我國保障性住房制度建設(shè)的進(jìn)展、問題與對策

摘 要：我國的保障性住房制度建設(shè)起步于上世紀(jì)90年代末，在2005年以后進(jìn)入快速發(fā)展和不斷完善階段。建設(shè)保障性住房是彌補(bǔ)市場缺陷、減少社會矛盾、實(shí)現(xiàn)社會公平、促進(jìn)社會和諧的重要戰(zhàn)略舉措之一，各級政府部門在其中扮演著重要角色，擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。當(dāng)前，我國在保障性住房制度建設(shè)方面還存在供需矛盾尖銳，法律體系建設(shè)滯后，配套政策成效有限，監(jiān)管體制機(jī)制匱乏等問題。因此，充分發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，建立健全相關(guān)的法律法規(guī)體系，高度重視配套政策體系化建設(shè)，加快監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)步伐，是進(jìn)一步推進(jìn)我國保障性住房制度建設(shè)的著力點(diǎn)。

關(guān) 鍵 詞：保障性住房；制度建設(shè)；監(jiān)督體制

中圖分類號：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0036-05

收稿日期：2013-10-20

作者簡介：林葆才（1965—），男，吉林遼源人，中共遼源市委黨校副教授，研究方向?yàn)榭萍冀?jīng)濟(jì)。

所謂保障性住房，是指具有一定的社會保障性質(zhì)及基本功能，主要由政府部門針對特定的住房需求主體尤其是一些中低收入群體，以比市場價(jià)格更加優(yōu)惠的售價(jià)或租金提供的限定建筑標(biāo)準(zhǔn)的住房。當(dāng)前，我國的保障性住房主要是由廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃住房三大類構(gòu)成，還有一些安置房和保障性商品房。保障性住房作為彌補(bǔ)市場缺陷、調(diào)節(jié)社會分配、縮小貧富差距、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)社會和諧的必要的政策性手段，各級政府部門在其中扮演著重要角色，擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。隨著我國保障性住房建設(shè)速度逐年加快、規(guī)模不斷擴(kuò)大、標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)提高，一些制度層面上的問題也逐漸暴露出來。當(dāng)務(wù)之急是以市場機(jī)制為主導(dǎo)、相關(guān)法律為準(zhǔn)繩，進(jìn)一步發(fā)揮配套政策體系化建設(shè)和監(jiān)管體制機(jī)制改革完善的巨大效用，加快形成和不斷健全具有中國特色的保障性住房制度體系。

一、我國保障性住房制度建設(shè)的進(jìn)展

我國保障性住房制度建設(shè)起步時間相對較晚，但是發(fā)展速度相對較快。1998年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，由此正式開啟了我國保障性住房制度建設(shè)的探索歷程。2005年以后，從中央到地方各級政府部門接連出臺了各類有關(guān)保障性住房的新政和新規(guī)，使我國保障性住房制度建設(shè)步入了快速發(fā)展和不斷完善階段。2005年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房價(jià)格的通知》，其中明確要求各級政府部門必須抓好、落實(shí)好經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租房建設(shè)工作，同時設(shè)定了廉租房的土地供應(yīng)量不應(yīng)低于當(dāng)?shù)乇灸甓染幼∮玫赝恋毓?yīng)量70%的政策紅線，這無疑為我國保障性住房建設(shè)創(chuàng)造了有利條件。2006年5月，國務(wù)院常務(wù)會議研究并提出了六項(xiàng)具體措施，以保障和促進(jìn)我國房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，其中明確要求在加快和重點(diǎn)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房與廉租房的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全具有中國特色的廉租房制度體系，不斷促進(jìn)和規(guī)范我國住房二級市場及租賃市場的發(fā)展。2007年8月，國務(wù)院在《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》當(dāng)中再次強(qiáng)調(diào)指出，以廉租房制度為核心建立和完善我國城鎮(zhèn)保障性住房制度體系是當(dāng)務(wù)之急，各級政府部門必須擔(dān)負(fù)起重要職責(zé)。2008年12月，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》當(dāng)中，提出了切實(shí)加大保障性住房建設(shè)的政策目標(biāo)和工作任務(wù)。2009年5月，在由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部三大部委聯(lián)合起草的《關(guān)于印發(fā)2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃的通知》當(dāng)中，再次重申了以廉租房制度為核心加快建立和完善我國城鎮(zhèn)保障性住房制度體系這一重要的指導(dǎo)方針。2010年6月，在由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會七大部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》當(dāng)中，在進(jìn)一步明確加快發(fā)展公共租賃住房具有重大現(xiàn)實(shí)意義的基礎(chǔ)之上，從基本原則、租賃管理、房源籌集、政策支持、監(jiān)督管理等五個方面提出了明確而具體的要求。2011年5月，國土資源部在公布“2011年全國土地利用計(jì)劃”時明確表示，將按照“計(jì)劃指標(biāo)單列”的基本原則，進(jìn)一步全面落實(shí)針對保障性住房用地的“應(yīng)保盡?！闭?。2012年5月，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭起草的《基本住房保障條例》初稿首次對外公示，使我國保障性住房制度建設(shè)力度不斷加大。

