關(guān)于基層法院人力資源開發(fā)與管理的現(xiàn)實(shí)思考

摘 要：吸引并留住高層次專業(yè)人才是各級(jí)法院人才隊(duì)伍建設(shè)的重點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)法院的人才招錄制度面臨諸多困境。要提高法院人力資本投資收益，法院務(wù)必科學(xué)規(guī)劃，完善人才招錄與流動(dòng)制度，提高人力資本投資收益的有效性，強(qiáng)化法院人力資源管理制度建設(shè)和機(jī)關(guān)文化建設(shè)，完善司法管理機(jī)制，并在建構(gòu)科學(xué)規(guī)范的司法管理體制方面完善司法權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：法院；人力資源；人才招錄；司法管理

中圖分類號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）01-0058-04

收稿日期：2013-11-20

作者簡(jiǎn)介：趙冰（1977—），男，山東濟(jì)南人，青島大學(xué)商學(xué)院2012級(jí)公共管理專業(yè)碩士研究生，法律碩士，濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民法院法官，研究方向?yàn)樗痉ü芾韺W(xué)，人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)，法社會(huì)學(xué)。

基層法院管理機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)是人力資源開發(fā)與管理。從這個(gè)角度分析，人力資源開發(fā)與管理是基層法院各項(xiàng)管理工作的關(guān)鍵點(diǎn)，同時(shí)也是影響法院審判與執(zhí)行職能有效發(fā)揮的支撐性因素。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著社會(huì)公眾對(duì)司法工作關(guān)注度的不斷提高和司法體制改革的不斷深化，基層法院人力資源開發(fā)與管理模式已越來越不適應(yīng)審判執(zhí)行工作的實(shí)際需要，成為司法體制改革的障礙。本文從法院人才招錄制度與人力資本成本收益視角探究此問題。

一、法院人才招錄制度及存在的問題

第一，受固有政策和客觀因素的影響，專業(yè)人才基本數(shù)量不足。按照原最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)在第十屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上所作的報(bào)告，目前全國(guó)3133個(gè)基層人民法院共有法官148555名，占全國(guó)法官總數(shù)的76.33%，然而，一線法官只有91099名，僅占全國(guó)法官總數(shù)的46.8% 。在一線法官數(shù)量不足的情況下，基層法院依法審結(jié)的各類案件超過全國(guó)法院審結(jié)案件總數(shù)的80%。[1]隨著改革開放的逐步深入，社會(huì)環(huán)境逐步復(fù)雜化，社會(huì)問題越來越多，基層法院固有的人才隊(duì)伍數(shù)量已不能適應(yīng)目前法院辦案工作的實(shí)際需求，導(dǎo)致法院案多人少的問題日漸突出。不少基層法院由于編制所限，出現(xiàn)了多年不招錄新干警、新法官的情況，甚至出現(xiàn)了明顯的法官年齡斷層問題。與此同時(shí)，基于固有政策及現(xiàn)實(shí)客觀環(huán)境等因素，一些非專業(yè)人士則通過組織安排或調(diào)動(dòng)進(jìn)入法院，占用了有限的編制名額，加上歷史遺留的人員超編問題，更延緩了法院招錄優(yōu)秀法律專業(yè)人才的進(jìn)度。這種人才招錄制度必然會(huì)產(chǎn)生很大的人力資本投資風(fēng)險(xiǎn)，包括人力資本投資對(duì)象選擇風(fēng)險(xiǎn)、人職匹配風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)摩擦風(fēng)險(xiǎn)等。[2]

第二，綜合水平較高的法律專業(yè)人才奇缺且流失嚴(yán)重。從法院人才隊(duì)伍的學(xué)歷水平角度分析可見，基層法官中擁有全日制高等院校法律專業(yè)學(xué)歷的數(shù)量較少。從法官的專業(yè)背景來看， 城市基層法院法官具有法學(xué)本科學(xué)歷（指第一學(xué)歷）的為38.6%，而農(nóng)村地區(qū)的基層法院只有10 .5%。[3]以浙江省寧波市江東區(qū)人民法院為例，雖然“該院政法專項(xiàng)編制數(shù)為全市基層法院最少，但該院近年來不僅人才流失嚴(yán)重并在人員補(bǔ)充上陷入困境，且流失人才呈現(xiàn)年輕化、專業(yè)化、高學(xué)歷化態(tài)勢(shì)。2008年至今，該院流失在編干警9名，其中法官6名，這批人員平均年齡33歲，且三分之二人員具有法律碩士以上學(xué)位。人才流失的主要方向是黨政機(jī)關(guān)和上級(jí)法院，其中7人轉(zhuǎn)任江東區(qū)其他機(jī)關(guān)公務(wù)員，1人被遴選至市中院，1人被選調(diào)至重慶地區(qū)法院任職?！盵4]多數(shù)在崗一線法官則是通過函授、電大、自學(xué)考試等在職教育取得較高層次的學(xué)歷，大多未接受過較為正規(guī)、系統(tǒng)的法學(xué)基礎(chǔ)理論教育，理論功底相對(duì)薄弱；同時(shí)由于基層法院的法官人均案件數(shù)量多，工作壓力大，大多數(shù)人很難有充足的時(shí)間來學(xué)習(xí)補(bǔ)充專業(yè)知識(shí)和提高業(yè)務(wù)技能。

