西方國(guó)家的官邸制度

高榮偉

2013年11月12日中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，不準(zhǔn)多處占用住房和辦公用房，并探索實(shí)行官邸制。

“探索實(shí)行官邸制”，寥寥數(shù)字，吸引了全社會(huì)的目光，引發(fā)各界頗多關(guān)注。

“官邸制”究竟是什么？

鮮為國(guó)人所知的“官邸制”（official residence system），是一種官員的住房制度，在西方國(guó)家已經(jīng)普遍采用，且已實(shí)施多年。

官邸，是國(guó)家為一定級(jí)別的官員在任期內(nèi)提供的住所，官員本人對(duì)此沒(méi)有產(chǎn)權(quán)。如美國(guó)白宮、法國(guó)愛(ài)麗舍宮和英國(guó)唐寧街10號(hào)、俄羅斯克里姆林宮等都是典型的官邸。

與官邸相對(duì)應(yīng)的自然就是私邸。官邸當(dāng)然不同于私邸，絕大多數(shù)官邸都是免費(fèi)入住的，即使交費(fèi)也是象征性的。而私邸是官員跟老百姓一樣在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)的私人財(cái)產(chǎn)。

各國(guó)官邸制有幾大共性：一、官邸制將官員的官邸和私邸嚴(yán)格區(qū)別，只有居住權(quán)，個(gè)人沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，即官邸的公家性質(zhì)不能變；二、任職期間入住，卸任后搬出；三、官邸基本由國(guó)家所有，或由國(guó)家租用，按照規(guī)定配置內(nèi)部設(shè)施，費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)。另外，很多國(guó)家規(guī)定官員住房、薪酬等待遇必須公開(kāi)透明，接受社會(huì)監(jiān)督，并建立嚴(yán)格的糾錯(cuò)機(jī)制，防止政府高級(jí)官員謀取住房特權(quán)。

歐美國(guó)家可以提供住房的公職人員具體有三種情況：一是向政府部長(zhǎng)級(jí)高官及政界要員如議員、公職部門(mén)負(fù)責(zé)人提供住房；二是中下級(jí)公職人員因異地任職需要居住在工作地點(diǎn)鄰近的地方，或因安全問(wèn)題需要有可靠住房；三是由于薪水或職務(wù)原因難以獲得理想住宅者。同時(shí)，一旦這些人員卸任，將不再繼續(xù)使用國(guó)家提供的住房。

西方國(guó)家官邸制如何設(shè)計(jì)？

美國(guó)法律規(guī)定，政府應(yīng)向民選的聯(lián)邦、州、市主要官員，如總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)和市長(zhǎng)提供官邸，任職期間可享用，任職期滿(mǎn)則應(yīng)搬出?；诎踩碛?，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)必須居住官邸，市長(zhǎng)則可選擇自愿放棄居住官邸的權(quán)利，自購(gòu)居所居住。以洛杉磯市長(zhǎng)為例，入住官邸的第一位市長(zhǎng)是布拉德利，他1993年離任后，接下來(lái)的兩任市長(zhǎng)都選擇不在官邸居住。其中一位市長(zhǎng)更喜歡自己的私邸，另一位市長(zhǎng)的夫人則想住得離自己的孩子近一些。

在美國(guó)，各級(jí)官員官邸的購(gòu)買(mǎi)、日常使用和維護(hù)費(fèi)均由政府預(yù)算負(fù)擔(dān)，居住者只需每年象征性交納租金1美元。對(duì)聯(lián)邦、州當(dāng)選議員（含參眾兩院）實(shí)施住房租賃津貼補(bǔ)貼制度，補(bǔ)貼的原則以“體面、舒適”為基準(zhǔn)，具體數(shù)額由議會(huì)的金融委員會(huì)審定?，F(xiàn)任副總統(tǒng)拜登在出任議員時(shí)就沒(méi)有選擇住在華盛頓，而是每天從特拉華州乘80分鐘火車(chē)上班。

