試析法治建設(shè)中的公民參與

摘 要：我國(guó)在國(guó)家層面推進(jìn)法治建設(shè)有其合理性和必然性，但要真正建立起法治社會(huì)，公民的參與對(duì)社會(huì)法律信仰的建立和公民法治意識(shí)的形成是十分重要的。我國(guó)已經(jīng)采取了一系列措施用來保障公民參與的機(jī)會(huì)和權(quán)利，但由于受現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)、政治文化條件、公民主體意識(shí)等因素的制約，使公民參與法治建設(shè)缺少一定的廣度和深度，需要我們?cè)谥贫冉ㄔO(shè)、人文環(huán)境優(yōu)化以及公民主體意識(shí)的提升方面做出切實(shí)的努力。

關(guān) 鍵 詞：法治建設(shè)；公民參與；制度建設(shè)

中圖分類號(hào)：C912.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）01-0028-04

收稿日期：2013-09-06

作者簡(jiǎn)介：張愛民（1970—），男，江蘇鹽城人，中共鹽城市委黨校（鹽城市行政學(xué)院）副教授，研究方向?yàn)樾姓芾韺W(xué)、社會(huì)保障法學(xué)。

法治是依據(jù)法律的治理，其包含著人民主權(quán)的價(jià)值理念。美國(guó)學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為：公民參與是信息時(shí)代政治社會(huì)生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必須面對(duì)的環(huán)境和情形。[1]

一個(gè)社會(huì)法治水平的高低有賴于廣大公民對(duì)法的信仰和介入其中的程度。因此，在推進(jìn)法治建設(shè)中，公民無疑是一個(gè)起決定作用的重要主體。當(dāng)前，隨著對(duì)法治認(rèn)識(shí)水平的提高，無論是在社會(huì)層面還是在國(guó)家層面都已逐步認(rèn)識(shí)到公民參與法治建設(shè)的重要性，并在政策和制度上給予了各種保障。但從當(dāng)前的實(shí)際情況看，國(guó)家推進(jìn)型的法治建設(shè)始終占主導(dǎo)地位，公民介入法治建設(shè)推進(jìn)的深度和廣度還不盡如人意，需要我們?cè)谥贫冉ㄔO(shè)和文化提升方面做出不懈的努力。

一、公民參與在法治建設(shè)中的地位和作用

⒈公民參與法治建設(shè)是公民的憲法權(quán)利。我國(guó)《憲法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。法治建設(shè)作為一項(xiàng)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)，廣大人民群眾可以委托自己的代表和權(quán)力機(jī)關(guān)去推進(jìn)，也可以在一定程度上直接參與管理某些國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和法制建設(shè)事業(yè)，對(duì)廣大公民是推進(jìn)法治建設(shè)的主體這一認(rèn)識(shí)應(yīng)該是肯定的。從權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等性上來看，任何公民既享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)也必須履行參與國(guó)家法治建設(shè)的義務(wù)。對(duì)公民而言，參與法治建設(shè)更多的蘊(yùn)涵著一種責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

⒉公民參與可以促進(jìn)全社會(huì)法治意識(shí)的提高。所謂法治意識(shí)是人們對(duì)法治的基本態(tài)度，它指在對(duì)法律的了解、理解，對(duì)法律功用認(rèn)知的基礎(chǔ)上，運(yùn)用和依據(jù)法律來規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)生活。法治意識(shí)是法治的有機(jī)組成部分，良好的公民法治意識(shí)是法制建設(shè)不可缺少的精神力量。法律的真正活力不在于被知曉，而在于被使用?？梢哉f，法治現(xiàn)代化追求的目標(biāo)之一就是人人在法制原則下去思考和行為的社會(huì)秩序狀態(tài)。