第三，法院招錄政策基本要求較高，但法官的職級(jí)待遇相對(duì)較低。法官是被賦予國(guó)家審判權(quán)的高層次專門人才，所以《法官法》要求的入職門檻比較高，其必須具有大學(xué)本科以上學(xué)歷并通過國(guó)家統(tǒng)一司法考試，再經(jīng)過嚴(yán)格的公務(wù)員考試，有時(shí)還要求有法律專業(yè)實(shí)際工作經(jīng)歷等。目前，我國(guó)《法官法》雖然對(duì)法官工資制定了特殊性的規(guī)定（如法官享受國(guó)家規(guī)定的審判津貼、地區(qū)津貼、其他津貼以及保險(xiǎn)和福利待遇），但實(shí)踐中，我國(guó)法官的工資標(biāo)準(zhǔn)一直是參照公務(wù)員工資體系執(zhí)行，地區(qū)津貼、保險(xiǎn)及福利待遇并未兌現(xiàn)。[5]甚至作為法院核心人才的法官工資明顯低于作為審判輔助人員的法警工資。類似情況不僅影響了法官工作的積極性，也導(dǎo)致了不少有審判資格的法律專業(yè)人才流向?qū)徟休o助崗位或直接離開司法系統(tǒng)。

第四，法院人才招錄多受制于屬地人事部門。雖然我國(guó)《憲法》明文規(guī)定了司法的相對(duì)獨(dú)立體制，但在實(shí)際客觀環(huán)境中，很多地方的黨委、政府經(jīng)常會(huì)習(xí)慣性地將法院視為政府的工作部門，甚至某些黨政領(lǐng)導(dǎo)直接對(duì)法院的具體工作做出指示。同時(shí)，法院的人、財(cái)、物特別是人事權(quán)大多受制于地方，不僅如此，法院各種類型案件的審判與執(zhí)行工作還時(shí)常受到各種干預(yù)，不時(shí)成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)、社會(huì)公眾指責(zé)的對(duì)象，與行政權(quán)、公眾權(quán)、新聞權(quán)等相比較，司法權(quán)威則無從談起。

第五，當(dāng)前基層法院人才流失問題嚴(yán)重。據(jù)山東省日照法院對(duì)法官的一份問卷調(diào)查顯示，在被問及“若有機(jī)會(huì)，你將選擇到何處發(fā)展”時(shí)，超過80%的被調(diào)查者選擇到上級(jí)法院、黨政部門或國(guó)有大集團(tuán)公司發(fā)展。[6]據(jù)調(diào)查，不少通過司法考試的青年法官基于職級(jí)晉升難、福利收入少、工作壓力大等諸多原因選擇了重新就業(yè)，特別是向東部地區(qū)、高收入高福利的行業(yè)、工作環(huán)境舒適的機(jī)關(guān)流動(dòng)，導(dǎo)致西部和老少邊窮地區(qū)的法院專業(yè)人才隊(duì)伍更加匱乏，使得案多人少的基層法院日益“雪上加霜”。許多地方規(guī)定的離崗待退年齡也迫使大批具有豐富審判經(jīng)驗(yàn)的法官提前離開審判工作崗位，造成審判力量嚴(yán)重不足。[7]許多基層法官不愿辦案，主動(dòng)申請(qǐng)調(diào)整到綜合部門；許多基層法院的新招入人員在參加工作后不久就紛紛考取研究生或者調(diào)入其他部門，有的在取得司法資格后轉(zhuǎn)而從事律師行業(yè)。[8]很多法官尤其是基層法院的法官基于種種原因?qū)τ谀壳暗穆殬I(yè)選擇缺乏熱情和神圣的使命感。對(duì)此，在最高人民法院發(fā)布的《人民法院工作要點(diǎn)》中，連續(xù)幾年來均提到要妥善解決法院人才流失問題，建立有利于留住人才、吸引人才的良好機(jī)制。[9]

