進城農(nóng)民工住房保障制約因素及對策

朱曉晨，張貴友

(安徽農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，安徽合肥230036)

農(nóng)民工是中國戶籍二元制度和城鎮(zhèn)化建設(shè)推動下農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的特定產(chǎn)物。隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的大力發(fā)展，城市化進程不斷加速，越來越多的農(nóng)民工涌入城市。2012年全國農(nóng)民工總量達到26 261萬人，比上年增加983萬人，其中外出農(nóng)民工16 336萬人［1］。他們已經(jīng)成為我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍［2］。但是由于受到職能部門的管理缺失和各項制度的政策限制，農(nóng)民工被排斥在城市社會保障之外，成為經(jīng)濟接納、社會拒入之群體，無法享受與普通市民一樣的生活服務待遇，并衍生出一系列問題。其中進城農(nóng)民工住房問題顯得尤為突出，直接關(guān)系到農(nóng)民工的生存權(quán)能否得到合理保障。

住房是農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)［3］，作為個人接近經(jīng)濟資源和社會資源的重要指示物，住房是提供社會地位、工作、教育和其他服務，建構(gòu)經(jīng)濟、社會和政治聯(lián)系的一種重要方式，也是經(jīng)濟增長和社會融合的重要中間機制之一［1］。隨著城市農(nóng)民工對城市的貢獻率增大以及農(nóng)民工群體規(guī)模的不斷擴大，城市農(nóng)民工的居住問題日益凸顯，難以維護，往往成為政府難管、企業(yè)不愿管、個人難以改善的空白地帶［4］。因此，合理保障農(nóng)民工居住權(quán)利、改善農(nóng)民工居住環(huán)境，既有利于促進經(jīng)濟增長，更有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和社會和諧，加快推進中國特色社會主義建設(shè)。

1 城市農(nóng)民工住房現(xiàn)狀及已有政策分析

1.1 城市農(nóng)民工住房現(xiàn)狀 農(nóng)民工居住區(qū)一般位于城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部，多為城市管理的盲區(qū)，周圍環(huán)境和衛(wèi)生狀況較差，有的甚至存在消防等安全隱患。住宅面積狹小，研究表明，農(nóng)民工的住房面積長期維持在不足4 m2的水準［5］，據(jù)國家統(tǒng)計局2006年發(fā)布的《城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況調(diào)查報告》顯示，農(nóng)民工在城市打工大多居住在簡陋的宿舍里，29.19%的農(nóng)民工居住在集體宿舍里，20.14%的人居住在缺乏廚衛(wèi)設(shè)施的房間里，7.88%的人居住在工作地點，6.45%的人居住在臨時搭建的工棚里，還有12.54%的農(nóng)民工只能往返于城郊之間，或回農(nóng)家居住［6］。且住房內(nèi)通風采光條件差，生活配套設(shè)施非常簡陋且很不齊全，衛(wèi)、浴設(shè)備缺乏，桌、椅、柜等日用必須品簡陋臟亂。同時農(nóng)民工所形成的聚集區(qū)常常是缺乏管理與服務的，治安條件差，很容易成為藏污納垢、滋生犯罪的場所［7］。

一些城市的農(nóng)民工集聚區(qū)雖然建立了打工學校和衛(wèi)生所，但教育設(shè)施和衛(wèi)生設(shè)備缺乏，農(nóng)民工子女入學難、看病難問題仍然比較普遍［8］。集貿(mào)市場、文體中心、電影院等公共設(shè)施也不配套，難以滿足農(nóng)民工日常生活和社區(qū)建設(shè)的需要。另外，長期惡劣的居住環(huán)境使處于生理弱勢的女性農(nóng)民工在城市生活工作中面臨更多的困難和問題，容易引起疾病的交叉感染，直接影響到身體健康和工作熱情。

1.2 已有政策分析 農(nóng)民工的住房保障問題已引起了中央的高度重視，國家針對農(nóng)民工住房問題陸續(xù)出臺相關(guān)文件(表1)，為解決農(nóng)民工住房問題明確了基本方向，指導各級政府改善和解決農(nóng)民工的住房問題。