公民參與態(tài)度與公民法治意識(shí)的成長(zhǎng)與形成之間存在著密切的關(guān)聯(lián)性，公民參與的態(tài)度發(fā)揮著公民法治意識(shí)內(nèi)源性基礎(chǔ)的作用。阿倫特將由公民積極參與公共生活而形成的世界稱為“共同的世界”?！肮餐钤谑澜缟希@從根本上意味著，事物的世界處于共同擁有者這個(gè)世界的人之間，就如同一張桌子的周圍坐著許多人一樣；世界像每一個(gè)中間事物一樣，都同時(shí)將人聯(lián)系起來和分離開來。”[2]如果公民對(duì)國(guó)家沒有共同的責(zé)任感和親和力，對(duì)參與公共生活沒有興趣，完全沉溺于個(gè)人的小圈子中，個(gè)人就會(huì)越來越孤立，人與人之間只剩下工具關(guān)系，人與人之間的共同世界也消失了。[3]因此，國(guó)家應(yīng)創(chuàng)造條件從機(jī)制上保證公民有機(jī)會(huì)參與到國(guó)家的法治建設(shè)進(jìn)程中來，激發(fā)公民參與的主動(dòng)性與積極性。政府應(yīng)保障公民的參與權(quán)，倡導(dǎo)公民對(duì)公共事務(wù)參與的自治意識(shí)與志愿精神。這樣，將有助于促進(jìn)公共參與的成長(zhǎng)進(jìn)而提升公民的法治意識(shí)。

⒊公民參與可以保證法律的有效實(shí)施。良好的法律規(guī)范設(shè)計(jì)是從制度層面構(gòu)建法治大廈。所有法律都是以能有效實(shí)施為其存在的價(jià)值的，那么怎樣有效實(shí)施法律？當(dāng)然公眾對(duì)于法律知識(shí)的了解是一個(gè)基礎(chǔ)條件，但如果只是法律知識(shí)教育，沒有法治觀念和法律信仰的培養(yǎng)，很容易導(dǎo)致公民產(chǎn)生消極的法律意識(shí)。相當(dāng)多的違法行為，比如違反交通規(guī)則、違反市場(chǎng)秩序等之所以屢見不鮮，并不是行為人不懂法，不知道這些行為的違法性，而是因?yàn)樗麄儧]有端正自己的法治意識(shí)，沒有真正地樹立起對(duì)法律的信仰。法律信仰是指人們對(duì)法律發(fā)自內(nèi)心的信任、信服乃至敬畏，并自覺將其作為行為規(guī)范的法律情感。公民參與有利于法律制度得到公民的認(rèn)知、認(rèn)同和信仰，從而在內(nèi)心真正樹立起法的權(quán)威，只有讓公民充分參與立法，法律才能切實(shí)反映不同社會(huì)階層的需要。

⒋公民參與可以推動(dòng)國(guó)家法律的建立與完善。法律的有無和優(yōu)劣反映一個(gè)社會(huì)法治發(fā)展的程度，因此法律的建立和完善是任何一個(gè)國(guó)家都面臨的問題。從世界范圍來看，公民參與國(guó)家法律的制定和完善，已是相當(dāng)普遍的國(guó)家立法方式。近幾年，我國(guó)在保證公民參與國(guó)家立法活動(dòng)上也做出了切實(shí)的努力，我國(guó)《立法法》第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！?/p>

目前，我國(guó)公民參與立法的形式多種多樣，主要有：公開征集立法項(xiàng)目建議或法律法規(guī)草案稿、立法調(diào)研、書面征求意見、座談會(huì)、公布法律草案征求意見、論證會(huì)、列席和旁聽以及立法聽證等8種形式。2005年7月8日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳將《中華人民共和國(guó)物權(quán)法（草案）》征求意見的通知發(fā)出后，社會(huì)各界踴躍參與，積極提出意見和建議。從機(jī)關(guān)單位到普通百姓，從公司企業(yè)到法律專家，在40天的時(shí)間里，社會(huì)各界就提出意見1.1萬多件。同時(shí)，還收到來自26個(gè)?。▍^(qū)、市）和15個(gè)較大市人大常委會(huì)、47個(gè)中央有關(guān)部門、16個(gè)大公司、22個(gè)法學(xué)教學(xué)研究機(jī)構(gòu)和部分法學(xué)專家學(xué)者提出的意見和建議。2006年3月，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法（草案）》公布后，共收到各方面意見近20萬件，65%來自基層勞動(dòng)者，并收到來自各?。▍^(qū)、市）和49個(gè)較大市人大常委會(huì)、45個(gè)中央有關(guān)部門，45家大型企業(yè)和高等院校、社會(huì)團(tuán)體提出的意見。在2010年兩度征求意見才得以公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》更是令人矚目。作為立法史上首個(gè)兩次公開征求意見的立法項(xiàng)目，在2010年1月29日由國(guó)務(wù)院法制辦首次公開征求意見，征集到意見和建議65601條；2010年12月22日，再次公開征求意見結(jié)束時(shí)，參與人數(shù)近萬人。

