論反腐敗進(jìn)路中的公共財(cái)產(chǎn)公開

劉劍文+耿穎

摘要：伴隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，我國的反腐倡廉形勢依然非常嚴(yán)峻，成為新時(shí)期黨和國家亟須破解的難題，也日漸受到?jīng)Q策層的重視。反腐敗是一項(xiàng)長遠(yuǎn)的制度性工程，其根本在于構(gòu)建一套規(guī)范、制約權(quán)力的監(jiān)督體系，在諸種反腐敗措施中，財(cái)政信息公開構(gòu)成了有效監(jiān)督權(quán)力的前提性保障。鑒于對(duì)我國國情的考量，尤其應(yīng)當(dāng)將公共財(cái)產(chǎn)公開作為可操作、可施行的切入點(diǎn)，再讓官員私人財(cái)產(chǎn)公示以相對(duì)妥當(dāng)?shù)姆绞酵酵七M(jìn)，從而形成完整、徹底的公開機(jī)制和反腐進(jìn)路。通過頂層治理與公眾參與的結(jié)合，發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)民眾的多元力量，進(jìn)而建設(shè)一個(gè)更加廉明、強(qiáng)大的國家。

關(guān)鍵詞：反腐??；權(quán)力監(jiān)督；公共財(cái)產(chǎn)公開；官員財(cái)產(chǎn)公示；頂層設(shè)計(jì)；公眾參與

中圖分類號(hào)：DF43 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2014）01-0115-007

作為寄生于公權(quán)力的“毒瘤”，貪腐問題古今中外概不能免。在一定程度上，腐敗成為了各國執(zhí)政黨和政府面臨的“頑癥”，考驗(yàn)著政黨的執(zhí)政能力以及政府的政務(wù)績效。黨的十八大報(bào)告嚴(yán)正指出：“反對(duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅(jiān)持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。這個(gè)問題解決不好，就會(huì)對(duì)黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國?！泵鎸?duì)我國嚴(yán)峻的反腐倡廉形勢，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系?！?/p>

要構(gòu)建防范腐敗的權(quán)力監(jiān)督體系，一些學(xué)者主張建立官員私人財(cái)產(chǎn)公示制度，但我們認(rèn)為，立足于當(dāng)前的實(shí)際國情和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更具可行性的公共財(cái)產(chǎn)公開制度應(yīng)當(dāng)先行一步。“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”（1），預(yù)算是財(cái)政活動(dòng)的基本框架，故預(yù)算透明及其法治化實(shí)為反腐的長效機(jī)制，借助部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算等的鮮明呈現(xiàn)，公共財(cái)產(chǎn)的籌集和支出狀況得到了集中反映。因此，在反腐敗的整體進(jìn)路中，亟須以統(tǒng)一、細(xì)化的預(yù)算為平臺(tái)，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)公共財(cái)產(chǎn)公開，并密切關(guān)注官員私人財(cái)產(chǎn)公示的跟進(jìn)，探尋一種沖突相對(duì)較小、認(rèn)識(shí)較為統(tǒng)一、效果更加顯著的改革策略，進(jìn)而構(gòu)建起完整的權(quán)力規(guī)范、監(jiān)督體系，從源頭上遏制和防治腐敗，促進(jìn)政府的廉潔、政治的清明和社會(huì)的和諧。

一、公共財(cái)產(chǎn)公開的反腐意涵

通過在公共資金的管理、使用上實(shí)行財(cái)政信息公開，便于人大和民眾的權(quán)力監(jiān)督，這一過程不僅能產(chǎn)生反腐敗的震懾力量，還能逐漸提高官員的自控覺悟，喚醒公民的納稅人意識(shí)。

（一）公共財(cái)產(chǎn)公開：防治腐敗的監(jiān)控機(jī)制

腐敗的另一側(cè)面往往是暗箱操作，即公職人員不合法地操縱權(quán)力，將公共資金據(jù)為己有、挪作私用。英國政治學(xué)家阿克頓有言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！盵1]腐敗的源頭就是權(quán)力，濫用權(quán)力的場合和客體主要表現(xiàn)為資金。因此，防治腐敗應(yīng)從資金監(jiān)管入手，把關(guān)好公共資金的日常流向和具體用途，便能掌握行政權(quán)力的命脈，達(dá)致對(duì)腐敗的密切監(jiān)控和有效約束。畢竟，財(cái)權(quán)決定事權(quán)，監(jiān)督財(cái)權(quán)也就意味著從根源上監(jiān)督了政府的各項(xiàng)活動(dòng)。而要實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的全方位監(jiān)督，一個(gè)前提性的條件即為財(cái)政信息公開。只有將財(cái)政信息公開化、透明化，保障權(quán)力機(jī)關(guān)全面地獲知被審查對(duì)象的有關(guān)情況，保障公民重大事項(xiàng)知情權(quán)、參與權(quán)的充分行使，才能改變政府與人大、公民間信息不對(duì)稱的局面，使得貪腐的欲念迫于外部威懾而無法生存。正所謂陽光是最佳的防腐劑，通過推動(dòng)公共資金公開，讓陽光普照權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)角落，便可驅(qū)逐陰暗、凈化風(fēng)氣。公共財(cái)產(chǎn)是全體公民的財(cái)產(chǎn)積累，國家的“錢袋子”也是全體公民的“錢袋子”，所以，財(cái)政資金的公開在政務(wù)信息公開之中尤為核心，有助于抑制官員的尋租動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)主義行為，應(yīng)當(dāng)成為廉政建設(shè)的突破口。

