論進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為

摘 要：進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，是全面推進依法行政、實現(xiàn)政府管理職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是保障公民合法權(quán)益、維護社會公平正義、促進社會和諧穩(wěn)定的必然要求。因此，必須切實轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念，按照依法行政的具體要求，把握行政執(zhí)法重點環(huán)節(jié)，全面完善行政執(zhí)法程序。

關(guān) 鍵 詞：行政執(zhí)法；理念；要求；程序

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0021-07

收稿日期：2013-08-05

作者簡介：馬軍衛(wèi)（1976—），男，山東人，中共濟南市委黨校（濟南市行政學(xué)院）政法教研部副教授，法學(xué)碩士，研究方向為憲法與行政法學(xué)、法理學(xué)等。

行政執(zhí)法是行政機關(guān)將法律的一般性規(guī)定應(yīng)用于行政管理的具體事項，直接確定公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)并付諸實現(xiàn)的行為，是行政機關(guān)行使職權(quán)最典型、最重要的方式。作為依法行政的核心，行政執(zhí)法既是國家治理以及維護社會秩序的重要手段，也是國家意志表達的重要環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法部門承擔了大量的國家行政管理職能，行政執(zhí)法行為與社會公共利益以及公民個人利益緊密關(guān)聯(lián)。近年來，隨著行政法制的不斷完善、依法行政的全面推進以及法治政府建設(shè)的進一步加強，行政執(zhí)法的總體狀況有了顯著改善，行政執(zhí)法行為的規(guī)范化建設(shè)也取得了明顯成效。但在新的歷史條件下尤其是面臨經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的新形勢，基于政府多元目標決策與行政執(zhí)法主要目的之間在一定程度上存在矛盾以及相關(guān)體制機制、利益驅(qū)動等因素，體現(xiàn)在行政執(zhí)法領(lǐng)域，職責不清、重權(quán)力輕權(quán)利、重管制輕服務(wù)、重查處輕預(yù)防、重結(jié)果輕效果等問題，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、粗暴執(zhí)法、瀆職失職和執(zhí)法腐敗等行為仍舊在較大程度上存在。因此，進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為就顯得尤為迫切。

一、樹立行政執(zhí)法理念，是進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要前提

行政執(zhí)法理念是對行政執(zhí)法的目標、價值以及效果等的總體把握，是指導(dǎo)行政執(zhí)法實踐的思想基礎(chǔ)和主導(dǎo)價值追求。具體指行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法者對法律功能、作用和法律實施等所持有的意識、思想、觀念以及信念的總和。其體現(xiàn)為一種理論化，系統(tǒng)化的認知，具有主體的特定性、階級性、抽象性以及社會性等特點，引導(dǎo)、統(tǒng)攝、支配和決定著行政執(zhí)法行為以及執(zhí)法效果。

行政執(zhí)法理念的匱乏或者不正確，是當前行政執(zhí)法領(lǐng)域存在諸多問題以及執(zhí)法效能不高的根本原因。緣于傳統(tǒng)體制下“人治”思想的影響、社會轉(zhuǎn)型給行政執(zhí)法帶來的新挑戰(zhàn)以及理念建構(gòu)的過程性，應(yīng)該說，直至目前，正確的行政執(zhí)法理念并沒有完全建立起來。實踐中過分依靠加大執(zhí)法力度等強制性手段推動法律實施以及執(zhí)法創(chuàng)新的隨意性等現(xiàn)象大量存在，其效果往往事與愿違。作為行動的先導(dǎo)，理念具有其內(nèi)在的力量，它甚至可以超越法律規(guī)則本身，發(fā)揮法律規(guī)則起不到的作用。