與此同時，在中央宏觀政策的指導下，各地政府因地制宜在實踐中對保障農(nóng)民工住房權(quán)益方面做出了積極探索。北京市按照“政府主導、市場運作、以人為本、全面改造、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施”的原則，將農(nóng)民工住所納入城市住房保障體系統(tǒng)籌考慮?！笆濉逼陂g通過政府的直接投資和政策性投資，建設(shè)各類保障性住房100萬套，其中棚戶區(qū)改造等定向安置住房50萬套，落實區(qū)縣政府棚戶區(qū)改造責任，科學編制實施方案，并積極為低收入者提供生存崗位［9］。上海市“以人為本、重在民生”，積極發(fā)揮世博后續(xù)效應，進一步突出舊區(qū)改造公益性質(zhì)，發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和社會各方參與，啟動城中村和郊區(qū)城鎮(zhèn)集中成片棚戶簡屋改造試點，并逐步推開，全面推進“四位一體”的住房保障舉措，市、區(qū)聯(lián)手完善舊區(qū)和棚戶區(qū)改造。合肥市逐步將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會保險，建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，多渠道改善農(nóng)民工居住環(huán)境，放寬農(nóng)民工進城落戶的條件。

表1 2007～2010年國家有關(guān)保障農(nóng)民工住房文件匯總

盡管各地的實踐對于解決農(nóng)民工住房問題起到重要作用，但相關(guān)政策及執(zhí)行尚存在針對性不強、執(zhí)行力度不夠、政策作用有限等問題，無法從根本上解決問題，實踐表明農(nóng)民工住房問題的解決任重道遠。

2 城市農(nóng)民工住房保障制約因素

2.1 戶籍制度障礙 戶籍制度是阻礙進城農(nóng)民工住房問題解決的根本枷鎖。對于具有農(nóng)村戶口的農(nóng)民工來說，戶籍制度分割了戶籍地與工作地的聯(lián)系，阻礙了農(nóng)民工獲得合理的勞動報酬，使農(nóng)民工無法獲得與戶籍制度相聯(lián)系的住房保障和社會服務。不僅增加了農(nóng)民工在城市生存、發(fā)展的成本和不確定性，同時也因其所內(nèi)含的不平等因素限制了他們從事市場經(jīng)濟活動的空間和能力，使得進城農(nóng)民工難以真正融入城市社會。

2.2 社會保障缺失 農(nóng)民工住房問題是完善社會保障制度中的一個特殊問題，農(nóng)民工雖然工作和生活在城市，卻無法完整享受市民在社會保障各個方面的公平待遇。農(nóng)民工進入城市后，在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利等方面受到的差別對待，無疑會加重他們在城市的生活成本，直接影響到住房條件和環(huán)境的改善。覆蓋全國的住房保障體系并未對各企業(yè)單位保障農(nóng)民工住房作強制規(guī)定，政府僅是原則性地建議其自建宿舍或引導農(nóng)民工租住民房。而農(nóng)民工生活和工作的流動性，使得城市無法建立一種可靈活地隨人口流動而變動的社會保障制度。當前我國廉租房保障制度也缺乏對農(nóng)民工群體必要的關(guān)注，加之制度政策操作的復雜條件，最終都將會影響其住房穩(wěn)定性［10］。

2.3 市場調(diào)節(jié)滯后 十八屆三中全會規(guī)范了市場在資源配置中的決定性作用，但是市場具有盲目性和滯后性，如果把農(nóng)民工住房問題完全置于市場中，單純依靠市場來調(diào)節(jié)、配置，幾乎是不可能很好的解決，因為作為商品市場參與者的企業(yè)或者農(nóng)民工自身都存在著無法逾越的局限性。

企業(yè)的逐利性導致農(nóng)民工住房問題不會引起企業(yè)的足夠重視，加上政府部門對用工單位解決務工人員住房問題沒有強制性監(jiān)管要求，使得用工單位在解決農(nóng)民工住房問題上沒有緊迫感、責任意識不強。另外，近年來大量農(nóng)民工涌入城市就業(yè)，使得某些行業(yè)的企業(yè)在用工上長期處于供過于求的狀態(tài)，造成農(nóng)民工待遇下降。其次，多數(shù)農(nóng)民工用工企業(yè)的住房公積金制度不夠完善，住房公積金覆蓋率低。一系列原因造成農(nóng)民工住宿條件得不到徹底改善。