在現(xiàn)代國家財(cái)政的框架下，預(yù)算制度作為財(cái)政運(yùn)行的整體機(jī)制，是監(jiān)督政府財(cái)政活動(dòng)的主要途徑。[2]故我們強(qiáng)調(diào)的公共財(cái)產(chǎn)公開，以預(yù)算公開為主體和核心。所謂預(yù)算公開，是指各級(jí)政府預(yù)算和部門預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算的全部過程，不僅要經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)審批，還要通過新聞媒介向廣大公眾公布宣傳。而且這自然要求，預(yù)算本身必須滿足確定性、具體性、完整性、及時(shí)性、可讀性及參與性等基本特性[3]，唯此，預(yù)算公開才有意義。政府活動(dòng)所依賴的每一筆資金流動(dòng)、每一項(xiàng)收支安排都能在預(yù)算中得到真實(shí)的反映，將預(yù)算向人大和社會(huì)公開，有利于宏觀與微觀兼具地控制行政行為，從而取得比單純依靠人事任免更有針對(duì)性的反腐成效。

（二）公共財(cái)產(chǎn)公開：防治腐敗的法理基礎(chǔ)

在現(xiàn)實(shí)生活中，由于行政權(quán)力的運(yùn)用直接涉及公共財(cái)產(chǎn)的使用和經(jīng)濟(jì)資源的配置，直接關(guān)系到各種商業(yè)活動(dòng)的管理，直接與社會(huì)民眾的日常生活息息相關(guān)，又因其具有相當(dāng)程度的主動(dòng)權(quán)和裁量權(quán)，故一旦不能施加有效的制約和監(jiān)督，公共財(cái)產(chǎn)將很容易成為滋生腐敗的重災(zāi)區(qū)。[4]而且，在內(nèi)心認(rèn)知上，部分官員對(duì)于公共財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)和用益仍然存在著錯(cuò)誤的理解，未能將其視為全體納稅人的財(cái)產(chǎn)，未能清醒地認(rèn)識(shí)到公共財(cái)產(chǎn)服務(wù)于公共目的的本旨，更未將妥善管理、精心用度公共財(cái)產(chǎn)作為自己的職責(zé)，而是視之為“公家的財(cái)產(chǎn)”，競相從中“分一杯羹”。對(duì)于這種行為，雖然大部分民眾已經(jīng)覺察到其侵益性，但是，納稅人意識(shí)和權(quán)力監(jiān)督意識(shí)尚未在全社會(huì)普遍形成。在中國傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)中，權(quán)力作為納稅人的對(duì)立面超然運(yùn)作，無論修渠、辦學(xué)等都成為君主的恩賜，這樣的社會(huì)下不可能誕生獨(dú)立的、擺脫對(duì)權(quán)力的隸屬的納稅人，而這種依附于權(quán)力的思維慣性在現(xiàn)今仍有留存，使得公共財(cái)產(chǎn)成為公民監(jiān)督視閾的“盲區(qū)”。因此，當(dāng)我國財(cái)政模式已逐步趨于“稅收國家”（2）時(shí)，只有納稅人跳出單純承擔(dān)納稅義務(wù)的狹隘觀念，以國家公民和公共財(cái)產(chǎn)供給者的身份捍衛(wèi)自己的權(quán)利，才能經(jīng)由民主監(jiān)督，形成抵制腐敗侵入公共財(cái)產(chǎn)的堅(jiān)固屏障。

從理論基礎(chǔ)看，公共財(cái)產(chǎn)公開也與公共財(cái)政理念相互契合。在公共財(cái)政的視角下，國家借征稅等手段依法籌集財(cái)政收入，提供符合民眾需求的公共物品與服務(wù)，這正賦予了財(cái)政行為正當(dāng)性；政府基于人民的信任管理、運(yùn)用財(cái)政資金，實(shí)際上是在履行受托責(zé)任。[5]相對(duì)應(yīng)的，納稅人作為政府官員的“衣食父母”，以繳納稅收等方式供養(yǎng)政府的生存和發(fā)展，也就理應(yīng)享有獲取充分的財(cái)政信息并約束行政行為的權(quán)利，以防公職人員侵蝕公共資金、侵害公民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)。進(jìn)一步說，公共財(cái)產(chǎn)公開亦與民主法治、責(zé)任政府等理念一脈相承。通過做實(shí)各級(jí)人大的預(yù)算審批和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)公民的政治參與，對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行廣泛的監(jiān)督，以確保政府合法、高效地行使全體公民授予的公共權(quán)力，將“取之于民”的公共財(cái)產(chǎn)“用之于民”，這有利于建立一個(gè)更具公信力、更負(fù)責(zé)任、更得民心的政府，也有助于社會(huì)的穩(wěn)定和進(jìn)步。此外，在中國的話語體系下，另一個(gè)基本事實(shí)是我們的黨是執(zhí)政黨，握有由憲法賦予的不能轉(zhuǎn)讓、不能分割、不能移易、沒有強(qiáng)大政治力量與之抗衡的巨大權(quán)力，這就容易使權(quán)力的天然腐蝕性得以顯現(xiàn)。[6]正是在這個(gè)意義上，積極推動(dòng)公共財(cái)產(chǎn)公開具有深厚的反腐價(jià)值，在當(dāng)下的反腐敗進(jìn)程中刻不容緩。endprint