（一）法治理念

行政權(quán)必須加以限制，這是現(xiàn)代行政法始終恪守的一條基本信念。行政是國家行政權(quán)力依法律要求的行動，法律對政府應(yīng)當擁有絕對權(quán)威。現(xiàn)代行政是法治行政，政府的權(quán)力行動符合法律要求，則是法治行政的一般標準。在我國，行政法治理念的核心主要體現(xiàn)為，行政機關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。法律是行政機關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進行評判的標準。在行政執(zhí)法過程中，堅持法治理念，尤其要維護憲法和法律的最高權(quán)威，堅持法律至上，維護社會公平正義。依法行政，最根本的是依憲行政，包括各級行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員在內(nèi)，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。法律至上要求行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中要把法律精神和法律規(guī)定作為執(zhí)法的基本準則，維護法制統(tǒng)一、反對地方和部門保護主義，反對把組織以及個人意志凌駕于法律之上。要堅持法律優(yōu)先，行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及行政規(guī)章、行政命令等皆不得與法律相抵觸，所有行政活動均不得違背現(xiàn)有法律規(guī)定。當不同效力等級的執(zhí)法依據(jù)對某一問題的規(guī)定不盡一致時，除上位法已明確授權(quán)下位法可以作出特殊規(guī)定的以外，行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員要堅持上位法優(yōu)于下位法的原則，適用上位法的規(guī)定。要堅持法律保留，憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項，必須由立法機關(guān)通過法律規(guī)定，行政機關(guān)不得代為規(guī)定，行政機關(guān)實施任何行政行為都必須有法律授權(quán)，否則，其合法性將受到質(zhì)疑。要堅持職權(quán)法定，樹立公民權(quán)利“法無禁止，即可為”、行政權(quán)力“法無授權(quán)，即禁止”的觀念。當然，職權(quán)法定并不禁止行政機關(guān)在沒有法律規(guī)定時，作出不妨礙其履行職責的且有益于行政相對人的行為。另外，在行政執(zhí)法實踐中也要處理好權(quán)與法的關(guān)系，要唯法不唯上、唯法不唯權(quán)，不斷提高法治思維能力。公平正義是社會主義法治的基本價值取向。按照公平正義的要求，各級行政執(zhí)法機關(guān)以及行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中都要始終堅持公民的權(quán)利平等、程序正當以及公平合理的原則，要防止執(zhí)法人員濫用職權(quán)。

（二）人本理念

馬克思在創(chuàng)立科學(xué)社會主義學(xué)說時認為，未來的新社會是以每個人全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會形式。以人為本是馬克思主義的根本原則和崇高價值理念。在民主國家，行政權(quán)力源自人民主權(quán)或稱人民權(quán)利，屬于公共權(quán)力的范疇。但是，洛克早在17世紀就做出論證，在所有國家權(quán)力中，行政權(quán)力是最桀驁不馴的。社會主義法治建設(shè)的根本目的就是要實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的利益。執(zhí)法為民是社會主義法治的本質(zhì)要求。政府的權(quán)力是人民賦予的，必須對人民負責，為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督，要堅持以人為本、執(zhí)政為民，建設(shè)人民滿意的政府。以人為本的執(zhí)法理念特別要求行政執(zhí)法機關(guān)以及行政執(zhí)法人員要正確認識權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，始終堅持權(quán)利本位。權(quán)利是目的、義務(wù)是手段，法律設(shè)定義務(wù)的目的在于保障權(quán)利的實現(xiàn)。因此，在行政執(zhí)法過程中，不但要盡量減少對公眾權(quán)利的損害，而且要為公眾權(quán)利的行使和實現(xiàn)創(chuàng)造條件。在嚴格執(zhí)法的同時，不能忽略法律本身所具有的人文關(guān)懷而片面強調(diào)法律法規(guī)的硬性規(guī)定，要把人民的正當合法利益放在首位，以人為中心、以人為目的，切實維護包括知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等在內(nèi)的一切公眾權(quán)利。在確需行政處罰或強制時，要堅持最小侵害原則或必要性原則。在有效實現(xiàn)行政目的的前提下，手段的選擇必須滿足對相對人或者公眾損害最小的實質(zhì)性約束。不能為了實現(xiàn)執(zhí)法目的而造成對公眾權(quán)益的過度損害，要堅決避免過度執(zhí)法、野蠻執(zhí)法，盡可能不采用運動執(zhí)法方式。