有些法律在制定之初也許有其可行性、現(xiàn)實(shí)性和必要性。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，法律也會(huì)落后于社會(huì)發(fā)展，甚至有些會(huì)違背憲法精神。從2000年《中華人民共和國(guó)立法法》頒布以來，我國(guó)共發(fā)生兩次影響較大的公民提交違憲審查建議書行為。2003年4月，湖北青年孫志剛被虐待死于廣州收容遣送中轉(zhuǎn)站，被稱為“孫志剛事件”。該事件發(fā)生以后，俞江、滕彪、許志永三位法學(xué)博士將一份題目為“關(guān)于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”傳真至全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，建議國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)啟動(dòng)違憲審查。最終國(guó)務(wù)院自行廢除《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，取而代之的是《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》。收容遣送制度由此正式退出歷史舞臺(tái)。2009年12月，目睹我國(guó)拆遷矛盾的不斷被激化和被拆遷人用極端的方法來抗?fàn)幍默F(xiàn)狀，北京大學(xué)法學(xué)院沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安五位學(xué)者上書全國(guó)人大常委會(huì)，建議審查和撤銷《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，倡導(dǎo)建立合法、公平、公正的房屋征收法律制度，以解決中國(guó)城市化發(fā)展過程中愈演愈烈的拆遷矛盾。[4]這兩個(gè)事件都是公民直接參與國(guó)家立法的行動(dòng)，它彌補(bǔ)了國(guó)家機(jī)關(guān)立法動(dòng)力的不足，為我國(guó)的立法和法律制度的完善做出了努力。

二、公民參與法治建設(shè)實(shí)踐中存在的問題

⒈公民參與法治建設(shè)缺乏法律規(guī)范。在我國(guó)《憲法》第2條、27條、41條等條文中都可以找出有關(guān)參與權(quán)的內(nèi)容，但我國(guó)《憲法》并沒有對(duì)參與權(quán)做出集中、明確的規(guī)定。我國(guó)《憲法》第2條雖然規(guī)定：人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。但是這里的“管理”一詞能否包含當(dāng)前包括提出建議、參加聽證、參與民意調(diào)查等形式多樣的參與形式？[5]因此，從明確性上來看，我國(guó)《憲法》的規(guī)定尚顯不足。從其他法律規(guī)定來看，以《中華人民共和國(guó)立法法》為例，第5條規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。但事實(shí)上，法律法規(guī)不完善、公眾參與立法缺乏強(qiáng)制性措施依然是制約公民有序參與立法的主要因素。

公民在參與法治建設(shè)中缺乏表達(dá)意見的渠道，無法將自己的意見傳遞至政府決策者；更重要的是政府在制定政策和發(fā)布命令時(shí)，公眾意志不具有決定性意義，即便是設(shè)計(jì)了相應(yīng)的程序，如聽證、征求意見等。但事實(shí)上通過這些途徑收集到的公眾意見并不具有決策上的法律效力和實(shí)際效力。

⒉公民參與法治建設(shè)的信息獲取不夠充分。獲取充足的信息是公民參與法治社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)條件。但現(xiàn)實(shí)中，由于是政府推動(dòng)型法治建設(shè)模式，公眾與政府之間的信息不對(duì)稱是客觀存在的，政府主導(dǎo)著信息的獲得和供給。在要求各級(jí)政府公開信息的大背景下，政府的自利性往往表現(xiàn)為對(duì)信息公開的延遲和規(guī)避，對(duì)于一些會(huì)產(chǎn)生不利后果的信息，政府通常會(huì)采取拖延方式處理。例如：汽油成本上升，物價(jià)部門準(zhǔn)備開聽證會(huì)，但直到聽證會(huì)的前一天，公民還不知道必要的相關(guān)信息。此時(shí)，即使一個(gè)有財(cái)務(wù)知識(shí)的人也不可能在短時(shí)間內(nèi)制作出一份詳細(xì)的財(cái)務(wù)分析報(bào)表。可以說，在信息不對(duì)稱的背景下，公民參與只是空泛之談。[6]公民在參與法治建設(shè)的過程中，如果能掌握足夠的信息，政府的自利行為就可以得到有效控制。