二、公共財(cái)產(chǎn)公開的可行化實(shí)踐

由于公共財(cái)產(chǎn)公開在規(guī)范行政行為、防治腐敗上的重要作用，近年來，我國以多種有效的方式積極推動(dòng)信息公開實(shí)踐，取得了有目共睹的成果。

我國于2008年5月1日頒布實(shí)行《政府信息公開條例》，在政務(wù)公開和提高政府透明度方面邁出了關(guān)鍵一步，第十條將“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”明確規(guī)定為縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息類型。雖然《條例》尚未將預(yù)、決算文本等內(nèi)容納入，但它作為重要的規(guī)范依據(jù)，為預(yù)算公開的拓寬和延伸埋下了伏筆。相比于法律規(guī)范較為滯后、法律體系不夠完備，在實(shí)踐中，從部門預(yù)算公開到“三公”經(jīng)費(fèi)公開、行政經(jīng)費(fèi)公開，再到《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》的出臺(tái)，我國在公共財(cái)產(chǎn)公開的行動(dòng)上越走越好。

具體說，對(duì)于面向人大的公共財(cái)產(chǎn)公開，因預(yù)算外資金的規(guī)制趨于嚴(yán)格，預(yù)算在完整性、細(xì)致性上有了較大改善，預(yù)算審批的效果有所增強(qiáng)。對(duì)于面向社會(huì)的預(yù)算公開，步伐也不斷加快。在中央層面，2010年3月，國土資源部根據(jù)中央的要求和財(cái)政部門的安排率先公開本部門預(yù)算。2011年4月，科技部首次公開“三公”經(jīng)費(fèi)，正式拉開了中央部門“三公”經(jīng)費(fèi)公開的大幕。2012年7月，多個(gè)中央部門不僅“爆發(fā)式”地在其網(wǎng)站上公布“三公”經(jīng)費(fèi)，還公布了行政經(jīng)費(fèi)的支出狀況，可謂“從無到有”的進(jìn)步。2013年4月，80余家中央部門在公開各部門預(yù)算的同時(shí)，一并公開了本部門的“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，便于社會(huì)了解其預(yù)算結(jié)構(gòu)。在地方層面，自2009年廣州市財(cái)政局成為“第一個(gè)吃螃蟹”的部門，晾曬當(dāng)年114個(gè)部門預(yù)算之后，深圳、上海等隨后響應(yīng)，時(shí)至今日，有數(shù)十個(gè)省份公開了部分組成部門的“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算。引人注目的是，2013年12月，廣州市、下轄的12個(gè)區(qū)（市）、街鎮(zhèn)三級(jí)政府同時(shí)曬出“三公”經(jīng)費(fèi)，一些區(qū)一級(jí)政府機(jī)構(gòu)也公布了“三公”數(shù)據(jù)，這在新中國成立以來尚屬首次。

在財(cái)政公開范圍擴(kuò)大的同時(shí)，公開的水平和質(zhì)量亦逐年提高。以這三年“三公”經(jīng)費(fèi)公開的發(fā)展歷程為例，中央各部門不僅統(tǒng)一了列表格式和發(fā)布時(shí)間，在內(nèi)容上增加了日趨細(xì)致的說明，對(duì)于概念的解釋也更為清晰，2013年還公布了出國團(tuán)組人次、公車數(shù)量等具體數(shù)據(jù)。

而且，公開實(shí)際上只是一種手段，其目的在于減少對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的不合理、不合法使用。無論是“八項(xiàng)規(guī)定”、三個(gè)“只減不增”（3），還是2013年11月25日出臺(tái)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，本質(zhì)上都是要求管好公共資金、資產(chǎn)和資源。在政府“過緊日子”的大背景下，壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)、增加民生支出已大勢所趨，釋放出優(yōu)化公共財(cái)產(chǎn)用途、打造簡樸務(wù)實(shí)政府的積極信號(hào)。通過主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)呼聲，展現(xiàn)了政府接受民眾財(cái)政監(jiān)督的責(zé)任感、坦誠度和自信心，也照亮了公共財(cái)產(chǎn)公開的征途。