（三）服務(wù)理念

從政府職能的角度講，政府職能即行政職能，是國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。市場經(jīng)濟條件下的政府職能一般可以概括為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理以及公共服務(wù)四個方面。雖然轉(zhuǎn)變職能是各級政府面臨的共同課題，但是各級政府的職能定位卻有所不同。對市、縣級尤其是基層政府而言，其職能定位應(yīng)該主要體現(xiàn)于社會管理和公共服務(wù)上。在行政執(zhí)法中堅持服務(wù)理念，特別是要把推進依法行政與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合，進一步強化構(gòu)建服務(wù)型政府的意識。要由原來對微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場主體服務(wù)上來，轉(zhuǎn)換到為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，既要執(zhí)法，也要服務(wù)，要“在執(zhí)法中服務(wù)，在服務(wù)中執(zhí)法”。同時，樹立正確的服務(wù)理念，也要著力推進服務(wù)型政府法治化建設(shè)，把服務(wù)型政府與法治政府建設(shè)相結(jié)合，特別是不能因為招商引資等原因片面強調(diào)所謂的服務(wù)職能，從而放松執(zhí)法甚至逾越法的界限。

（四）和諧理念

實現(xiàn)社會和諧、建設(shè)美好社會，始終是人類孜孜以求的社會理想。社會主義和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。和諧社會的構(gòu)建與行政執(zhí)法息息相關(guān)，離不開行政執(zhí)法的保障。在行政執(zhí)法過程中，要樹立和諧理念，著力實現(xiàn)執(zhí)法主體與執(zhí)法相對人乃至社會公眾的和諧狀態(tài)，特別是要在保持執(zhí)法剛性的同時，積極探索“柔性執(zhí)法”的方式，剛?cè)岵?，最大限度地減少社會對立面，以期取得更好的社會效果。作為和諧行政的有效保障，柔性執(zhí)法雖然不是嚴格意義上的法律概念，但卻是現(xiàn)代行政法中平等、協(xié)商、合作等民主精神發(fā)展的結(jié)果，也是政府角色以及行政模式等不斷演進的體現(xiàn)，符合現(xiàn)代行政法“以管制緩和實現(xiàn)善治”特別是“以多元行政回應(yīng)實踐”的發(fā)展趨勢。面對當前我國行政法領(lǐng)域仍舊過多偏重干預(yù)行政的現(xiàn)狀，以柔性執(zhí)法的方式踐行和諧理念，要更加重視給付行政，在依法采取必要的行政處罰、行政強制等方式以外，也要更多地采用行政指導(dǎo)、行政契約、行政協(xié)議等新的方式。要切實把握行政執(zhí)法以及和諧理念的本質(zhì)要求，更多地體現(xiàn)人民之參與以及協(xié)商，以更加多元的行政活動、更加彈性的執(zhí)法手段不斷推進執(zhí)法方式的完善和創(chuàng)新。在具體執(zhí)法層面，可以探索諸如提前宣講制度、輕微違法告誡制度、多次違法約見制度、工作建議制度、重大案件經(jīng)常性回訪制度等具體做法，加強溝通、緩和沖突，以便在最大程度上實現(xiàn)執(zhí)法目的。

二、把握行政執(zhí)法重點環(huán)節(jié)，是進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為的必然要求

依法行政是依法治國的核心，行政執(zhí)法是依法行政的核心。依法行政要求行政機關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，依法取得和行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果要承擔相應(yīng)的責任。行政執(zhí)法的本質(zhì)是有效制約和合理運用行政權(quán)力，即一切國家行政機關(guān)和工作人員都必須嚴格按照法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，履行管理國家和社會事務(wù)的行政職能。在實踐領(lǐng)域，行政執(zhí)法主要包括行政機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，作出的行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、行政征收等影響公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)的具體行政行為。行政執(zhí)法使法從文本化規(guī)定轉(zhuǎn)化為人們的實際行為規(guī)范，是立法實現(xiàn)的途徑；使權(quán)利從應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)化為實然狀態(tài)，是維護公眾權(quán)利的手段；使秩序從靜態(tài)設(shè)計轉(zhuǎn)化為動態(tài)維護，也是社會秩序建構(gòu)的保障。基于行政執(zhí)法功能的實現(xiàn)，行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的諸多問題，既有理念缺失的主觀原因，也有行為失范的客觀原因，但依法行政理念在行政執(zhí)法過程中存在的逐漸式微或者異化傾向，對依法行政指導(dǎo)思想、基本原則和基本要求的落實不到位，是導(dǎo)致行政執(zhí)法行為不規(guī)范的重要因素。當前，提高行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員的依法行政水平、進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，除了堅持合法行政、程序正當外，在實踐中還要特別把握以下幾個重點環(huán)節(jié)，將嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法內(nèi)在統(tǒng)一于全面推進依法行政的總體要求之中。

