基于法人治理結(jié)構(gòu)的西部民族地區(qū)縣域公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建

（寧夏圖書館，銀川750011）

基于法人治理結(jié)構(gòu)的西部民族地區(qū)縣域公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建

●菊秋芳（寧夏圖書館，銀川750011）

總分館制；法人治理結(jié)構(gòu)；理事會；服務(wù)體系；民族地區(qū)

構(gòu)建西部民族地區(qū)縣域公共圖書館服務(wù)體系的關(guān)鍵在于其構(gòu)建模式的選擇和新型行政機(jī)制、管理體制的合理設(shè)置。建立法人治理結(jié)構(gòu)下的總分館新型行政機(jī)制和管理體制，組建理事會和管理執(zhí)行層，重新明確政府與圖書館的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立多元參與互動的建設(shè)主體和社會協(xié)同的公共治理新模式，是西部民族地區(qū)縣域公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建進(jìn)程中的新方向。

2006年，隨著新農(nóng)村建設(shè)的興起及農(nóng)村綜合改革步伐的快速推進(jìn)，我國“珠三角”、“長三角”等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)，特別是縣域?qū)用娣?wù)體系建設(shè)方面取得了實效性的突破和進(jìn)展，圍繞總分館制形成了諸多構(gòu)建模式。但是，這些總分館模式的行政機(jī)制和管理體制仍在現(xiàn)行體制框架里運行，致使其發(fā)展存在許多不確定因素。歷史的經(jīng)驗和當(dāng)前的實踐都證明，影響公共圖書館總分館體系構(gòu)建及其持續(xù)健康運行的關(guān)鍵仍然是制度瓶頸，即高度集權(quán)下的行政管理體制的制約。公共圖書館治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計問題成為其持續(xù)發(fā)展的主要因素。因此，建立法人治理結(jié)構(gòu)下的新型行政和管理體制、組建理事會和管理執(zhí)行層，使其由以往單一的政府統(tǒng)治控制型“管理”向政府領(lǐng)導(dǎo)、理事會管理、管理執(zhí)行層實施，主體多元參與互動，社會協(xié)同管理的公共治理模式轉(zhuǎn)型，成為公共圖書館體系構(gòu)建進(jìn)程中行政和管理制度改革的新方向。

“珠三角”、“長三角”等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建進(jìn)程中的豐富經(jīng)驗及改革發(fā)展的方向，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的西部民族地區(qū)公共圖書館服務(wù)體系，特別是縣域?qū)用娴捏w系構(gòu)建起到了良好的示范引領(lǐng)作用。因此，結(jié)合西部民族地區(qū)實際，在縣域公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建進(jìn)程中，對總分館制進(jìn)行本土化改造與創(chuàng)新，并在行政機(jī)制與管理制度設(shè)計上引入法人治理結(jié)構(gòu)的行政運行和管理模式，是西部民族地區(qū)公共圖書館事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。

1 公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建的實踐經(jīng)驗與理論探索

1.1 實踐經(jīng)驗及成果

2006年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出：“加大政府對文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系”，隨后《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》進(jìn)一步提出，要根據(jù)普遍、均等、公益等原則，建設(shè)實用、便捷、高效的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。圖書館事業(yè)特別是基層公共文化建設(shè)進(jìn)入了前所未有的發(fā)展階段，從國家層面上以極快的速度啟動了農(nóng)家書屋、文化信息共享工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站等工程，并于“十一五”末完成了全覆蓋任務(wù)，為公共文化（包括公共圖書館）服務(wù)體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。與此同時，普遍、均等、公益、城鄉(xiāng)一體的公共圖書館服務(wù)體系的觀念也已成形，在政府與圖書館業(yè)界層面上達(dá)成共識。

以新型、均衡、健康、規(guī)范為特色并具有持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ墓矆D書館服務(wù)模式，產(chǎn)生了一批有地域特色的建設(shè)范本。如北京全方位立體化公共圖書館服務(wù)體系，上海跨類型跨層次區(qū)域性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，蘇州市（縣）館與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館的全委托緊密型總分館模式，嘉興市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府聯(lián)合主導(dǎo)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的總分館體系，山東諸城依托農(nóng)村社區(qū)服務(wù)平臺建設(shè)農(nóng)村圖書館的諸城模式等。

