惡性循環(huán)。社會(huì)權(quán)內(nèi)容的寬泛性和不確定性,以及行政立法所具有的行政權(quán)特有的管理權(quán)性質(zhì)(主動(dòng)、積極),決定了由行政立法保障公民積極權(quán)利的必然性;同時(shí),行政權(quán)為了管理的便利和立竿見(jiàn)影的效果,又極有可能矯枉過(guò)正,從而會(huì)加重自“社會(huì)保障資金不足”至“社會(huì)保障成本增加”這個(gè)惡性循環(huán)的程度,且會(huì)為了支撐大規(guī)模的國(guó)家給付體系的運(yùn)轉(zhuǎn),增加賦稅,造成對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利的侵犯,甚至出現(xiàn)“機(jī)會(huì)行政立法”的投機(jī)現(xiàn)象[13]。

據(jù)此,焦點(diǎn)事件推動(dòng)下的行政立法對(duì)公民積極權(quán)利的許多保護(hù)措施,值得我們思考。譬如《校車安全管理?xiàng)l例》第三條第四款規(guī)定：“國(guó)家建立多渠道籌措校車經(jīng)費(fèi)的機(jī)制,并通過(guò)財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等多種方式,按照規(guī)定支持使用校車接送學(xué)生的服務(wù)。支持校車服務(wù)所需的財(cái)政資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān),具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)制定。支持校車服務(wù)的稅收優(yōu)惠辦法,依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的稅收管理權(quán)限制定”。按照該款,受教育者享有校車服務(wù)的權(quán)利,校車服務(wù)的資金來(lái)源由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。國(guó)家過(guò)去沒(méi)有這一給付義務(wù),現(xiàn)在行政立法要求國(guó)家承擔(dān)這一義務(wù),顯然是校車安全事件推動(dòng)的結(jié)果。國(guó)家的這一給付義務(wù)的依據(jù)是什么?是合理的嗎?在該條例尚在公布草案征求意見(jiàn)的階段,就有學(xué)者撰文對(duì)此進(jìn)行了評(píng)說(shuō),認(rèn)為基于公民受教育權(quán),從提供物質(zhì)幫助或與物質(zhì)幫助相關(guān)的給付義務(wù)來(lái)看,國(guó)家合理的給付內(nèi)容包括兩個(gè)方面:其一,基礎(chǔ)教育免交學(xué)費(fèi),即國(guó)家為公民提供接受基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì),而公民不需要繳納費(fèi)用;其二,提供與受教育相關(guān)的物質(zhì)條件,如為貧困學(xué)生提供教材、文具、簡(jiǎn)餐,以及為受教育者提供校舍和其他教學(xué)設(shè)備等?！巴ㄟ^(guò)公共事件落實(shí)國(guó)家對(duì)基本權(quán)利的義務(wù)必須以穩(wěn)妥的方式逐步實(shí)現(xiàn)”,“忽視社會(huì)生活的實(shí)際力量,強(qiáng)制推行整齊、清晰和簡(jiǎn)單的法律政策而導(dǎo)致失敗的事例已經(jīng)比比皆是”[14]。本文深以為然。

在現(xiàn)代社會(huì)法治國(guó)家,憲法上的社會(huì)國(guó)原則雖然指出了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有社會(huì)義務(wù)(主要表現(xiàn)為納稅的義務(wù)),但是稅收法定原則卻要求稅賦的收繳與支出,應(yīng)由代議機(jī)關(guān)制定的法律來(lái)確定,對(duì)此,我國(guó)《立法法》第八條第八款也有明確的規(guī)定。當(dāng)然,這并不是意味著行政權(quán)對(duì)焦點(diǎn)事件暴露出來(lái)的積極權(quán)利保護(hù)過(guò)程中的國(guó)家給付義務(wù)問(wèn)題無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)——如果行政權(quán)主體不過(guò)問(wèn)對(duì)公民積極權(quán)利保護(hù)過(guò)程中的國(guó)家給付問(wèn)題,那么顯然與行政權(quán)的公共服務(wù)職能相違背。行政權(quán)究竟該如何關(guān)注國(guó)家給付義務(wù),以便保護(hù)公民的積極權(quán)利?我國(guó)《憲法》第89條在規(guī)定國(guó)務(wù)院擁有的職權(quán)時(shí),其第二款規(guī)定得很科學(xué)、合理:國(guó)務(wù)院有權(quán)“向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出議案”。該憲款為行政權(quán)主體介入保護(hù)公民的積極權(quán)利,既提供了憲法依據(jù),也提供了方法和限度。

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