⒊公民參與法治建設(shè)的主體意識(shí)不強(qiáng)。受封建等級(jí)思想影響，我國(guó)公民仍缺乏獨(dú)立的主體意識(shí)?，F(xiàn)階段隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的完善及受轉(zhuǎn)型時(shí)期多元化思潮的沖擊，人們的自我意識(shí)以及對(duì)于自身公民身份的認(rèn)同感在逐步增強(qiáng)，獨(dú)立的主體意識(shí)得到了發(fā)展。但公民并未完全擺脫對(duì)國(guó)家和政府的依附意識(shí)，也沒有意識(shí)到自己在社會(huì)公共活動(dòng)中具有獨(dú)立、平等、自由的主體地位。公民缺乏獨(dú)立的主體意識(shí)，一方面表現(xiàn)為對(duì)公權(quán)力的盲目崇拜，把自身的利益和訴求寄托在國(guó)家機(jī)關(guān)和“清官”身上，而不是依法對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督和投訴；另一方面，他們?nèi)狈?yīng)有的參與意識(shí)和歷史使命感，他們對(duì)法律制定中應(yīng)有的權(quán)益不敢或不愿去主動(dòng)爭(zhēng)取，從而直接或間接地助長(zhǎng)了人治型和專制型政治文化的頑固不化。

⒋公民參與法治建設(shè)的知識(shí)結(jié)構(gòu)參差不齊。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)地區(qū)間差異較大，大多數(shù)公民的平均學(xué)歷水平還比較低，文盲人數(shù)占世界文盲總數(shù)的四分之一，整體文化素質(zhì)還不高。公民參與熱情和參與意識(shí)雖然高漲，但在法治建設(shè)參與能力方面還受到文化素養(yǎng)、知識(shí)水平以及道德修養(yǎng)的影響，呈現(xiàn)出參差不齊的狀態(tài)。

三、促進(jìn)法治建設(shè)與公民參與之間良性互動(dòng)的途徑

法治建設(shè)是一個(gè)國(guó)家政治文明的重要環(huán)節(jié)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家已成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，公民參與法治建設(shè)已是必然的選擇，關(guān)鍵是怎樣把公民參與納入到良性互動(dòng)的軌道。

⒈建立和完善公民參與法治建設(shè)的法律制度。公民參與法治建設(shè)必須有與之相匹配的法律制度的保障，這些制度主要包括：聽證制度，批評(píng)建議制度、申訴制度、控告制度、檢舉制度、信訪制度、監(jiān)督制度、公民陪審制度、公益訴訟制度等等。從法律的實(shí)施過程來看主要包括立法參與制度、執(zhí)法參與制度和法律監(jiān)督參與制度。首先，要建立公民立法參與制度。徹底改變過去那種完全由政府主導(dǎo)的立法模式，扭轉(zhuǎn)公民意識(shí)中存在的立法與自己無關(guān)的心態(tài)，讓立法成為公民自身的一種需要或一種責(zé)任。要從政府立法提案的絕對(duì)化過渡到政府提案與公民提案并行的狀態(tài)。因此，要放開公民法律提案，擴(kuò)大公民法律議案討論，對(duì)于提案的采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布。針對(duì)目前公民參與的程序和方式缺少法律規(guī)定的現(xiàn)狀，必須在法律上作出具體規(guī)定。其次，要改革現(xiàn)行的人民陪審制度，提高公民參與法治的程度和水平。作為一種國(guó)際通行的公民參與司法的有效形式和手段，人民陪審制度在我國(guó)卻沒有完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用。一些地方基層人民法院往往將離、退休的法院工作人員聘為人民陪審員，甚至在有些地方，還將人民陪審員職業(yè)化，導(dǎo)致人民陪審員不是公民參與司法活動(dòng)的一種方式，這就失去了人民陪審制度的基本內(nèi)涵。所以作為公民參與法治的重要制度，人民陪審制度需要全面改革，要從法律上明確人民陪審員的擔(dān)任資格，選任方式和程序，使這些內(nèi)容都制度化、公開化，確保公民參與司法的客觀公正立場(chǎng)。再次，完善公民法律監(jiān)督參與機(jī)制。公民法律監(jiān)督參與是公民法治參與的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)法律規(guī)定了公民監(jiān)督法律實(shí)施的權(quán)利，但是由于缺少相應(yīng)的可操作性的制度，導(dǎo)致公民參與效果難以保證。因此，可以從提高法律實(shí)施的透明度上尋找突破口，公開法治建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)、程序，公民只有知道其運(yùn)行的流程和規(guī)范才可能進(jìn)行監(jiān)督。為減少公民法律監(jiān)督的顧慮，還要建立監(jiān)督人人身保障制度及被監(jiān)督利害關(guān)系人回避制度。