（1）蘇州模式。蘇州總分館體系建設(shè)于2005年啟動，是一種在合作基礎(chǔ)上的全委托模式，設(shè)有蘇州圖書館總館和各分館兩級?？傪^與各區(qū)政府、街道及其他機(jī)構(gòu)協(xié)定合作；分館建設(shè)由合作方提供館舍、裝修、設(shè)備及物業(yè)等費用，并每年向總館提供運行經(jīng)費，由總館負(fù)責(zé)文獻(xiàn)資源的供給及調(diào)配，并派遣專業(yè)人員負(fù)責(zé)開放服務(wù)。該體系實行緊密型管理和完全性的通借通還模式，是一種全面委托管理的緊密而扁平的總分館體系結(jié)構(gòu)。

蘇州總分館體系雖然通過設(shè)計思路、技術(shù)支持、管理方式、服務(wù)形式等手段實現(xiàn)了組織形式與服務(wù)模式的創(chuàng)新，客觀上繞開了政府的體制障礙，使總分館體系在服務(wù)上達(dá)到了方便快捷和經(jīng)濟(jì)高效。但是,僅以專業(yè)資源難以支撐整個服務(wù)體系的運轉(zhuǎn)，在沒有政府主導(dǎo)下的職業(yè)自覺與職業(yè)創(chuàng)新行為形成的總分館體系，因政府的缺位，使其分館在科學(xué)規(guī)劃與布局及資金投入上難以達(dá)到理想目標(biāo)，全覆蓋也難以為繼。目前，蘇州借助于“國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)”創(chuàng)建契機(jī)，通過總分館體系構(gòu)建的再設(shè)計，把政府主導(dǎo)和管理制度改革作為最根本的前提和保障，以使其總分館服務(wù)體系得以實現(xiàn)持續(xù)長久健康的發(fā)展。［1］

（2）嘉興模式。嘉興模式啟動于2007年，起始規(guī)劃設(shè)計為：市圖書館（總館）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館（分館）的總分館試驗?zāi)Ｊ健ＴO(shè)計中，嘉興圖書館每建一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）分館，嘉興市政府投資30萬元的購書經(jīng)費；建設(shè)資金、運行經(jīng)費由市政府、區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）各出資20萬元；另增加嘉興圖書館兩名職工編制，嘉興圖書館向每所分館派遣分館館長，其他工作人員由各分館所在地政府配備?？偡逐^體系內(nèi)資源充分流動共享，實體文獻(xiàn)通借通還。

2008年，該總分館模式在全嘉興范圍內(nèi)推行，即建設(shè)以各縣（市）圖書館為總館，所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館為分館的總分館體系，以實現(xiàn)總分館體系在嘉興地區(qū)全覆蓋目標(biāo)。2009年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館全面建立的基礎(chǔ)上，總分館體系向村級延伸。具體操作：以總館為技術(shù)與文獻(xiàn)支撐，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館為節(jié)點，按照“需求導(dǎo)向”原則，在整體布局上打破行政區(qū)劃限制，根據(jù)人口分布密度設(shè)置村圖書室。達(dá)到規(guī)模的村設(shè)置固定圖書室，規(guī)模小的村輔以流動服務(wù)點。到2011年底，嘉興地區(qū)總分館設(shè)置率已達(dá)到100%。

目前，嘉興模式已發(fā)展為以總分館為核心的公共圖書館總分館服務(wù)體系和跨系統(tǒng)的數(shù)字圖書館服務(wù)聯(lián)盟兩個體系。其中，總分館體系是以“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、多級投入、集中管理”為特點的層級式總分館體制。第一層級：中心館—各聯(lián)盟圖書館（各總館）層。中心館為嘉興市圖書館，各聯(lián)盟成員館（各總館）為各縣圖書館，此層級為松散型結(jié)構(gòu)；第二層級：總館—各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館層。各總館（各縣圖書館）是總分館體系中業(yè)務(wù)管理的主角，分館為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館，此層級為緊密型結(jié)構(gòu)。嘉興圖書館服務(wù)聯(lián)盟成員由總分館體系的所有成員館，本地區(qū)的學(xué)校、企業(yè)、科技等行業(yè)內(nèi)的圖書館組成。該聯(lián)盟以數(shù)字圖書館為平臺，在數(shù)字資源共建共享，數(shù)字資源服務(wù)由統(tǒng)一平臺提供的環(huán)境下，實現(xiàn)嘉興地區(qū)數(shù)字資源服務(wù)全覆蓋并兼顧實體文獻(xiàn)資源共享。