三、公共財(cái)產(chǎn)公開與官員

私人財(cái)產(chǎn)公示的耦合性關(guān)聯(lián)

在財(cái)政監(jiān)督中，信息公開的進(jìn)程包括兩個(gè)基本步驟，即公共財(cái)產(chǎn)公開和官員私人財(cái)產(chǎn)公示，應(yīng)將它們相互結(jié)合、彼此銜接，以實(shí)現(xiàn)完整的公開目標(biāo)。在當(dāng)前形勢下，考慮到我國傳統(tǒng)的、現(xiàn)實(shí)的、經(jīng)濟(jì)的、政治的等諸多因素[7]，公共財(cái)產(chǎn)公開或可優(yōu)先大力出擊，再漸進(jìn)地同步推動(dòng)或者緊密促使官員財(cái)產(chǎn)公示，從而以一種相對(duì)穩(wěn)妥、緩和、理性的方式強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)反腐倡廉目標(biāo)。

（一）公共財(cái)產(chǎn)公開與官員私人財(cái)產(chǎn)公示相互配合

官員財(cái)產(chǎn)公示制度意為只要發(fā)現(xiàn)官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其正常收入間存在差距，官員就必須作出解釋和說明，如不能提供合法的證據(jù)，就會(huì)被認(rèn)定為灰色收入而治罪。[8]全國人大常委會(huì)于1994年將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃，但法律制定議程幾度擱淺；至于2009年新疆阿勒泰地區(qū)和浙江省慈溪市在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行的官員財(cái)產(chǎn)公示試點(diǎn)，盡管可謂“破冰”之創(chuàng)舉，但此種“冰山一角”的嘗試仍未撼動(dòng)整塊磐石。探究我國遲遲未能建立官員財(cái)產(chǎn)公示制度的情由，除了客觀立法技術(shù)可能不夠成熟外，關(guān)鍵原因在于來自既得利益群體的阻力很大，導(dǎo)致制度的推出異常艱難。

面對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公示制度受困于層層阻力、難以脫身問世的境況，如果固守對(duì)既存的腐敗行為“絕不赦免”的立場，必將給反腐敗斗爭帶來更頑強(qiáng)的抵抗，可能會(huì)引發(fā)兩敗俱傷的結(jié)果。[9]從改革能為公眾換取更大、更長遠(yuǎn)的利益的角度看，宜適當(dāng)轉(zhuǎn)變針對(duì)腐敗存量“零容忍”的態(tài)度。畢竟，我們正處于艱難的制度創(chuàng)立階段，與那些反腐制度已較成熟的國家存在很大差距，為了讓官員財(cái)產(chǎn)公示制度盡快在我國落地生根，采取必要的妥協(xié)和讓步或許是一個(gè)更為明智、合適的選擇，而在該制度落地之后的運(yùn)行階段，自然可以加大對(duì)新發(fā)生腐敗行為的懲處力度。所以，我們應(yīng)當(dāng)探索適應(yīng)當(dāng)前局面的更為智慧的方案，策略性地攻破官員財(cái)產(chǎn)公示所處困境，可資嘗試的思路如“附條件的赦免”（4）等。通過雙方各讓一步的“解圍”之舉，能為這項(xiàng)新制度的扎根贏得空間，進(jìn)而理清紛擾、排除滯障，保證反腐敗在更大縱深上持續(xù)展開，打開政治體制改革的新天地。

考察公共財(cái)產(chǎn)公開與官員私人財(cái)產(chǎn)公示，可以發(fā)現(xiàn)，這兩項(xiàng)制度之間存在著緊密的聯(lián)系，它們相輔相成、相互補(bǔ)充，而又互有所長、各有分工，共同構(gòu)成了財(cái)務(wù)信息公開的完整譜系。如果說公共財(cái)產(chǎn)公開控制了權(quán)力運(yùn)作的全景，從宏觀、整體的角度保證公共資金的管理和使用大致正當(dāng)，官員財(cái)產(chǎn)公示則稱得上是觸探到每個(gè)公職人員的私人財(cái)產(chǎn)狀況，從微觀、細(xì)節(jié)的角度確保官員的清廉。如果說公共財(cái)產(chǎn)公開是在延續(xù)的過程中進(jìn)行逐步監(jiān)督，官員財(cái)產(chǎn)公示則立足終端，對(duì)財(cái)政監(jiān)督的成效進(jìn)行總體檢視，并決定是給予放行還是施加嚴(yán)厲的處罰。因此，要實(shí)現(xiàn)完全意義上的透明財(cái)政和陽光財(cái)政，不單應(yīng)當(dāng)推行公共財(cái)產(chǎn)公開，還應(yīng)當(dāng)促進(jìn)官員私人財(cái)產(chǎn)公示，唯有將這兩者相互配合，才能充分、徹底地發(fā)揮反腐的實(shí)效。