（一）合理控制行政自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責權(quán)限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而作出的公正、合理的行政決定的權(quán)力。體現(xiàn)為在法律規(guī)定的條件下，行政機關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為以及如何作為的權(quán)力。一方面，行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求；但另一方面，沒有有效的限制，就沒有行政自由裁量權(quán)。按照美國行政學(xué)家戴維斯的說法，“在公務(wù)人員可能作為或者不作為的過程中，他的權(quán)利存在著可以做出自由的選擇，而這一選擇卻受到有效的限制。在這種情況下，公務(wù)人員就有裁量權(quán)”。英國著名法官霍爾斯伯勛爵也曾指出：“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個人觀點行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內(nèi)行使”。目前，行政自由裁量權(quán)主要存在于法律、法規(guī)和規(guī)章之中，其只規(guī)定了法律規(guī)范的范圍和幅度，由行政機關(guān)依據(jù)個案情形做出適當?shù)倪x擇；但沒有明確規(guī)定法律規(guī)范的范圍和幅度或者規(guī)定內(nèi)容過于簡單，行政機關(guān)依據(jù)其職權(quán)范圍，在不違反法律、法規(guī)和規(guī)章的立法目的、原則的前提下作出適當選擇；以及緊急情況下，允許行政機關(guān)為保護公共利益或者他人合法、正當利益，依據(jù)其職權(quán)作出適當性處理等三種情形。從行政法學(xué)的角度看，行政合理性原則產(chǎn)生的主要原因之一即是由于行政自由裁量權(quán)的存在。行政合理性原則乃至比例原則在客觀上都具有控制行政自由裁量權(quán)、使行政裁量的適當性轉(zhuǎn)化為合法性的作用。按照合理行政的要求，行使自由裁量權(quán)應(yīng)當符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾。所采取的措施和手段應(yīng)當必要、適當；行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當避免采用損害當事人權(quán)益的方式。也即行政權(quán)的行使雖為達成某一行政目的所必須，但給公眾造成的不利影響不能超過目的所要求的價值和范疇，必須在侵害公眾權(quán)利最小的范圍內(nèi)進行。體現(xiàn)在行政執(zhí)法領(lǐng)域，合理控制行政自由裁量權(quán)是杜絕行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員的不法行為，提高行政執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量，保護公眾合法權(quán)益不受非法侵害的必然要求。因此，進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，合理控制行政自由裁量權(quán)，要建立健全行政自由裁量權(quán)基準制度。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政自由裁量權(quán)的，行政機關(guān)應(yīng)當以規(guī)范性文件等形式綜合考慮法律、法規(guī)、規(guī)章的立法目的、法律原則，綜合考慮行政管理事項的事實、性質(zhì)、情節(jié)和社會影響，綜合考慮經(jīng)濟、社會、文化等客觀情況的地域差異以及可能影響行政自由裁量權(quán)合理性的其他情形，對行政自由裁量權(quán)的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細化、量化并切實貫徹于行政執(zhí)法實踐中。

（二）切實維護信賴保護原則

信賴保護肇始于德國行政法院判例，后經(jīng)日本及我國臺灣地區(qū)的發(fā)展，已成為大陸法系行政法之一般原則。行政法上的信賴保護原則主要來源于法的安定性原則以及民法上的誠實信用原則，這兩個原則被移植到現(xiàn)代行政法中并成為行政管理的重要原則。信賴保護原則指的是當個人對行政機關(guān)作出的行政處分已產(chǎn)生信賴利益，并且這種信賴利益因其具有正當性而得到保護時，行政機關(guān)不得撤銷這種信賴利益，而如果撤銷就必須補償其信賴利益損失。信賴保護原則基于社會公眾對國家和國家權(quán)力合法性的信任。這種信任是社會公眾自愿接受、服從政府及其行政管理，以及政府能夠有效維護公共安全、社會穩(wěn)定的重要條件。社會公眾的信任若不能得到有效保護，那么公眾權(quán)利、社會秩序甚至整個社會就會處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，政府的公信力和權(quán)威性也將受到損害。因此，切實維護信賴保護原則，既有利于全面保護行政相對人的合法權(quán)益，也有利于構(gòu)建誠信政府、責任政府，有利于增強行政執(zhí)法機關(guān)與行政相對人的信任與合作，減少行政執(zhí)法活動中的沖突與摩擦。信賴保護原則在我國行政立法領(lǐng)域突出體現(xiàn)在《行政許可法》第8條的規(guī)定中，即公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償。當然，切實維護信賴保護原則，在行政執(zhí)法過程中并不僅限于行政許可領(lǐng)域，其要求行政機關(guān)應(yīng)當保護行政相對人因信任行政主體的合法性、正當性、權(quán)威性而無過錯參與其實施的授益性、合意性、指導(dǎo)性等行政行為所期望的合法及合理利益。