在上述政策的積極推動和扶持之下，近年來尤其是2008年以來我國保障性住房建設(shè)的規(guī)模成倍地?cái)U(kuò)大和增長，“十二五”時期，我國將新建各類保障性住房3600多萬套，從而使我國保障性住房的覆蓋率提高到約20%的水平線。各級政府部門也緊緊圍繞“住有所居”的基本目標(biāo)，按照“?；?、廣覆蓋、多渠道、可持續(xù)、促統(tǒng)一”的總體原則，不斷加快建立健全具有中國特色的保障性住房制度體系的步伐。

二、我國保障性住房制度建設(shè)存在的突出問題

雖然我國保障性住房制度建設(shè)取得了新的進(jìn)展，各級政府部門的重視程度和政策力度不斷加大，但建立健全中國特色保障性住房制度體系任重而道遠(yuǎn)，對其中存在的一些突出問題需要認(rèn)真對待并予以妥善處理。

（一）供需矛盾日趨尖銳

切實(shí)解決長期困擾我國中低收入群體的住房困難問題，是各級政府部門的重要職責(zé)所在，也是加快建立健全中國特色保障性住房制度體系的根本初衷。然而，受制于各級公共財(cái)政資金的投入規(guī)模，我國的保障性住房供給數(shù)量相對不足的情況越來越凸顯出來，與“住有所居”的政策目標(biāo)還有較大差距，已成為當(dāng)前我國保障性住房制度建設(shè)必須突破的一大瓶頸。從總體來看，隨著市場化和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，我國中低收入群體的住房困難局面有所加劇，其對保障性住房的需求數(shù)量越來越大。相對有限的公共財(cái)政投入能力、基數(shù)龐大的住房需求群體規(guī)模、日漸放寬的住房申請資格條件三者之間的矛盾越來越突出，雖然各級政府部門都在想方設(shè)法地增加保障性住房的資金投入規(guī)模和供給數(shù)量，但是供需結(jié)構(gòu)失衡、長期供不應(yīng)求的局面始終沒有得到改變。從國家信息中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)當(dāng)中可以看出，近年來我國保障性住房建設(shè)資金的平均落實(shí)率僅有1/3，一些地方經(jīng)濟(jì)適用房的開工建設(shè)面積與當(dāng)?shù)厣唐贩肯啾雀俏⒑跗湮?。在各級政府部門嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”的大環(huán)境之下，真正將保障性住房建設(shè)抓好且落到實(shí)處，亟待更加嚴(yán)格和規(guī)范的制度保障。

（二）法律體系建設(shè)滯后

主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，立法理念遲滯落后。從現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)制度來看，其立法初衷對保障性住房制度建設(shè)在調(diào)節(jié)社會分配、縮小貧富差距、促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會和諧等民生方面的巨大效用顯然缺少足夠的關(guān)注和考慮。這些法規(guī)制度大多數(shù)是停留在彌補(bǔ)市場缺陷、拉動內(nèi)部需求、規(guī)范市場行為等經(jīng)濟(jì)層面，致使一些政府部門在保障性住房建設(shè)方面的經(jīng)濟(jì)動機(jī)性太強(qiáng)，利益糾結(jié)太多，從而引發(fā)了一系列社會矛盾和糾紛。另一方面，法律法規(guī)體系松散。雖然我國在保障性住房方面出臺了一系列法規(guī)和規(guī)章，但諸如《住宅法》、《基本住房保障條例》等具有填補(bǔ)法律空白、對實(shí)際操作影響更大的法律條文遲遲難以出臺和實(shí)施，致使我國保障性住房法律制度建設(shè)始終徘徊在較低層次。