嘉興模式的制度設(shè)計和運行管理一直處于不斷修正與完善狀態(tài)，松散與緊密結(jié)構(gòu)兩個側(cè)面組成的總分館體系，致使總館對分館的管理與運行控制不力，特別在人事控制權(quán)上因無法突破財政層級的樊籬，總館對分館的人員招聘、薪酬水平及管理無法達(dá)到統(tǒng)一。［2］

（3）諸城模式。山東諸城模式起始于2007年，是以政府創(chuàng)建的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)平臺為載體的農(nóng)村圖書館模式。諸城的農(nóng)村社區(qū)平臺，就是把相鄰5個左右的自然村、約1500戶農(nóng)戶、半徑在2公里以內(nèi)的區(qū)域劃定為一個社區(qū)，每個社區(qū)選出一個中心村作為社區(qū)服務(wù)中心點，為農(nóng)戶提供醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育培訓(xùn)、科技推廣、公共文化等各類公共服務(wù)。同時，承接政府部門延伸到農(nóng)村的各類公共服務(wù)項目。其中，社區(qū)公共文化服務(wù)必須涵蓋圖書室、公共電子閱覽室（包括文化信息共享工程、農(nóng)村黨員干部遠(yuǎn)程教育及其他互聯(lián)網(wǎng)資源）等各類文化活動項目。

諸城依托社區(qū)服務(wù)平臺的農(nóng)村圖書館，在起步階段，市政府為其投入620萬元的購書經(jīng)費，為每個社區(qū)圖書館增添部分初始藏書。又投入近30萬元用于市圖書館的自動化系統(tǒng)，以支持市圖書館與轄區(qū)內(nèi)各社區(qū)圖書館的通借通還業(yè)務(wù)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總計投入600萬元補(bǔ)充另一部分初始藏書；市鄉(xiāng)兩級財政分擔(dān)電子閱覽室建設(shè)經(jīng)費。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年為轄區(qū)內(nèi)圖書館新增圖書300冊，承擔(dān)1名專職人員的工資以及水電、辦公、物業(yè)等費用。諸城模式在資源建設(shè)上達(dá)到了城鄉(xiāng)均等，在服務(wù)范圍上形成了“2公里文化服務(wù)圈”的覆蓋標(biāo)準(zhǔn)，基本形成了縣域內(nèi)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的發(fā)展格局。

諸城模式的農(nóng)村圖書館，雖然提供了圖書館學(xué)意義上的部分公共圖書館服務(wù)，屬于“被話語消解了的農(nóng)村公共圖書館”，但其專業(yè)化品質(zhì)的缺失，有可能削弱這個地區(qū)圖書館服務(wù)效益，進(jìn)而影響其可持續(xù)發(fā)展。［3］

1.2 理論探索與研究

進(jìn)入本世紀(jì)以來，就基層及農(nóng)村公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)實踐中的觀念沖突、體制改革、機(jī)制創(chuàng)新、資金投入等方面的理論研究與實踐層面的探索，成為整個圖書館界的核心問題，并拓展到圖書館立法、管理制度化、法人治理、服務(wù)理念、服務(wù)目標(biāo)管理等層面探討。同時，圖書館界專家積極借鑒、大膽引進(jìn)歐美等先進(jìn)國家公共圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃、總分館構(gòu)建、法人治理結(jié)構(gòu)下的理事會管理等方面的理論與實踐經(jīng)驗，為完善基層及農(nóng)村圖書館體系構(gòu)建與管理機(jī)制做鋪墊。目前，公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建模式在理論探討和成熟案例總結(jié)方面成果頗豐，主要圍繞總分館制、圖書館聯(lián)盟、區(qū)域性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)展開。而總分館制是國內(nèi)外很多公共圖書館構(gòu)建服務(wù)體系的重要形式，也是我國圖書館界實踐層面與理論研究的突出領(lǐng)域。