（二）公共財(cái)產(chǎn)公開先行一步

誠然，官員私人財(cái)產(chǎn)公示具有巨大的抑制腐敗作用，但是，鑒于當(dāng)下直接在全國范圍內(nèi)鋪開官員財(cái)產(chǎn)公示仍很艱難，若孤立、急于求成地硬推此項(xiàng)改革的話，不僅可能給社會(huì)穩(wěn)定和國家全局帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)，而且可能會(huì)在繁雜的實(shí)踐中“異化”和“軟化”，導(dǎo)致制度的實(shí)施效果不盡如人意，引發(fā)政治僵局。所以，我們在探索官員財(cái)產(chǎn)公示的同時(shí)，還必須積極推動(dòng)公共財(cái)產(chǎn)公開；由公共財(cái)產(chǎn)公開在前引領(lǐng)，培育足夠強(qiáng)大且有序的社會(huì)能量，改善行政機(jī)關(guān)政務(wù)信息公開的態(tài)度和能力，從而為官員財(cái)產(chǎn)公示打好基樁、做好預(yù)熱，在社會(huì)各方均有所準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步倡導(dǎo)官員私人財(cái)產(chǎn)公示的雙軌同行或者跟緊推行，才能更好地保障這一制度穩(wěn)健順暢、富有成效地運(yùn)作。endprint

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，任何制度的變遷，其影響都絕非該制度本身，而是具有突出的外溢性，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。在探索建立某項(xiàng)制度的時(shí)候，我們需要考量的不單單限于該制度本身的一般價(jià)值，還要將本國特定時(shí)期的發(fā)展?fàn)顩r納入籌劃范圍。同樣的，官員財(cái)產(chǎn)公示雖然確實(shí)能起到“終極反腐”的功效，在世界很多國家也取得了顯著的成功，但在將其直接導(dǎo)入我國的腐敗防治監(jiān)督體系之前，應(yīng)當(dāng)更加慎重地考察各方面國情，更加冷靜地審視該制度的實(shí)際執(zhí)行效果。

在當(dāng)前時(shí)期，推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公示制度主要面臨以下困難：其一，大多數(shù)公職人員出于各種顧慮不愿意公開私家賬戶，抵觸情緒較大?？上攵?，面對(duì)著如此激烈的制度挑戰(zhàn)和個(gè)人壓力，絕大部分官員存在著正當(dāng)?shù)幕虿徽?dāng)?shù)男睦碚系K（5），難以快速地克服傳統(tǒng)觀念、轉(zhuǎn)變思想模式，尚未形成對(duì)公開私人財(cái)產(chǎn)狀況的自覺認(rèn)同和接受。其二，我國的官員財(cái)產(chǎn)公示制度改革缺乏相對(duì)充分的前期實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在信息公開、意見表達(dá)等相關(guān)的體制機(jī)制尚不夠成熟的背景下，如若倉促地在各地區(qū)、各級(jí)別、各領(lǐng)域推行的話，可能會(huì)超出中央“埋單”的能力限度，這與大國審慎、妥善的治理要求不相符，給現(xiàn)階段處于良好發(fā)展態(tài)勢的國家建設(shè)、經(jīng)濟(jì)崛起和社會(huì)穩(wěn)定帶來較多的未知風(fēng)險(xiǎn)和不安定因素。（6）其三，公民社會(huì)的力量仍較薄弱，在政治參與的能力素養(yǎng)、理性自律和規(guī)則意識(shí)上亦有待加強(qiáng)，因而，在尚未建立一套完整、規(guī)范、有序、有責(zé)的社會(huì)參與模式前，便急迫地在官員財(cái)產(chǎn)公示這一“燙手的山芋”上過多碰觸，可能并非一項(xiàng)妥適性的部署和安排。

相較于官員財(cái)產(chǎn)公示制度的舉步維艱，公共財(cái)產(chǎn)公開近年來取得了較大進(jìn)步。其主要原因在于，公共財(cái)產(chǎn)公開并不直接涉及每個(gè)官員的私人財(cái)產(chǎn)情況，在敏感性上沒有那么突出和尖銳，略顯中性和平緩，公職人員的接受度、服從度也普遍較高。更何況，正如前文所述，我國在公共財(cái)產(chǎn)公開方面已經(jīng)進(jìn)行了一系列有益的實(shí)踐，這既使公開機(jī)關(guān)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)、提升了自身的能力，也為下一步的公開進(jìn)程奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。正是在這個(gè)層面上，公共財(cái)政公開具有很強(qiáng)的可操作性，是推動(dòng)政務(wù)公開的一柄順手可行且能行之有效的利器。

可見，受制于中國的發(fā)展語境，考慮到改革的階段性特點(diǎn)，官員私人財(cái)產(chǎn)公示制度的改革難免不易推進(jìn)，冒然鋪開還可能給政局、社情的穩(wěn)定帶來深刻的傷害，而當(dāng)我們換一個(gè)角度，先以可行、易行的公共財(cái)產(chǎn)公開為切入點(diǎn)著手，再借助恰當(dāng)?shù)牟呗?，穩(wěn)步推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公示，至此，便能在已呈現(xiàn)出的改革契機(jī)和成果的基礎(chǔ)上，較為溫和、慎重地深化財(cái)政信息公開的整體進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)防治腐敗和多維改革的“軟著陸”。