二、法院人力資本成本收益與投資風(fēng)險(xiǎn)

司法人力資源的合理配置及有效運(yùn)用是提升法官職業(yè)化水平、提高司法能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效率的司法公正的關(guān)鍵，也是我國(guó)司法改革亟待實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)之一。[10]然而，在我國(guó)特殊的司法機(jī)制下，由于種種原因造成了法院人力資本成本收益失衡與投資風(fēng)險(xiǎn)過大的后果。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)各級(jí)法院在司法管理特別是人力資源管理方面存在著較為明顯的機(jī)制性問題。

如何正確分析我國(guó)法院人力資本成本收益與投資風(fēng)險(xiǎn)面臨的問題及成因，進(jìn)而尋求構(gòu)建我國(guó)司法管理機(jī)制的舉措，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)法院司法能力與司法公正的均衡配置，具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義和研究?jī)r(jià)值。綜觀全球每一角落不難發(fā)現(xiàn)，我們生活在一個(gè)資源稀缺的社會(huì)里。[11]美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)家波斯納先生曾言：“在一個(gè)資源稀缺的世界，浪費(fèi)是不道德的行為”（波斯納，1997）。 眾所周知，我們所處的世紀(jì)是人才的世紀(jì)，在包括法官、檢察官、法學(xué)家、律師在內(nèi)的法律人才隊(duì)伍中，我們必須審慎對(duì)待法院人力資本問題，避免造成人力資源浪費(fèi)。司法管理機(jī)制的構(gòu)建特別是法院人力資源的投資與收益問題乃是實(shí)現(xiàn)司法“公正與效率”不可或缺的重要組成部分。法院人力資本的高收益與低投資風(fēng)險(xiǎn)不僅意味著有效利用、充分發(fā)掘優(yōu)秀人才的價(jià)值，盡量規(guī)避由于人力資源管理機(jī)制性問題導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，更應(yīng)特別注意到機(jī)制的合理構(gòu)建與長(zhǎng)期規(guī)劃，而這正是將司法公正和社會(huì)公平納入司法運(yùn)行機(jī)制的核心問題。

“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2000年至2005年，除調(diào)動(dòng)和退休外，中國(guó)各級(jí)法院共有1.4萬余人離職。根據(jù)最高人民法院公布的數(shù)據(jù)，僅2008年至2010年期間，全國(guó)基層法院共流失法官及其他工作人員8781人?！盵12]在這有限的數(shù)據(jù)中，我們或許看不出我國(guó)法院人力資本收益較低，成本與投資風(fēng)險(xiǎn)較大的問題，但在西部偏遠(yuǎn)地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的法院，法律人才不斷縮減，與之相對(duì)的是許多優(yōu)秀的法律專業(yè)人才入門無望。有學(xué)者在大別山區(qū)的某國(guó)家級(jí)貧困縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，2000年以來，該縣法院102名法官中因考上研究生離開法院的有6人，辭職做律師的有5人，考入上級(jí)法院或者到其他地區(qū)法院工作的有4人，7年之內(nèi)法官的流失率為14.7%，而這幾年新進(jìn)法院的只有4人。[13]另據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東法院年齡在35周歲以下的法官僅為1401人，占基層法官總數(shù)的13.19%；而46周歲以上的法官為4521人，占基層法官總數(shù)的42.57%。[14]據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008-2011年，煙臺(tái)基層法院共調(diào)出人員72人，均為各法院的中青年業(yè)務(wù)骨干；同期調(diào)入法院的人員為129人，但通過司法考試的僅為48人，人力資源“入”不“敷”出，這種情況很具有代表性。[15]

三、強(qiáng)化法院人力資源管理機(jī)制的對(duì)策與建議

強(qiáng)化法院人力資源管理機(jī)制的前提是提高法院人力資本投資收益，因此，法院應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，完善人才招錄與流動(dòng)制度，避免人力資本投資收益的低效性，強(qiáng)化法院人力資源管理制度建設(shè)和機(jī)關(guān)文化建設(shè)，完善司法管理機(jī)制。具體應(yīng)做好以下幾方面工作：

第一，應(yīng)針對(duì)我國(guó)法院工作性質(zhì)和我國(guó)法院公職人員的職業(yè)特征，比較我國(guó)法院人力資源績(jī)效管理與我國(guó)公務(wù)員人力資源績(jī)效管理的相同點(diǎn)和不同點(diǎn)，[16]建立適合基層法院實(shí)際情況的績(jī)效管理體系。