農(nóng)民工受自身收入水平的限制，除少數(shù)由用工單位提供居住場所外，大部分只能租住區(qū)位較偏或者是環(huán)境及衛(wèi)生條件較差的城鄉(xiāng)結(jié)合部或者“城中村”的房屋，商品房市場上沒有與他們支付能力相當?shù)淖赓U房源供應。農(nóng)民工強烈的住房需求與商品房市場實際供應存在尖銳的矛盾，但是市場不會自動產(chǎn)生與這種需求相匹配的供給。另一方面，農(nóng)民工住房需求高但實際住房期望低。農(nóng)民工的低文化水平和低收入在現(xiàn)實中帶來的卻是對住房的“高”滿意度，因為購房能力取決于收入水平，而收入水平取決于從業(yè)能力，所以這是一種迫于現(xiàn)實的隨遇為安。要徹底解決農(nóng)民工住房問題，必須切實提高農(nóng)民工收入，提升農(nóng)民工的經(jīng)濟地位。再者，農(nóng)民工維權(quán)意識和自我保護意識薄弱，在繳納住房公積金問題上缺乏正確的認識。加之農(nóng)民工的流動性也給住房公積金的交納、支取和還貸帶來困難［10］。

3 對策

解決農(nóng)民工住房問題是推進中國特色城鎮(zhèn)化進程的必然要求，是改善民生的現(xiàn)實需要，是實現(xiàn)社會和諧的重要保障［11］。全面解決進城務工人員的住房問題，必須以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，努力踐行十八大和十八屆三中全會精神，以“漸進適度、擴大保障、多方參與”為總體思路，以改善住房條件為出發(fā)點和落腳點，把農(nóng)民工住房納入地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮，建立和完善一個由政府主導、企業(yè)協(xié)作和農(nóng)民工自身參與的住房保障體系。

3.1 發(fā)揮政府主導作用

3.1.1 制度保障。農(nóng)民工住房問題的解決必須多管齊下，進行制度改革和保障。政府要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)民工住房現(xiàn)狀、經(jīng)濟社會發(fā)展水平和政府財政能力，統(tǒng)籌建立“農(nóng)民工廉租房、公租房、限價房、經(jīng)適房和各類棚戶區(qū)改造住房”五類一體的住房保障體系。

在政策調(diào)控方面，逐步建立合理的住房補貼制度，對農(nóng)民工住房提供直接有效支持。完善各項金融財稅制度，統(tǒng)籌農(nóng)民工住房保障資金，合理調(diào)節(jié)農(nóng)民工購房稅率和財政優(yōu)惠［12］?？茖W統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)民工住房建設(shè)，積極推動城中村發(fā)展，對配套設(shè)施，住房環(huán)境加強人性化管理。政府要積極轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念和服務理念，大力推進服務型政府建設(shè)，從管理農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)榉辙r(nóng)民工，留住農(nóng)民工這一城市的寶貴人力資源。

3.1.2 監(jiān)督管理。政府應成立農(nóng)民工住房保障領(lǐng)導小組，立足保障和改善農(nóng)民工住房現(xiàn)狀，進行農(nóng)民工住房保障專項行動，督促企業(yè)改善農(nóng)民工住房環(huán)境，整治農(nóng)民工住房混亂現(xiàn)象，監(jiān)督農(nóng)民工保障住房的建設(shè)和分配，監(jiān)管住房補貼等政策的執(zhí)行，切實解決進城務工人員的住房困難問題。

3.2 強化企業(yè)負責制度

3.2.1 規(guī)范工資管理。企業(yè)應根據(jù)地區(qū)情況，嚴格執(zhí)行最低工資制度，合理確定并適時調(diào)整最低工資標準，促進農(nóng)民工工資合理增長，做好農(nóng)民工工資清欠工作。切實提高農(nóng)民工收入水平，為住房改善提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3.2.2 改善住房條件。企業(yè)作為市場經(jīng)濟活動的重要角色，應當積極主動為農(nóng)民工提供良好的住房保障。有條件的企業(yè)要建造單位集體宿舍或農(nóng)民工公寓。同時注意考慮農(nóng)民工的綜合實際情況，逐步改善農(nóng)民工的住房條件。

3.3 提高農(nóng)民工自身水平 農(nóng)民工應充分抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，積極參加各種勞動就業(yè)培訓，提高自身素質(zhì)、職業(yè)水平和勞動技能，以適應就業(yè)市場的需求，拓寬擇業(yè)范圍，增加經(jīng)濟收入，改善住房狀態(tài)。此外，農(nóng)民工要主動學習法律常識，強化自身維權(quán)意識，維護住房權(quán)利，從而進一步改善其居住條件。

改善農(nóng)民工住房現(xiàn)狀，必須緊密結(jié)合體制改革，因地制宜，探索創(chuàng)新，構(gòu)建“政府-企業(yè)-農(nóng)民工”三邊保障機制，進一步激發(fā)社會活力，循序漸進，為進城務工人員提供舒適溫馨，服務完善的住房保障。

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