（三）配套政策成效有限

雖然我國在保障性住房方面已出臺了不少配套政策，但這些規(guī)章制度要么是偏重于市場化方式，缺少完善的監(jiān)督管理機(jī)制作為切實(shí)保障；要么是太過強(qiáng)調(diào)行政化手段，缺少必要的市場化方式作為充分補(bǔ)充，而發(fā)揮政策合力作用更是難以談及。保障性住房建設(shè)將不可避免地觸及到我國公共財(cái)政制度，尤其是對中央與地方的財(cái)權(quán)分配、地方財(cái)政收支平衡等方面有著深刻影響，這意味著保障性住房制度建設(shè)必須與我國公共財(cái)政制度改革同步進(jìn)行，才能夠取得實(shí)際成效。由于保障性住房數(shù)量相對不足而導(dǎo)致一些中低收入群體遲遲難以享受到這一利好政策，以及因監(jiān)督管理機(jī)制不完善而導(dǎo)致一些地方不斷出現(xiàn)的保障性住房違規(guī)出租甚至是出售等嚴(yán)重問題，都凸顯了我國在經(jīng)濟(jì)適用房政策上的市場化方式相對不足，而在住房公積金政策上的行政化手段稍顯過多的尷尬現(xiàn)實(shí)。

（四）監(jiān)管體制機(jī)制匱乏

我國在保障性住房制度建設(shè)上一直缺少強(qiáng)有力的法律引導(dǎo)，不完善的監(jiān)管機(jī)制尤其是相關(guān)的協(xié)查機(jī)制、糾錯機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、審計(jì)機(jī)制和退出機(jī)制的極度缺乏，致使保障性住房建設(shè)及分配上的各種違規(guī)違法情況屢禁不止。目前，我國在住房公積金管理上有失欠缺是一個突出問題，一些政府部門習(xí)慣性地將住房公積金視作地方財(cái)政性資金甚至是本部門的“小金庫”，致使資金挪用、違規(guī)放貸等情況一再出現(xiàn)。另外，一些地方的廉租房退出機(jī)制要么是沒有真正地建立起來，要么是實(shí)際運(yùn)行狀況不暢，致使一些已經(jīng)不符合上述資格條件的人群長期租住這些住房或是領(lǐng)取住房補(bǔ)貼，從而引發(fā)了一系列社會矛盾。

三、推進(jìn)我國保障性住房制度建設(shè)的對策

保障性住房制度建設(shè)是一項(xiàng)極具政策性、社會性和民生性的系統(tǒng)工程，這既是各級政府部門的職責(zé)所在，也是其必須完成的艱巨任務(wù)。只有真正地把保障性住房制度建設(shè)納入國家戰(zhàn)略，長期規(guī)劃、連續(xù)投入、合力并舉、多方保障，才能夠建立健全具有中國特色的保障性住房制度體系。