近年來，總分館制實踐層面豐富的經(jīng)驗總結(jié)為理論層面的梳理和探討提供了翔實的實證資源。其中，以邱冠華為代表的研究團(tuán)隊，通過具體實證案例就公共圖書館服務(wù)體系總分館制的建設(shè)與運行費用進(jìn)行成本核算及分析，數(shù)據(jù)結(jié)論顯示：緊密型總分館模式因其人財物統(tǒng)一管理、資源在體系內(nèi)充分流動共享、體系內(nèi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一致等優(yōu)勢，使其建設(shè)成本和年度運行成本比單獨運行的圖書館節(jié)省。特別是總分館體系內(nèi)的分館從三方面受益于規(guī)模經(jīng)濟(jì)成果：一是分館因有總館在專業(yè)、技術(shù)、行政、后勤等管理與技術(shù)方面的支撐而節(jié)省人力成本；二是分館在文獻(xiàn)信息等資源上通過總館體系內(nèi)的統(tǒng)一采編、充分流動、按需調(diào)配等廣泛共享方式而節(jié)省了資源建設(shè)成本；三是分館借助總館對體系內(nèi)讀者服務(wù)活動方案的規(guī)劃、設(shè)計和安排，豐富了讀者活動，提升了服務(wù)能力，也延伸了總館的服務(wù)觸角。

同時，特別在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府財政狀況調(diào)查的基礎(chǔ)上，建議將基層公共圖書館建設(shè)主體適當(dāng)上移，由縣級政府作為全縣公共圖書館的建設(shè)主體，以保障縣域總分館體系文獻(xiàn)信息資源建設(shè)、服務(wù)與管理人員的薪資、設(shè)備更新及維護(hù)等正常運行經(jīng)費的供給；并設(shè)專職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全縣公共圖書館服務(wù)體系的管理和協(xié)調(diào)；縣域內(nèi)公共圖書館服務(wù)體系以總分館制為主要組織形式和服務(wù)模式，通過建設(shè)主體和管理單元的整合，實現(xiàn)圖書館服務(wù)設(shè)施的合理布局及資源和服務(wù)的全面整合與高度共享。［4］

但是，上述總分館模式的行政機(jī)制和管理體制仍在現(xiàn)行體制框架內(nèi)運行，管理體制不順、管理各方關(guān)系不清及權(quán)責(zé)不明仍是阻礙其發(fā)展的主要因素。因此，建立法人治理結(jié)構(gòu)下的新型行政和管理體制、組建理事會和管理執(zhí)行層是沖破目前管理體制壁壘的有效途徑，也是公共圖書館體制機(jī)制革新的重要方式。

2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)現(xiàn)狀與特點

2.1 法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀

法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是公共圖書館實踐探索與理論研究的前沿陣地。建立法人治理結(jié)構(gòu)有助于公共圖書館的管理體系向“政事分開，管辦分離”的公益性事業(yè)單位體制改革方向轉(zhuǎn)變。目前，具體實踐的公共圖書館在理事會組建等方面的做法各有特色。深圳圖書館理事會是具有議事和決策的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)確定深圳圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，并行使重大事項議事權(quán)和決策權(quán)；廣州圖書館理事會被定位為決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)；深圳寶安區(qū)圖書館理事會是議事和決策咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議該館的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，并行使重大事項議事和決策咨詢權(quán)；無錫市圖書館理事會定位為圖書館咨詢機(jī)構(gòu)；成都市成華區(qū)圖書館組建了理事會和監(jiān)事會，理事會為該館的決策機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對理事會及該館的管理層履職情況、具體管理等方面的工作情況進(jìn)行全面監(jiān)督，并向該區(qū)文廣新局匯報工作。［5］

2.2 法人治理結(jié)構(gòu)特點分析

法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是公共圖書館體制機(jī)制革新的重要手段。它的建立將使公共圖書館服務(wù)體系沖破目前法制不健全、管理體制不順、管理各方關(guān)系不清、權(quán)責(zé)不明的僵局，真正實現(xiàn)政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、公共圖書館法人治理的管理機(jī)制，建立起新型管理體制下的公共圖書館多元治理的管理新格局。

從目前公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的實際情況及理事會的職能劃分和定位模式分析，圖書館理事會可分為決策型理事會、決策監(jiān)督型理事會、咨詢型理事會、議事與決策型理事會等模式。從法人治理結(jié)構(gòu)的特點及《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》精神來看，總分館體系理事會應(yīng)以決策監(jiān)督型理事會為宜。