四、公共財(cái)產(chǎn)公開的實(shí)現(xiàn)路徑

公共財(cái)產(chǎn)公開不能僅靠某種制度“單兵突進(jìn)”，而是一個(gè)綜合治理體系和系統(tǒng)化工程。要讓公共財(cái)政公開成為制度反腐的一項(xiàng)常態(tài)化舉措，就應(yīng)促進(jìn)公共預(yù)算公開的規(guī)范、法治化，這要求在法律法規(guī)中對(duì)實(shí)體權(quán)利、程序規(guī)則和責(zé)任追究等作出相應(yīng)的規(guī)定，并在實(shí)踐中將落實(shí)人大的預(yù)算審批監(jiān)督與調(diào)動(dòng)民眾的參與式監(jiān)督相結(jié)合，形成頂層的制度設(shè)計(jì)與倒逼的參與機(jī)制相互呼應(yīng)的民主圖景。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

反腐敗呼喚決策者激蕩出國家建設(shè)和頂層治理的魄力，“運(yùn)用法治思維和法治方式”，以使“體制改革與法治建設(shè)相輔相成”。（7）為了改變政府單方面公開預(yù)算的動(dòng)力匱乏、監(jiān)督不足的局面，應(yīng)當(dāng)將公共財(cái)產(chǎn)公開納入法治化軌道。通過頂層的法律設(shè)置，對(duì)公共財(cái)產(chǎn)公開施加更大的壓力和激勵(lì)，以保證該制度規(guī)范、長效地發(fā)揮反腐作用。

從比較法的角度看，很多國家都已制定政府信息公開法律。以美國為例，美國于20世紀(jì)60、70年代先后制定了《信息自由法》（Freedom of Information Act）、《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》（The Federal Adversary Committee Act）、《隱私權(quán)法》（The Federal Privacy Act）和《陽光下的政府法》（The Federal Government in the Sunshine Act）等，上述法律均要求政府將財(cái)政決策的信息和會(huì)議公開，構(gòu)成了政務(wù)公開的法律體系。反觀我國當(dāng)下的立法現(xiàn)狀，《政府信息公開條例》僅為國務(wù)院制定的行政法規(guī)，法律層級(jí)偏低，而且有關(guān)預(yù)算公開的規(guī)定不夠明確；現(xiàn)行《預(yù)算法》則未將預(yù)算公開明文規(guī)定為基本原則，在很大程度上阻礙了公共財(cái)產(chǎn)公開的進(jìn)程。所以，此次《預(yù)算法》修改（8）亟須把握有限的修法資源，將已經(jīng)較為成熟并得到普遍認(rèn)同的預(yù)算公開原則寫入法律，為預(yù)算公開實(shí)踐提供基準(zhǔn)性的法律依據(jù)，進(jìn)而推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督和公共預(yù)算建設(shè)。同時(shí)，在預(yù)算權(quán)配置問題上，應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)地橫向分配預(yù)算權(quán)，將人大對(duì)政府的權(quán)力監(jiān)督落到實(shí)處，貫穿預(yù)算編制、審批、執(zhí)行與審計(jì)的整個(gè)預(yù)算周期。

當(dāng)然，在《預(yù)算法》中將預(yù)算公開確定為實(shí)體權(quán)利（也即實(shí)體義務(wù)）具有一定的宣示作用，但僅僅依憑如此抽象、粗略的原則性規(guī)定，不能產(chǎn)生實(shí)際的執(zhí)行力。我們還要加強(qiáng)程序規(guī)則的立法，對(duì)預(yù)算公開的主體、對(duì)象、范圍、程度、方式、時(shí)間等進(jìn)行細(xì)致的規(guī)范[10]，以切實(shí)保證公共財(cái)產(chǎn)公開的標(biāo)準(zhǔn)得到落實(shí)，使是否公開預(yù)算、如何公開預(yù)算不再是每個(gè)政府自己決定的事情。比如，對(duì)于預(yù)算公開的程度，應(yīng)當(dāng)確立全口徑預(yù)算管理原則，要求所有財(cái)政收支完整、統(tǒng)一地反映在預(yù)算中。再如，對(duì)于預(yù)算公開的方式，可以嘗試報(bào)刊、政府網(wǎng)站、聽證會(huì)、展覽會(huì)（9）等多種形式，以便信息的知曉。[11]

此外，針對(duì)《預(yù)算法》等法律中責(zé)任條款較為欠缺的情況，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格法律責(zé)任、加強(qiáng)財(cái)政問責(zé)，對(duì)未能依法公開公共財(cái)產(chǎn)的政府部門依法追究，對(duì)預(yù)算公開與審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的貪腐現(xiàn)象及時(shí)處罰，從而提高公共財(cái)產(chǎn)公開制度的約束力和威懾力。只有這樣，才能讓人大和公眾的預(yù)算監(jiān)督發(fā)揮實(shí)效，讓預(yù)算公開成為制約政府財(cái)政權(quán)的強(qiáng)力機(jī)制。