（三）不斷提高行政執(zhí)法效能

行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。行政效率是行政權(quán)的生命，現(xiàn)代社會中的行政權(quán)尤其如此。行政必須積極介入社會、經(jīng)濟、文化、教育、交通等關(guān)系人民生活的領(lǐng)域，成為一雙處處看得見的手，方能滿足人民與社會的需要。正如德國行政法學(xué)家福斯多夫所言，在現(xiàn)代福利國家中，政府不能恪守原有“守夜人”的職責，它應(yīng)當積極地介入社會生活，履行為人民提供“生存照顧”的行政任務(wù)。在我國，行政機關(guān)承擔著經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等任務(wù)，實施80%以上的法律法規(guī)，其行政能力和執(zhí)法水平與人民群眾的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)。不斷提高行政執(zhí)法效率與進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，二者并不對立，“有效率的行政權(quán)”與“有限制的行政權(quán)”統(tǒng)一于行政管理以及社會生活實踐中。換言之，不斷提高行政執(zhí)法辦事效率，也是進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的和要求之一。比如除了嚴守時限之外，不斷降低行政執(zhí)法成本，也是提高辦事效率的應(yīng)有之義，更是規(guī)范行政執(zhí)法行為的必然要求。同時，從提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，盡可能減少行政相對人程序性負擔的角度而言，不斷提高行政執(zhí)法效能，也要節(jié)約當事人的辦事成本。

（四）實現(xiàn)權(quán)力與責任的統(tǒng)一

按照依法行政的基本要求，行政機關(guān)依法履行經(jīng)濟、社會和文化事務(wù)管理職責，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機關(guān)違法或者不當行使職權(quán)，應(yīng)當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。權(quán)責統(tǒng)一原則是依法行政理論與實踐發(fā)展的必然，也是行政法治走向科學(xué)化和現(xiàn)代化的標志。權(quán)責統(tǒng)一要求行政機關(guān)在享有法定職權(quán)時，也要承擔相應(yīng)的法律責任。在現(xiàn)代民主法治社會，用責任制約權(quán)力是通行做法。實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一，就是要充分發(fā)揮行政責任對于行政權(quán)力的監(jiān)督制約作用。實踐證明，行政執(zhí)法責任的缺失往往是行政執(zhí)法行為不規(guī)范甚或產(chǎn)生執(zhí)法腐敗的重要因素。反腐研究領(lǐng)域著名學(xué)者克里特加爾德教授曾提出了這樣的腐敗公式，即“腐敗=壟斷+自由裁量權(quán)-責任”，這同樣適用于行政執(zhí)法領(lǐng)域。當前，在行政執(zhí)法過程中，堅持權(quán)責統(tǒng)一原則，需要大力推行和不斷完善行政執(zhí)法責任制。行政執(zhí)法責任制是規(guī)范和監(jiān)督行政機關(guān)行政執(zhí)法活動的一項重要制度，對于推動建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，全面推進依法行政，具有重要意義。實行行政執(zhí)法責任制，要強化執(zhí)法責任，明確執(zhí)法程序和執(zhí)法標準，進一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動，提高行政執(zhí)法水平，確保依法行政的各項要求落到實處。要依法界定執(zhí)法職責，梳理執(zhí)法依據(jù)，分解執(zhí)法職權(quán)，確定執(zhí)法責任；要建立健全行政執(zhí)法評議考核機制，進一步確立行政執(zhí)法評議考核公開、公平、公正的原則，明確評議考核主體，科學(xué)設(shè)定評議考核的內(nèi)容和方法；要認真落實行政執(zhí)法責任，進一步加強實行行政執(zhí)法責任制的組織領(lǐng)導(dǎo)，通過各層次的配套制度建立健全科學(xué)合理、公平公正的激勵和約束機制。