決策監(jiān)督型理事會。①其組織結(jié)構(gòu)由理事會的理事長、理事成員及專業(yè)委員會構(gòu)成；②其權(quán)力角色是決策者和監(jiān)督者。通過法人內(nèi)部規(guī)章制度進(jìn)行合理的權(quán)力劃分與配置，形成一種分權(quán)制衡、相互協(xié)同的關(guān)系，并由利益相關(guān)者共同參與治理的管理與監(jiān)督機(jī)制。本理事會是總分館體系的管理主體，對重大事項有咨詢和決策權(quán)，并行使事前、事中及事后的監(jiān)督職責(zé)；③其職責(zé)包括：審議決定圖書館及理事會章程，制定并布署圖書館的管理制度、中長期發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃；提名、推薦或公開招聘館長人選；審議并決定圖書館所有的業(yè)務(wù)工作、用人計劃、薪酬分配及重大財產(chǎn)處置、評估館長及管理層的工作；對體系內(nèi)所有業(yè)務(wù)工作的開展及管理層的執(zhí)行權(quán)進(jìn)行全面的監(jiān)督與評估等。［6］

3 西部民族地區(qū)法人治理結(jié)構(gòu)下的縣域公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建模式

3.1 發(fā)展現(xiàn)狀

自2006年以來，民族地區(qū)基層圖書館建設(shè)，隨著新農(nóng)村建設(shè)的興起及農(nóng)村綜合改革步伐的大力推進(jìn)，縣有兩館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有文化站、村有文化中心以及包括信息資源共享工程基層服務(wù)點、農(nóng)家書屋等國家層面啟動的文化發(fā)展規(guī)劃項目在民族地區(qū)一一落實并實現(xiàn)了全覆蓋。

但是，西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱與觀念、體制的禁錮，加上長久以來農(nóng)村公共文化資源歷史欠賬過重，基礎(chǔ)設(shè)施及信息資源極度匱乏，縣域公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展仍然落后。公共文化項目建設(shè)缺乏系統(tǒng)、科學(xué)和長遠(yuǎn)的規(guī)劃，沒有專業(yè)化的運行機(jī)制和持續(xù)性的資源、資金投入，沒有統(tǒng)一的運行和利用平臺，資源分散。具體體現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站，因其業(yè)務(wù)的綜合性及有限的資金投入和管理人員專業(yè)知識與技能的局限性，無力整合、利用轄區(qū)內(nèi)公共文化項目資源，更難以支撐公共圖書館服務(wù)體系專業(yè)化的管理、服務(wù)與運行；到了鄉(xiāng)村一級，情況更突出，或是設(shè)施資源逸散、或是設(shè)施資源閑置，導(dǎo)致公共文化項目的設(shè)施資源在鄉(xiāng)村層面形同虛設(shè)，縣域內(nèi)公共圖書館服務(wù)的整體化平臺難以構(gòu)建就不足為奇。

所以，目前面臨的巨大挑戰(zhàn)是在現(xiàn)行體制中找到一條能搭建并推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)公共圖書館服務(wù)整體化平臺的實現(xiàn)路徑，創(chuàng)新公共圖書館管理機(jī)制、運行模式，擺脫以往基層圖書館曇花一現(xiàn)、周而復(fù)始建設(shè)的命運，使“十一五”期間形成的公共文化項目及圖書館服務(wù)體系全覆蓋格局發(fā)揮效益并持久運行。

3.2 總分館體系構(gòu)建模式選擇

目前，從我國市（縣）級公共圖書館總分館服務(wù)體系構(gòu)建的實踐經(jīng)驗及理論研究來看，總分館體系在運行機(jī)制上的經(jīng)濟(jì)高效、服務(wù)功能上的平等快捷與宏觀資源的“一體化”配置及廣泛共享等優(yōu)勢，特別是其組織形式和服務(wù)模式非常適合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱與公共文化資源匱乏的西部民族地區(qū)。因此，總分館體系是其公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建的首選。