⒉培養(yǎng)公民政治文化素養(yǎng)和法律信仰。公民參與法治需要一定的政治文化素養(yǎng)和堅(jiān)實(shí)的法律信仰，這也是公民參與的基礎(chǔ)性條件。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，提高公民參與法治建設(shè)的法治觀念、政策水平，培養(yǎng)公民樹立自由、平等的理念，積極主動(dòng)創(chuàng)造條件讓人民群眾關(guān)心政治和法律，參與管理公共事務(wù)，學(xué)習(xí)如何發(fā)揮自己的主人翁作用。首先，政府應(yīng)當(dāng)支持并營(yíng)造公民參與型政治文化，鼓勵(lì)公民積極參與我國(guó)的政治文化建設(shè)，為多元化思想的相互交流提供相應(yīng)的平臺(tái)。領(lǐng)導(dǎo)干部要充分認(rèn)識(shí)到公民參與的重要意義，樹立以人為本的基本理念，徹底清除“官本位”意識(shí)和法治建設(shè)需要“自上而下”的思維定勢(shì)，樹立服務(wù)型政府新形象，使公民能夠全方位、多層次、寬領(lǐng)域地參與到國(guó)家法治建設(shè)當(dāng)中來。其次，政府要加大對(duì)教育的投入，加強(qiáng)對(duì)公民法律信仰的培養(yǎng)。伯爾曼認(rèn)為：法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)。我國(guó)的法治建設(shè)同樣需要社會(huì)全體公民的參與，需要社會(huì)全體公民樹立法律信仰。法律信仰的培育是一個(gè)逐漸“修煉”的過程。一是法律要被尊重，不能允許有凌駕于法律之上的人或勢(shì)力的存在；二是法律要被信任；三是要將法治精神內(nèi)化成一種生活的品格和方式。

⒊嚴(yán)格落實(shí)信息公開制度，保證公民的知情權(quán)。信息公開，是指國(guó)家機(jī)構(gòu)通過多種方式公開其公務(wù)活動(dòng)，公開有利于公民實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，允許用戶通過查詢、閱覽、復(fù)制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用國(guó)家有關(guān)部門所控制的信息。從政府角度而言，信息公開的實(shí)質(zhì)，就是提供信息服務(wù)；從公民的角度而言，就是其享有知情的權(quán)利。信息公開法律制度是基于公民享有知情權(quán)而建立的，信息公開制度是對(duì)知情權(quán)的具體化。

在我國(guó)，信息公開工作的具體化主要是靠政府機(jī)關(guān)來推動(dòng)的。在推進(jìn)政府信息公開制度的過程中，需要各級(jí)政府將官本位、政府本位、權(quán)力本位的管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)楣癖疚弧⑸鐣?huì)本位、市場(chǎng)本位的治理理念，著力建設(shè)透明文化，解決真實(shí)有效的信息公開問題。信息公開不是一種簡(jiǎn)單的辦事制度，需要通過法律使其成為一個(gè)法定的義務(wù)。以法律制度作為其運(yùn)行的保障，否則信息公開就可能流為空談；應(yīng)采取多種方式來公開相關(guān)信息，以方便不同群體獲得相對(duì)平等的信息服務(wù)。一般而言，公開方式包括諸如政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)、新聞媒介、信息欄、政府網(wǎng)站以及設(shè)立專門的信息服務(wù)中心等。

綜上所述，公民參與應(yīng)該成為國(guó)家法治建設(shè)的重要因素，這不僅是公民憲法權(quán)利的體現(xiàn)，更是一個(gè)社會(huì)走向法治的必然途徑。建設(shè)社會(huì)法治國(guó)家已成為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的一個(gè)組成部分，需要我們創(chuàng)造條件，從培養(yǎng)文化意識(shí)、塑造法律信仰、構(gòu)建體制機(jī)制入手，切實(shí)保障公民參與法治建設(shè)的機(jī)會(huì)和權(quán)利，只有這樣，法治國(guó)家的愿景才能早一天實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：牟春野）