三、完善行政執(zhí)法程序，是進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為的基本保障

行政執(zhí)法是將法律、法規(guī)、規(guī)章直接應(yīng)用于個人或者組織，其直接影響個人或者組織的權(quán)利和義務(wù)的實現(xiàn)或履行。比如行政許可是賦予行政相對人的某種資格或者權(quán)利；行政確認是通過證明等方式?jīng)Q定行政相對人某種法律地位；行政處罰是對違法相對人權(quán)益的限制、剝奪或者對其科以新的義務(wù)等。但是沒有無形式的內(nèi)容，也沒有無內(nèi)容的形式；程序上有瑕疵的行為往往難以達到預(yù)期的法律效果。法律程序是規(guī)定法律主體在實施法律活動時應(yīng)當遵循的方法、步驟和時限等連續(xù)的、相互交涉的過程。法律程序可以促使法律主體正當?shù)貙嵤┓苫顒印．斎?，不同種類的行政程序具有不同的特點。與行政立法、行政裁定等程序不同，行政執(zhí)法程序一般應(yīng)體現(xiàn)行政效率的原則和保護行政相對人合法權(quán)益的原則，但由于行政行為對象的特定性、內(nèi)容的具體性和行為方式的多樣性，也就決定了其程序的多樣性和差異性，故而又分別存在于行政許可程序、行政處罰程序、行政強制程序中。但從總體來看，行政執(zhí)法程序是針對行政執(zhí)法行為而言的，是為規(guī)范行政執(zhí)法行為，避免行政相對人的權(quán)利因行政主體的隨意判斷受到侵害而制定的，是行政執(zhí)法行為在時間和空間上的表現(xiàn)形式。其具體指的是行政執(zhí)法行為的表現(xiàn)形式以及行政執(zhí)法行為過程的先后順序和必須關(guān)注的環(huán)節(jié)。

（一）樹立行政執(zhí)法程序正義理念

現(xiàn)代行政程序作為現(xiàn)代法治社會制度性結(jié)構(gòu)中的重要內(nèi)容，其功能主要是加強溝通、提高行政行為的社會可接受程度，建立和維系一個可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定社會，確保行政實體法實施并展示自身獨立的法律價值。程序正義的觀念發(fā)軔于英國。美國《憲法修正案》第5條、第14條也確立了“正當法律程序”條款。威廉姆·道格拉斯認為，“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款。這一事實絕不是無意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”。行政機關(guān)在行使職權(quán)時，除必須依據(jù)實體法外，還應(yīng)當遵循程序法。如果說行政實體法規(guī)定的是行政職權(quán)所要達到的目的、目標，那么行政程序法就是達到這一目標的步驟、形式、時間和順序。與西方法治國家相比，在我國長期存在“重實體、輕程序”的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致行政機關(guān)常常抱有一種誤解，即認為所做出的影響行政相對人權(quán)利或義務(wù)的決定，只要內(nèi)容正確，程序并不重要。時至今日，體現(xiàn)在行政執(zhí)法領(lǐng)域，這樣的觀念仍舊在較大程度上存在。因此，不斷增強行政執(zhí)法人員的程序正義理念，已成為完善行政執(zhí)法程序的前提。

（二）健全行政執(zhí)法程序法律體系

行政程序法律化作為現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個基本趨勢，已成為人們的共識。行政程序法律化已經(jīng)成為現(xiàn)代國家政策性選擇的目標之一，甚或成為衡量一個國家法治化程度的剛性指標之一?？陀^地講，自20世紀90年代以來，我國的行政程序立法取得了較為明顯的進步，在《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政強制法》等各項立法之中，均有程序性規(guī)定。但截至目前，我國的行政程序立法尤其是關(guān)于行政執(zhí)法程序方面的法律制度仍不夠健全或者總體薄弱。在國家層面統(tǒng)一行政程序法典缺位的情況下，行政執(zhí)法程序法律規(guī)范或者散見于各單行立法，或者更多地體現(xiàn)為地方政府行政規(guī)章。要么科學(xué)性、體系性不強，重復(fù)重疊浪費立法資源；要么效力層次較低；要么其內(nèi)容過于原則、簡單、概括，或者更多地側(cè)重行政執(zhí)法主體權(quán)力，對于違反程序的法律后果與責任以及對行政相對人權(quán)益的保護性規(guī)定不足。當前，進一步加快行政執(zhí)法程序相關(guān)立法，不斷完善行政執(zhí)法程序法律制度，首先，要盡快出臺統(tǒng)一的行政程序法典，對行政執(zhí)法程序作出統(tǒng)一規(guī)定，從而提高行政執(zhí)法程序規(guī)范的效力層次并保證其總體協(xié)調(diào)。其次，要構(gòu)建行政執(zhí)法程序規(guī)范總體框架，具體包括一般性規(guī)定、程序的啟動、調(diào)查和證據(jù)、聽證、決定、期間和送達、費用等。再次，要著力完善行政執(zhí)法程序的各項具體制度，包括情報公開制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、不單方接觸制度、回避制度、記錄和決定制度、說明理由制度、程序?qū)怪贫鹊?。在行政?zhí)法程序具體制度設(shè)計上，要側(cè)重保障公眾權(quán)利的實現(xiàn)，明確違反程序的法律后果以及責任。