但是，西部民族地區(qū)在總分館體系構(gòu)建進(jìn)程中應(yīng)特別關(guān)注以下幾方面問題。首先，吸取蘇州總分館模式中政府缺位的教訓(xùn)，把政府主導(dǎo)和管理制度改革作為最根本的前提和保障；其次，注意嘉興松散與緊密結(jié)構(gòu)兩個側(cè)面組成的總分館體系在運行中中心館對分館控制不力的問題，特別在人事控制權(quán)上能夠突破財政層級的樊籬；第三，諸城模式在農(nóng)村圖書館建設(shè)中公共圖書館專業(yè)化品質(zhì)缺失的問題，有可能削弱地區(qū)圖書館的服務(wù)效益并影響其可持續(xù)發(fā)展；第四，為突破現(xiàn)行公共圖書館管理體制不順，權(quán)責(zé)不明等體制性障礙，應(yīng)引入法人治理結(jié)構(gòu)管理模式。鑒于以上考慮，民族地區(qū)縣域公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建應(yīng)以緊密型總分館模式為宜，且其管理制度設(shè)計引入法人治理結(jié)構(gòu)模式。

3.3 法人治理結(jié)構(gòu)下的緊密型總分館體系框架

緊密型總分館（以下簡稱“總分館”）體制為三級分布模式，縣圖書館為總館—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）為分館—中心村（社區(qū)）為文化信息服務(wù)室三層布局?？h總館為中心館，垂直管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各中心村文化信息服務(wù)室。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館設(shè)置應(yīng)打破行政區(qū)劃界限，參考人口密度、區(qū)域面積等因素合理規(guī)劃布局；中心村（社區(qū)）文化信息服務(wù)室應(yīng)設(shè)置在人口集中、服務(wù)半徑合理的村莊，并將各村莊共享工程基層服務(wù)點、農(nóng)家書屋、鄉(xiāng)村綜合文化站和黨員遠(yuǎn)程教育點等資源整合，呈“四位一體”、資源共享的綜合性文化信息服務(wù)室。同時，總分館體系還應(yīng)體現(xiàn)以下特征。

（1）總分館體系建設(shè)主體為“中央政府+省市（自治區(qū)）政府+縣政府”聯(lián)合建設(shè)主體模式。在此模式中，縣政府為主要的建設(shè)主體，承擔(dān)中央及省政府撥付給總分館經(jīng)費的剩余部分費用，以保障總分館體系建設(shè)和正常的運行經(jīng)費；中央政府和省市（自治區(qū)）政府是必要的“支持性建設(shè)主體”，有責(zé)任為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的民族地區(qū)提供經(jīng)費支持，其經(jīng)費支持應(yīng)體現(xiàn)差異性原則，即經(jīng)濟(jì)實力越弱的縣應(yīng)該得到越多的支持，反之亦然。［7］

（2）總分館體系管理制度?？偡逐^實行中心館（即“縣總館”）垂直業(yè)務(wù)管理體制?？傪^對體系內(nèi)的全部建設(shè)與運行經(jīng)費以及人員管理等統(tǒng)一支配，即賦予總館對體系內(nèi)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館及中心村（社區(qū)）文化信息服務(wù)室的財務(wù)、人事和業(yè)務(wù)管理的權(quán)利，包括總分館體系內(nèi)的文獻(xiàn)信息資源建設(shè)與共享、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與利用、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等，以保證總分館體系內(nèi)達(dá)到人財物統(tǒng)一管理，資源在體系內(nèi)充分流動與共享，體系內(nèi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一致等。

（3）總分館體系管理主體采取理事會治理與館長負(fù)責(zé)制的管理執(zhí)行層模式，以體現(xiàn)決策權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)相互分離、相互制衡并精干高效的原則。在總分館體系中依據(jù)理事會的職能特點，設(shè)置其為決策監(jiān)督型理事會（以下簡稱“理事會”）。此理事會與管理執(zhí)行層各司其職，通過理事會的治理，決定總分館體系的管理目標(biāo)和發(fā)展方向等重大事務(wù)；理事會支持管理執(zhí)行層的工作，但不直接參與具體管理；通過管理執(zhí)行層的執(zhí)行力度，確保理事會的具體決議落實，并實現(xiàn)員工和服務(wù)體系資源發(fā)揮最大效益的管理目標(biāo)；管理執(zhí)行層執(zhí)行理事會決議并接受其監(jiān)督管理，并為理事會工作提供便利和保障。