德國(guó)很早就開(kāi)始實(shí)施官邸制，該制度具體名稱(chēng)是《德國(guó)聯(lián)邦政府成員官邸、搬家補(bǔ)貼、每日出差補(bǔ)助及旅費(fèi)補(bǔ)貼的規(guī)定》。官邸有的歸聯(lián)邦所有，有的是聯(lián)邦租用的住房。德國(guó)實(shí)行官邸制的對(duì)象，主要是在任的高級(jí)公務(wù)員，包括總理、聯(lián)邦政府各部部長(zhǎng)等。按照規(guī)定，德國(guó)聯(lián)邦總理必須擁有配備家具的官邸。聯(lián)邦部長(zhǎng)獲得官邸后，可以根據(jù)現(xiàn)有財(cái)政水平添置家具，作為官邸配套設(shè)施。

德國(guó)政府負(fù)責(zé)官邸的維修及其他方面的保養(yǎng)。維修范圍清晰寫(xiě)明包括：清掃煙囪；清洗交際用房的地板并上蠟；花園、花房等維護(hù)、種植及照明費(fèi)用等。官邸的所有維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用包含在官員的一項(xiàng)家庭補(bǔ)貼中，不再另外發(fā)放。

不過(guò)，德國(guó)的官員對(duì)官邸卻并不“感冒”。默克爾自2005年出任德國(guó)總理以來(lái)，一直拒絕搬進(jìn)總理官邸，而是依然住在位于柏林市中心米特區(qū)博物館對(duì)面的公寓內(nèi)。德國(guó)總統(tǒng)高克和“第一女友”也不愿搬到貝爾維尤宮。之后，由于他們的鄰居飽受“總統(tǒng)安?！敝?，德國(guó)總統(tǒng)才決定搬到位于柏林達(dá)勒姆的總統(tǒng)別墅居住。

法國(guó)實(shí)施官邸制也較早，該制度具體名稱(chēng)是《公職人員職務(wù)用房制度》。這一制度規(guī)定，部長(zhǎng)以上的總統(tǒng)、總理、議會(huì)議長(zhǎng)等必須擁有官邸。法國(guó)法律規(guī)定，住房大小與付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)職務(wù)需要與地位確定。擔(dān)任部長(zhǎng)以上的公職，一般可以享受完全免費(fèi)的職務(wù)用房，標(biāo)準(zhǔn)是全家1—2人的住3房套間，3個(gè)人住4房套間，4—5人住5房套間，超標(biāo)面積的住房費(fèi)用必須由本人承擔(dān)。在奧朗德當(dāng)選總統(tǒng)后，目前政府38個(gè)部長(zhǎng)中有23位住進(jìn)職務(wù)用房，其他的部長(zhǎng)則表示寧愿住在自己的私邸。

德國(guó)地方官員基本都是自行購(gòu)房，職位越高，享受的優(yōu)惠政策越多。比如，根據(jù)官員不同的級(jí)別和家庭規(guī)模，獲得“家庭津貼”；因工作流動(dòng)而導(dǎo)致的搬家給予補(bǔ)貼；如果住址離辦公地點(diǎn)很遠(yuǎn)，可獲得額外補(bǔ)貼；降低住房保險(xiǎn)的費(fèi)用等。

俄羅斯的官邸制不同于歐美國(guó)家。俄羅斯總統(tǒng)除克里姆林宮作為工作官邸外，總統(tǒng)還有3套官邸，分布在索契、莫斯科州等地。俄總理官邸現(xiàn)為莫斯科郊外的戈?duì)柣?號(hào)，其他各州和自治共和國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人都有官邸。俄羅斯的不少官邸與美國(guó)相似，有的是古跡，有的是田野或海邊的度假別墅。以斯維爾德洛夫斯克州州長(zhǎng)的官邸為例，它是一座位于市中心的兩層小樓，建于19世紀(jì)前期，是俄聯(lián)邦級(jí)文化遺產(chǎn)。小樓建在伊賽特河岸，景色優(yōu)美。樓里面的各種裝飾也是富麗堂皇。