（三）完善行政執(zhí)法程序監(jiān)督機制

權(quán)力必須受到監(jiān)督是法治社會的基本理念。因行政權(quán)力與社會生活的聯(lián)系最為密切、對社會生活的干預(yù)最為直接，其被濫用、誤用、滋生腐敗的幾率也最高，故在法治理論及其實踐中對政府行政權(quán)力監(jiān)督的關(guān)注亦應(yīng)更為強烈。行政法治監(jiān)督不僅是法治的當然要求，也是民主政治的應(yīng)有之義。隨著我國經(jīng)濟、政治、社會、文化等各個領(lǐng)域的發(fā)展變化，行政權(quán)力呈現(xiàn)出擴張的趨勢。行政法制監(jiān)督雖然有所加強，但長期以來行政程序監(jiān)督相對薄弱的狀況仍舊客觀存在。體現(xiàn)在行政執(zhí)法程序監(jiān)督方面，我們還沒有建立起較為完善的程序控制機制，這固然受到“重實體、輕程序”傳統(tǒng)觀念的影響，但更與監(jiān)督主體不到位、監(jiān)督內(nèi)容不切實、監(jiān)督方式形式化以及相關(guān)法律規(guī)范對違反執(zhí)法程序的懲戒力度不足等密切相關(guān)。行政執(zhí)法程序監(jiān)督機制不完善已成為行政執(zhí)法實踐中偏重執(zhí)法效果、忽視執(zhí)法程序的重要因素之一。對此，從內(nèi)部監(jiān)督的角度看，上級人民政府對下級人民政府、上級行政執(zhí)法機關(guān)對下級行政執(zhí)法機關(guān)以及縣級以上各級人民政府對所屬行政執(zhí)法機關(guān)，要按照《行政處罰法》、《行政許可法》等法律規(guī)定，進一步強化執(zhí)法程序，切實擔負起監(jiān)督檢查職責。在加強層級監(jiān)督的具體規(guī)范、組織機構(gòu)及其體系建設(shè)的同時，要切實發(fā)揮行政監(jiān)察、審計監(jiān)督等專門監(jiān)督方式在行政執(zhí)法程序領(lǐng)域中的作用。從國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的角度看，執(zhí)法監(jiān)督即對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查是人大對政府實施法制監(jiān)督的重要內(nèi)容。當前，執(zhí)法監(jiān)督的重點之一是把行政執(zhí)法程序放在重要位置，不斷加大對行政執(zhí)法程序的監(jiān)督力度。從社會監(jiān)督的角度看，要進一步增強群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督對行政執(zhí)法正當程序的關(guān)注和督促。在充分尊重行政相對人或者利害關(guān)系人實體權(quán)利的同時，切實維護其程序性權(quán)利。要進一步增強行政執(zhí)法程序的透明度和公信力，接受社會監(jiān)督。從程序監(jiān)督的角度看，加大對行政執(zhí)法主體違反行政執(zhí)法程序的責任追究及處罰力度，是完善行政執(zhí)法程序監(jiān)督機制的重要環(huán)節(jié)。要通過細化相關(guān)法律規(guī)定，進一步明確責任追究的范圍、形式、對象以及責任追究機關(guān)及其權(quán)限，從而加大違反行政執(zhí)法程序性規(guī)定的懲戒力度。

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（責任編輯：高 靜）