（一）充分發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用

保障性住房制度作為住房市場機(jī)制的一種有力補(bǔ)充，它非但不能夠替代或消除市場機(jī)制的巨大作用，反而要利用好、借助好市場信息和市場渠道的多方面優(yōu)勢。這既有利于我國住房市場的持續(xù)健康成長，也有利于以市場化方式加快推進(jìn)我國保障性住房制度的建設(shè)步伐。各級政府部門必須始終把握好政策尺度，即政府干預(yù)的根本目的不是破壞市場機(jī)制的基礎(chǔ)性配置作用，而是調(diào)節(jié)因市場因素導(dǎo)致的社會分配失衡等不公平狀況。其實(shí)，主要由各級政府部門擔(dān)負(fù)起為我國中低收入群體提供一定比例的保障性住房的重要職責(zé)，既是對市場供求關(guān)系的一種真切反映，又是彌補(bǔ)市場缺陷的積極舉動之一。各級政府部門除了利用好、借助好合作建房、抵押貸款、住房公積金、國際機(jī)構(gòu)援助等多種方式之外，還要最大限度地使保障性住房建設(shè)融于市場機(jī)制當(dāng)中，以市場機(jī)制為主導(dǎo)推進(jìn)保障性住房制度建設(shè)，這也與我國的國情相符合。目前，我國各級政府部門以住房補(bǔ)貼等更加市場化的方式來解決中低收入群體的住房困難問題，其中就體現(xiàn)著逐漸減少政府干預(yù)，充分利用市場機(jī)制的政策考慮。

（二）建立健全相關(guān)的法律法規(guī)體系

建立涵蓋全體國民、分層次保障的住房制度，是我國在保障性住房制度建設(shè)方面的一大目標(biāo)，即以差異化的住房供給政策來滿足不同收入群體的實(shí)際需求。這需要以多方面的立法工作作為切實(shí)保障，從而使我國的保障性住房制度建設(shè)真正地步入“有法可依”的良性軌道。當(dāng)務(wù)之急是盡快制定和出臺《住宅法》、《基本住房保障條例》等法律法規(guī)，從法律層面上明確我國公民所享有的基本住宅權(quán)以及政府部門、市場主體和社會組織的職責(zé)，從而為切實(shí)解決中低收入群體住房困難問題，建立健全中國特色保障性住房制度體系提供充足的法律依據(jù)和根本保障。保障性住房建設(shè)及分配牽涉到多類行為主體，只有使各項(xiàng)法律法規(guī)真正地貫穿于整個利益鏈條，充分發(fā)揮相關(guān)法律制度的合力作用，尤其是加大對違規(guī)違法行為的依法懲處力度，進(jìn)一步提高違法違規(guī)成本，才能夠做到事前震懾與事后懲處相結(jié)合，不斷加快中國特色保障性住房制度體系建設(shè)步伐。

（三）高度重視配套政策體系化建設(shè)

為切實(shí)解決長期困擾各地方保障性住房建設(shè)資金相對不足的問題，可以著力對接住房保障資金投入政策、試點(diǎn)住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)政策、吸引商業(yè)資本和社會資本參與保障性住房建設(shè)政策等，從而形成公共財(cái)政投入、優(yōu)惠政策支持、商業(yè)和社會資本參與的良性格局。在確保各地方每年住房保障資金投入額度始終不低于設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》抗┬枨闆r的實(shí)際出發(fā)，靈活利用好財(cái)政補(bǔ)貼政策，及時彌補(bǔ)因土地出讓收益補(bǔ)貼不足和住房公積金增值收益余額不足留下的資金缺口。進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)政策的普及范圍，借助于我國住房公積金所具有的儲備性、融通性、互助性和規(guī)模性等相對優(yōu)勢，把更多的優(yōu)惠政策支持落到實(shí)處。鼓勵并吸引更多的商業(yè)資本和社會資本介入到保障性住房建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中，在增加和豐富建設(shè)資金來源渠道的同時，引入更多的市場化運(yùn)作方式。另外，著力對接中低收入群體住房融資政策和減免公租房稅收優(yōu)惠政策，從而形成更加寬松有利的住房融資和稅收優(yōu)惠環(huán)境，多方面支持和保障我國中低收入群體的住房需求。比如：由政府部門發(fā)起成立住房貸款保險(xiǎn)機(jī)制及政策性住房抵押貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，形成中低收入群體方便借貸、金融機(jī)構(gòu)舒心放貸的良性局面。同時，實(shí)行一攬子的、主要針對中低收入群體住房還貸方面的優(yōu)惠政策，突破我國中低收入群體在住房借貸、還貸上的諸多制度瓶頸。