（二）推動(dòng)公眾參與

在完善自上而下的頂層治理之外，我們還要積極推動(dòng)自下而上的公眾參與，挖掘根植于社會(huì)土壤的新能量。當(dāng)前的反腐敗局面呈現(xiàn)出主體錯(cuò)位的現(xiàn)象，黨內(nèi)的廉政風(fēng)暴來勢洶洶，但腐敗的最大受害者也是反腐敗的真正主體——人民卻處于消極被動(dòng)的地位。故，應(yīng)當(dāng)為人民充分享有《憲法》規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利提供便利的條件，讓他們不再是“沉默的大多數(shù)”，藉由來自民間的明亮眼睛和敏銳洞察，有效地遏制腐敗。通過廣泛的民主協(xié)商和社會(huì)監(jiān)督，既能產(chǎn)生“倒逼”反腐的效果，又能增進(jìn)公民對(duì)政府財(cái)政行為乃至行政能力的認(rèn)同和信任，進(jìn)而描繪一幅社會(huì)協(xié)商智慧洋溢、國家治理生機(jī)勃勃的美麗藍(lán)圖，建立一個(gè)公民權(quán)利與政府權(quán)力、社會(huì)力量與政治力量相互交融的開放國度。endprint

首先，對(duì)于腐敗防治問題上的公民個(gè)體參與，為社會(huì)公眾的聲音提供便捷的表達(dá)通道，讓每個(gè)人都能自由表達(dá)自己的觀點(diǎn)和訴求，這不僅有助于落實(shí)公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高我國的民主程度，還為反腐工作提供了強(qiáng)大的監(jiān)督力量。在當(dāng)下的部門預(yù)算公開、“三公”經(jīng)費(fèi)公開等過程中，雖然政府向外輸出了財(cái)政信息，但缺少一個(gè)反方向的、向內(nèi)收集公眾意見的機(jī)制，公民在以個(gè)體為單位零零散散地各抒己見之后，這些體現(xiàn)民意、貼近民情、富含民智的建議并未得到信息公開機(jī)關(guān)有意識(shí)的收集和整理，更遑論后續(xù)的采納了。長久以往，可能會(huì)挫傷民眾的參與熱情，削弱政府的公信力和影響力，也不利于督促行政機(jī)關(guān)調(diào)整不合理的財(cái)政決策，讓民眾覺察到的貪腐疑點(diǎn)得到調(diào)查、糾正和追責(zé)。要知道，公眾參與的意義在于公眾的意見受到?jīng)Q策部門的尊重，公眾的意見必須得到?jīng)Q策部門的反饋，否則將導(dǎo)致“形式化”和“表演化”的危險(xiǎn)。[12]因此，我們建議建立雙向的公共財(cái)產(chǎn)公開與參與機(jī)制，一方面將公開的信息制作得更加明晰、細(xì)致和易懂，并就社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題進(jìn)行說明，另一方面關(guān)注信息公開后的社會(huì)反響和意見收集，建立順暢的溝通渠道，形成有來有往、有問有答的良性循環(huán)。

其次，對(duì)于公民的集體參與，社會(huì)組織作為政府與人民的中介，具有溝通社會(huì)公眾與政治高層的天然優(yōu)勢，不僅有著組織性、專業(yè)性等固有特點(diǎn)，而且能夠促進(jìn)公民預(yù)算民主意識(shí)的提高，是參與式預(yù)算制度的重要主體。[13]因此，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)社會(huì)組織的健康發(fā)展，完善公眾的預(yù)算組織結(jié)社程序，以發(fā)揮集體參與在公共財(cái)產(chǎn)公開中的獨(dú)特作用。

另外，對(duì)于新聞媒體的參與，新聞媒體作為現(xiàn)代社會(huì)一類相對(duì)獨(dú)立的特殊群體，在信息傳遞和社會(huì)發(fā)展中扮演著重要的角色?？梢哉f，媒體的報(bào)道已經(jīng)不只是溝通政府與民眾的“傳聲筒”，其本身也開始成為針砭時(shí)弊的“發(fā)光體”和時(shí)事論壇的“辯論場”，對(duì)腐敗官員產(chǎn)生特別的抑制和震懾功效，在反腐敗進(jìn)程中起到了先導(dǎo)性的作用。為了發(fā)揮輿論監(jiān)督的威力和“第四權(quán)力”（10），應(yīng)當(dāng)促進(jìn)媒體的相對(duì)獨(dú)立和言論自由，使得官員的貪腐欲念在“鎂光燈”的披露和揭發(fā)之下有所收斂。