3.4 法人治理結(jié)構(gòu)下的緊密型總分館體系理事會及管理執(zhí)行層設(shè)置

（1）理事會治理結(jié)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)?？偡逐^體系的管理主體為圖書館理事會，理事會對總分館的設(shè)置主體（即“建設(shè)主體”）負(fù)責(zé)，并行使對總分館服務(wù)體系的直接決策管理和監(jiān)督管理職權(quán)，履行決策型理事會的各項工作職責(zé)。①理事會組建由政府有關(guān)部門牽頭、總分館配合協(xié)助；其成員由政府部門代表、社會人士、職工代表和行政執(zhí)行層等組成，并以社會人士為主，規(guī)模應(yīng)在9～11名；②為解決理事會專業(yè)性缺乏的問題，理事會可根據(jù)總分館體系的業(yè)務(wù)需求下設(shè)各專業(yè)或?qū)＜椅瘑T會，將理事會具體的戰(zhàn)略決策職能和監(jiān)督管理職能分解到相應(yīng)的專業(yè)委員會，如預(yù)算和財務(wù)委員會、規(guī)劃和設(shè)計委員會、政策發(fā)展和審議委員會、監(jiān)督管理委員會等，各委員會及成員可聘請相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜页袚?dān)，行使專業(yè)委員會向理事會提供專業(yè)技術(shù)、管理決策等業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)和議事參謀意見的職能；③在日常運作方面，理事會應(yīng)定期召開會議，聽取、處理總分館體系內(nèi)的各類事務(wù)，并不定期地行使其監(jiān)督管理職能。同時，定期向總分館的設(shè)置主體（即“建設(shè)主體”）匯報工作；④理事會要制定相關(guān)章程與規(guī)則。

（2）館長負(fù)責(zé)制下的管理執(zhí)行層。管理執(zhí)行層實行館長負(fù)責(zé)制，由館長、副館長及分館館長組成總分館體系行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)總分館體系的日常運行與業(yè)務(wù)管理工作。其職責(zé)包括：①館長是總分館的法定代表人和行政執(zhí)行者，負(fù)責(zé)總分館日常工作，參與理事會的各項工作決策，定期向理事會匯報總分館運行狀況，對理事會負(fù)責(zé)。同時，組織并實施理事會各項工作決議的具體落實，接受理事會的不定期監(jiān)督；②擬定總分館體系發(fā)展規(guī)劃、基本管理制度、績效考核指標(biāo)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等上報理事會審議。同時，制訂總分館年度工作計劃、財務(wù)預(yù)算方案、人員聘任及薪酬分配方案、重大資產(chǎn)處置方案、編制年度工作報告等，上報理事會審議決策并完成理事會授予的其他職權(quán)。［8］

綜上所述，基于法人治理結(jié)構(gòu)下的總分館服務(wù)體系構(gòu)建模式，其在行政及管理體制上實現(xiàn)了“政事分開、管辦分離、分權(quán)制衡”的管理新制度；其在運行機(jī)制上的經(jīng)濟(jì)高效，服務(wù)功能上的平等快捷，所有資源的“一體化”配置及廣泛共享等優(yōu)勢，是公共圖書館事業(yè)發(fā)展的趨勢和方向，更是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的民族地區(qū)公共圖書館事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑。

［1］邱冠華．示范區(qū)創(chuàng)建中深化“蘇州模式”的制度設(shè)計研究［J］．中國圖書館學(xué)報，2012（5）：20－25.

［2］李超平．嘉興模式的延伸與深化：從總分館體系到圖書館服務(wù)體系［J］．中國圖書館學(xué)報，2012（5）：12－19.

［3］臧運平，等．我國農(nóng)村地區(qū)公共圖書館建設(shè)的諸城模式研究［J］．中國圖書館學(xué)報，2012（9）：4—15.

［4］邱冠華，等．公共圖書館的設(shè)置與體系建設(shè)研究［J］．中國圖書館學(xué)報，2010（3）：16－23.

［5］肖容梅．我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀與分析［J］．國家圖書館學(xué)刊，2014（3）：1－12.

［6］梁欣．我國公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)：治理模式研究［J］．中國圖書館學(xué)報，2009（11）：17－24.

［7］蔣永福，張世穎．我國公共圖書館建設(shè)主體設(shè)置及總分館體系構(gòu)建方案研究［J］．國家圖書館學(xué)刊，2010（4）：26－30.

［8］肖容梅，等．公共圖書館管理體制研究［J］．中國圖書館學(xué)報，2010（5）：4－11.

［責(zé)任編輯］李金甌

G251；G258.22

A

1005－8214（2014）10－0086－05

菊秋芳（1963－），女，副研究館員，研究方向：公共圖書館服務(wù)體系、傳教士文獻(xiàn)。

2014－03－26