（四）加快監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)步伐

在保障性住房資格審查機(jī)制方面，對不符合招拍掛出讓制度及擅自更改用地性質(zhì)等違法違規(guī)行為，應(yīng)予以堅(jiān)決嚴(yán)肅的處理并及時向社會公布。除依法收回土地使用權(quán)，重新進(jìn)行招拍掛出讓外，還要沒收一切違法所得，追究相關(guān)主管部門的行政責(zé)任。通過嚴(yán)格的招投標(biāo)程序以及對施工合同履約情況的實(shí)時監(jiān)管，篩選出真正符合我國保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范的承包商和建筑商。加快建立健全我國公民經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)，通過跨部門、多渠道的聯(lián)網(wǎng)式信息核對工作，全面掌握保障性住房申請者的資產(chǎn)及稅收等真實(shí)情況，減少并杜絕因蓄意虛報(bào)、瞞報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況而騙取保障性住房資格等情況。

在保障性住房的監(jiān)督及退出機(jī)制方面，應(yīng)把保障性住房建設(shè)納入各級政府部門的行政績效考核體系當(dāng)中，實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和一票否決制。建立健全由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等相關(guān)部門組成的聯(lián)動監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮社會輿論和廣大公眾的外部監(jiān)督作用，從而使保障性住房制度始終在陽光下運(yùn)行、透明化運(yùn)作。對保障性住房申請者的經(jīng)濟(jì)狀況實(shí)行跟蹤式審核和動態(tài)式管理，對確實(shí)不符合租住條件者，應(yīng)按照相關(guān)的退出及收回機(jī)制予以清退。在充分保證分配公平性的同時，實(shí)現(xiàn)對保障性住房的科學(xué)合理調(diào)配，最大限度地發(fā)揮這些房產(chǎn)的惠民、利民作用。

在保障性住房的價(jià)格監(jiān)審及舉報(bào)機(jī)制方面，除了做好對保障性住房建設(shè)及其運(yùn)營成本的定期性監(jiān)審，由此形成科學(xué)、合理的保障性住房價(jià)格機(jī)制之外，還要通過建立健全保障性住房價(jià)格公示制度，進(jìn)一步落實(shí)好按照基準(zhǔn)價(jià)格銷售及以優(yōu)惠價(jià)格租住保障性住房等各項(xiàng)工作，全面杜絕以市場價(jià)格銷售或出租保障性住房等情況。為此，應(yīng)當(dāng)加快建立保障性住房價(jià)格舉報(bào)機(jī)制，引導(dǎo)和督促相關(guān)的利益主體自覺接受社會輿論和人民群眾的外部監(jiān)督，同時，為價(jià)格主管部門定期、不定期地開展專項(xiàng)檢查工作提供更多的線索。

在保障性住房的普查及調(diào)控機(jī)制方面，財(cái)政、土地、稅務(wù)、金融、規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)職能部門必須實(shí)現(xiàn)無縫式對接，真正摸清和掌握我國在保障性住房上的實(shí)際需求數(shù)量，做好短期、中期和長期等方面的規(guī)劃工作。各地方的保障性住房用地計(jì)劃必須嚴(yán)格遵照我國的土地利用原則及其基本規(guī)劃，同時符合年度建設(shè)用地計(jì)劃管理的具體要求。在此基礎(chǔ)上，執(zhí)行優(yōu)先足量地滿足保障性住房土地供應(yīng)量的基本政策。對于一些地方出現(xiàn)的大量囤地、大肆炒地、土地長期閑置等違法違規(guī)情況，國家土地督察局及各級國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)決果斷的措施予以全面徹底的打擊，由此貫徹好、落實(shí)好我國在房地產(chǎn)尤其是保障性住房方面的一系列監(jiān)管及調(diào)控政策。對于社會輿論和人民群眾普遍關(guān)注的部分土地出讓溢價(jià)率過高從而異常性地拉高當(dāng)?shù)氐貎r(jià)等問題，在排除嚴(yán)重的違法違規(guī)因素的作用影響之外，相關(guān)職能部門必須從土地供應(yīng)方式、城市基本規(guī)劃、住房用地總量等方面予以統(tǒng)籌考慮，而這些顯然離不開完善的住房用地普查及調(diào)控機(jī)制作為保障。

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（責(zé)任編輯：黃小育）