五、結(jié) 語

作為關(guān)系到政權(quán)穩(wěn)定和國家治理的關(guān)鍵性問題，防治腐敗是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，很難“畢其功于一役”，需要我們立足長遠(yuǎn)、科學(xué)規(guī)劃，動(dòng)用更大的改革智慧和勇氣，從多個(gè)維度統(tǒng)籌并舉、合作用力，秉持信念、決心和魄力推進(jìn)下去。反腐敗的優(yōu)選路徑是制度反腐，其本質(zhì)在于形成一套對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制，促進(jìn)行政信息、尤其是財(cái)政信息的陽光透明化則為應(yīng)有之義。一個(gè)更加公開且民主的社會(huì)，才能規(guī)范公共財(cái)產(chǎn)的使用、治愈腐敗的頑疾。在當(dāng)下的反腐敗進(jìn)路中，基于我國各方面的實(shí)際國情和現(xiàn)有資源，應(yīng)當(dāng)以公共財(cái)產(chǎn)公開為一把可以操作的利刃，由此先行切入，培養(yǎng)公民的監(jiān)督意識(shí)和官員的自律自覺，產(chǎn)生強(qiáng)大又不失靈活的力量；并尋求適當(dāng)妥協(xié)的方式和策略，將官員私人財(cái)產(chǎn)公示與之有機(jī)結(jié)合，共同形成反腐的權(quán)力監(jiān)督體系，進(jìn)而循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)政治清正、國家富強(qiáng)的目標(biāo)。

注釋：

（1）語出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，由此足見財(cái)政問題被提到了國家治理的高度，如何更加規(guī)范、合理地管理和使用公共財(cái)產(chǎn)成為治國所系之重要命題。

（2）政治國家的另一側(cè)面是財(cái)政國家，根據(jù)財(cái)政收入最主要的來源對(duì)國家進(jìn)行分類，自20世紀(jì)以來，主要的財(cái)政國家是租金國家、自產(chǎn)國家和稅收國家。在當(dāng)前居于主流的稅收國家中，財(cái)政收入主要來自私人部門繳納的稅收，這一轉(zhuǎn)型要求國家治理予以回應(yīng)，納稅人意識(shí)開始形成，財(cái)政民主的要求不斷強(qiáng)烈。參見馬駿：《治國與理財(cái)：公共預(yù)算與國家建設(shè)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2011年版，第1-5頁。

（3）“八項(xiàng)規(guī)定”是指中共中央政治局會(huì)議于2012年12月4日通過的關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，包括“輕車簡從”、“不安排群眾迎送”等。三個(gè)“只減不增”是國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2013年3月17日中外記者會(huì)上提出的，具體指政府性的樓堂館所一律不得新建，財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增，公費(fèi)接待、公費(fèi)出國、公費(fèi)購車只減不增。

（4）“附條件的赦免”是指，要求官員以實(shí)名或匿名的方式清退其收受的全部賄賂，同時(shí)在某一特定時(shí)間之前公開申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)；只要官員按照要求如實(shí)申報(bào)全部家庭財(cái)產(chǎn)而且在申報(bào)之后沒有再犯新罪，已退回的贓款就可得到赦免。參見何家弘：《探索中國特色的反腐敗之路》，《中國法律》2010年第4期。

（5）有學(xué)者認(rèn)為，官員的心理抵觸是推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的第一道障礙，主要表現(xiàn)為藏富心理、保護(hù)個(gè)人隱私心理，以及擔(dān)心收入減少、害怕腐敗行為暴露的擔(dān)憂心理等。參見王高賀、郭文亮：《當(dāng)前我國推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的心理障礙及其治理》，《理論與改革》2010年第5期。

（6）正是出于治理龐大國家的妥善、穩(wěn)健理念，考慮到巨額的改革成本，我國在一些關(guān)涉國家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展走向的重大事項(xiàng)上，往往采取先試點(diǎn)、后推廣的思路，這從“營轉(zhuǎn)增”改革試點(diǎn)、房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)等事件中可見一斑。

（7）參見“李克強(qiáng)在全國綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：以改革為動(dòng)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”，《人民日報(bào)》2012年11月23日，第1版。

（8）我國《預(yù)算法》修正案（草案）于2012年6月已通過全國人大常委會(huì)的二審，但因利益博弈激烈，三審仍未進(jìn)行。《預(yù)算法》修改現(xiàn)已列入“十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃”的第一類項(xiàng)目。

（9）20世紀(jì)初美國紐約市政研究局采用向市民集中進(jìn)行“預(yù)算展覽”的形式，首創(chuàng)了從預(yù)算公開的角度來研究預(yù)防腐敗的路徑，并取得突出成就。

（10）被稱為“第四權(quán)力”的新聞媒體在反腐敗斗爭中發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，典型的是在20世紀(jì)初的美國，新聞媒體逐漸擺脫了對(duì)政黨、行業(yè)、地區(qū)等特殊利益集團(tuán)的依附，成為遏制腐敗的“急先鋒”。參見張宇燕、富景筠：《美國歷史上的腐敗與反腐敗》，《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2005年第3期。

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（責(zé)任編輯 吳興國）endprint