第二，應(yīng)審慎對(duì)待我國(guó)各級(jí)法院的人力資源考核制度和目標(biāo)?？陀^性、真實(shí)性和實(shí)效性是法院人力資源管理和崗位目標(biāo)考核的基本要求，所以，應(yīng)針對(duì)實(shí)踐中法院人力資源目標(biāo)管理考核的具體狀況，強(qiáng)化考核的實(shí)效性。具體來講，應(yīng)特別注重運(yùn)用人力資源考核管理的實(shí)踐效能，提高各級(jí)法院法律人才的投資收益和人力資本總體效益；調(diào)動(dòng)法院法律專業(yè)骨干人員的工作積極性，最終實(shí)現(xiàn)提升我國(guó)法院司法公信力的目標(biāo)。

第三，建立規(guī)范的法院人力資源管理機(jī)制。管理大師彼得·杜拉克于1954年在其名著《管理實(shí)踐》中最先提出了“目標(biāo)管理”的概念，它的吸引力在于提供了一種將組織的整體目標(biāo)轉(zhuǎn)換為組織單位和每個(gè)成員目標(biāo)的有效的方式。[18]法院也有必要建立規(guī)范有效的人力資源管理考核目標(biāo)，切實(shí)規(guī)范人力資源目標(biāo)管理考核機(jī)制。在具體實(shí)施中，要?jiǎng)討B(tài)掌握并調(diào)控法院人力資源目標(biāo)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的人力資源管理高收益與人力資本低投資風(fēng)險(xiǎn)的目的。和諧與創(chuàng)新已經(jīng)成為時(shí)代的主題，因此，完善法院人力資源管理體制，構(gòu)建和諧的人力資源管理方式，創(chuàng)造具有應(yīng)用價(jià)值的法院人力資源目標(biāo)管理體系具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

第四，建立科學(xué)規(guī)范的司法管理體制。目前，我國(guó)絕大多數(shù)基層法院均承擔(dān)著艱巨的審判執(zhí)行工作任務(wù)，基層法院短缺的人力資源儲(chǔ)備和數(shù)量龐大的待辦案件如何協(xié)調(diào)，決定著法院是否能公平公正地處理案件并確保司法管理體制高效順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。但當(dāng)前基層法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)只增不減，不少部門的職權(quán)互相交叉重疊、運(yùn)作不暢，致使基層法院的人力資源收益難以得到保障。因此，必須對(duì)基層法院的立案、審監(jiān)、審判執(zhí)行和行政部門進(jìn)行資源優(yōu)化，以確保司法資源配置特別是人力資本收益的最優(yōu)化。具體來講：一要全面調(diào)整基層法院訴訟體系結(jié)構(gòu)，奠定堅(jiān)實(shí)的司法工作基礎(chǔ)；二要科學(xué)配置使用司法資源，全面提高基層法院的審判執(zhí)行成本收益；三要精簡(jiǎn)行政綜合部門，調(diào)整充實(shí)一線審執(zhí)力量。黨的十八屆三中全會(huì)提出要“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。”按此要求建構(gòu)起來的司法體制，將能夠解決長(zhǎng)期困擾我國(guó)基層法院的人力資源問題。

綜上所述，法院特別是基層法院的人力資本低收益與高投資風(fēng)險(xiǎn)問題的根源在于我國(guó)司法管理機(jī)制存在的如下障礙：司法管理不規(guī)范和法官地位不明晰。司法管理機(jī)制特別是人力資源管理機(jī)制的構(gòu)建必須有明確的總體思路和制度設(shè)計(jì)，可以通過黨的領(lǐng)導(dǎo)，由上而下，自內(nèi)向外地推進(jìn)；可以逐步將地方法院的各項(xiàng)人事任免權(quán)收歸中央，由國(guó)家按期撥付各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)；可以將司法系統(tǒng)的業(yè)務(wù)管理與行政管理相分離。另外，要審慎處理上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院除上訴審與再審以外的其他業(yè)務(wù)指導(dǎo)，注重強(qiáng)化法官在審判中的獨(dú)立地位、權(quán)利和責(zé)任，針對(duì)基層法院的例行審委會(huì)和案件匯報(bào)制度要逐步精簡(jiǎn)規(guī)范，對(duì)除最高人民法院以外的各級(jí)法院要逐步弱化業(yè)務(wù)指導(dǎo)地位；優(yōu)化法官隊(duì)伍，建立規(guī)范的法官選拔制度、考核制度、培訓(xùn)制度以及獎(jiǎng)懲制度，逐步提高法官在司法系統(tǒng)內(nèi)和社會(huì)中的地位并給予一定的經(jīng)濟(jì)保障。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）