為休假及宴請(qǐng)國(guó)賓等需要，各地還分布著一定數(shù)量的非領(lǐng)導(dǎo)人專(zhuān)屬官邸，提供給較有威望的社會(huì)活動(dòng)人士使用。此外，地方首長(zhǎng)均有官邸，但均是作為辦公地點(diǎn)使用，居所則不由國(guó)家政府提供。

官邸制能否有效防止住房腐?。?/p>

實(shí)行官邸制，是否能有效防止官員住房腐敗？

在西方資本主義社會(huì)，官邸制將職位和住房相掛鉤，形成“鐵打的官邸流水的官”，官員上臺(tái)就住，下臺(tái)就走，任職期間的生活保障由國(guó)家提供，卸任期間的生活保障則由資本提供（比如到大公司擔(dān)任高管）。官邸制在西方社會(huì)的推行相對(duì)簡(jiǎn)單易行?？傮w而言，官邸制可以有效預(yù)防住房腐敗。西方官邸擁有十分完善的職能，既能夠避免官員的福利過(guò)高，又能減少開(kāi)支節(jié)約資源，還有利于官員的流動(dòng)。

在西方，很多國(guó)家建立了完善的公眾監(jiān)督機(jī)制和政府監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)查各種以權(quán)謀房等官員住房腐敗現(xiàn)象。官員住房、薪酬等待遇必須公開(kāi)透明，對(duì)最大住房面積標(biāo)準(zhǔn)也做了嚴(yán)格限制。

薩科齊任法國(guó)總統(tǒng)期間，一名部長(zhǎng)級(jí)國(guó)務(wù)秘書(shū)將公務(wù)用房給非直系親屬居住，另一名部長(zhǎng)擁有兩套職務(wù)住房，其中一套給成年女兒居住。這些事件曝光后導(dǎo)致法國(guó)強(qiáng)化有關(guān)法律，限制部長(zhǎng)級(jí)高官的職務(wù)住房。

2005年拉法蘭任法國(guó)總理時(shí)，經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部長(zhǎng)蓋馬爾夫婦與其8個(gè)孩子住進(jìn)國(guó)家提供的位于巴黎黃金地段的600平方米豪宅里，由國(guó)家支付1.44萬(wàn)歐元月租金，他們自己在巴黎的大套房則用來(lái)出租賺錢(qián)。此事曝光后因違反規(guī)定蓋馬爾被迫辭職，在法國(guó)引起巨大反響。拉法蘭隨后規(guī)定部長(zhǎng)住房不得超過(guò)80平方米，部長(zhǎng)家庭每增加一個(gè)孩子，住房面積可擴(kuò)大20平方米，超標(biāo)面積由本人承擔(dān)。

在美國(guó)，官邸被視為政府財(cái)產(chǎn)，連其中的家具都是。官邸不允許官員租賃給他人，甚至不允許將大量的親戚帶入官邸居住。一般而言，政府會(huì)有“監(jiān)督員”、“稽核員”記錄官邸里的情況，其中包括有誰(shuí)居住在官邸中，對(duì)不當(dāng)使用官邸的官員進(jìn)行檢舉等。此外，公眾也可舉報(bào)違法使用官邸的官員。如果官員想將官邸占為己有，等同于“盜竊”政府財(cái)產(chǎn)，一旦官員被“稽核員”發(fā)現(xiàn)，將有罰款、驅(qū)離等處罰等待著他。

在中國(guó)實(shí)行官邸制，目前還處于摸著石頭過(guò)河的階段。近兩年來(lái)，各地的“房叔”、“房姐”、“房妹”時(shí)而見(jiàn)諸報(bào)端，劉志軍一案涉案房產(chǎn)更是達(dá)到驚人的374套。追根究底，所有這些腐敗案無(wú)一不與權(quán)錢(qián)交易有關(guān)。實(shí)行官邸制是遏制領(lǐng)導(dǎo)干部“以權(quán)謀房”的根本途徑。但需要說(shuō)明的是，官邸制并不是一個(gè)萬(wàn)能的制度，它不能解決所有出現(xiàn)的官員住房問(wèn)題。

探索實(shí)行官邸制，中國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走。

（責(zé)任編輯：武學(xué)滬）endprint