綠色信貸業(yè)務(wù)的利益分析及制度完善

夏少敏，段凱莉

（1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 臨安 311300）

一、問題的提出

2012年2月銀監(jiān)會制定的《綠色信貸指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕4號），對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實施綠色信貸提出了具體的規(guī)范要求，標(biāo)志著我國綠色信貸政策初步定型。我國綠色信貸業(yè)務(wù)現(xiàn)處于起步階段，作為政策還不成熟，無論從制度設(shè)計還是從實施效果來看都沒有實質(zhì)性的突破，仍然面臨諸多不完善和執(zhí)行難等困境。經(jīng)過多年跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，我國綠色信貸政策實施效果不理想，最主要的原因就是沒有找到利益調(diào)整的切入點，以至于很難達(dá)到綠色信貸利益關(guān)系的平衡。所以對我國綠色信貸業(yè)務(wù)進(jìn)行利益分析，從利益動因和利益關(guān)系出發(fā)，探求利益沖突的根本癥結(jié)，為各個利益主體爭取自己的權(quán)益提供法律保障，是化解我國綠色信貸政策實施困境的有效途徑。那么綠色信貸涉及哪些利益主體？體現(xiàn)了哪些利益關(guān)系？利益沖突表現(xiàn)在哪些方面？又如何用法律來調(diào)整我國綠色信貸業(yè)務(wù)的利益關(guān)系呢？

二、我國綠色信貸的利益關(guān)系

社會關(guān)系歸根結(jié)底就是利益關(guān)系，利益關(guān)系是社會關(guān)系產(chǎn)生、發(fā)展和變化的根源。綠色信貸制度完善的法理分析，必須以綠色信貸利益分析為邏輯起點。

（一）我國綠色信貸的利益主體

所謂利益主體就是在一定社會關(guān)系下從事生產(chǎn)活動或其他社會活動，以便直接或間接地追求自身社會需要滿足的個體或群體，即利益的追求者、承擔(dān)者、生產(chǎn)者、實現(xiàn)者、消費(fèi)者和歸屬者［1］。不同形式、不同內(nèi)容、不同性質(zhì)的利益關(guān)系和利益矛盾，自然要通過利益主體來傳遞。一般來說，利益主體可分為個人、家庭、集體、集團(tuán)、國家和社會，這些利益主體又可以劃分為利益?zhèn)€體和利益群體兩類。本文試圖從最直接的利益主體入手來分析綠色信貸利益關(guān)系，故暫且只剖析貸款人、借款人和監(jiān)管者這三種直接的利益主體，至于其他間接利益相關(guān)者如存款人（儲戶）、股東、社區(qū)居民、NGO等暫不作關(guān)注。

1.貸款人。貸款人作為最直接的綠色信貸執(zhí)行者，必然是綠色信貸利益關(guān)系中最重要的利益主體之一。由于中國的資本市場和保險市場尚未充分發(fā)展，中國金融機(jī)構(gòu)的主體是商業(yè)銀行，而中國商業(yè)銀行制度最大的特征就是以國有大型商業(yè)銀行為主體，這是與西方國家商業(yè)銀行體系最突出的差異［2］。所以本文所指貸款人是國有大型商業(yè)銀行。由于商業(yè)銀行兼具商業(yè)性和公共性，所以商業(yè)銀行從自身利益來說，首先是一個追求利益最大化的企業(yè)法人，并且是一個逐利機(jī)構(gòu)，需要遵守我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定的三大基本原則:安全性、流動性、收益性。綠色信貸必須對商業(yè)銀行長期的經(jīng)營利益有促進(jìn)作用，才能使商業(yè)銀行推動綠色信貸發(fā)展。

同時，由于商業(yè)銀行的特殊性，支付體系的運(yùn)作和貨幣的流通必不可少，一方面需要設(shè)置專門的金融監(jiān)管，因其市場的進(jìn)入和退出都有特殊的制度安排，是一個受管制的特殊行業(yè)，另一方面又享受著諸多法律特權(quán)，如被允許在高杠桿基礎(chǔ)上吸收公眾存款，從避免激烈競爭的市場準(zhǔn)入控制中獲得競爭利益；在遭遇財務(wù)困難時，可能得到中央銀行作為最后貸款人提供的流動性支持以及政府動用公共資金實施的緊急救援［3］。所以商業(yè)銀行的意思自治也需要有一定的限制。

2.借款人。我國綠色信貸的借款人主要是企業(yè)。企業(yè)是盈利性組織，作為一個理性經(jīng)濟(jì)人，“追求利益最大化”是其本性。但企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時，也需要承擔(dān)環(huán)境保護(hù)等社會責(zé)任。我國《公司法》第5條第1款規(guī)定“公司從事經(jīng)營活動，必須遵守法律、行政法規(guī)，遵守社會公德、商業(yè)道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任”。

3.監(jiān)管者。綠色信貸政策是國家宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)手段，政府理所當(dāng)然地要承擔(dān)起監(jiān)管者的職責(zé)。政府作為現(xiàn)代社會公共權(quán)力最權(quán)威的承載實體，也是相對獨(dú)立的利益主體。政府分為中央政府和地方政府，中央政府是整個社會公共利益最集中的代表和體現(xiàn)，追求社會公共利益最大化。而地方政府所代表的地方利益具有雙重性，一方面地方利益與社會公共利益一致，另一方面地方利益又具有自己的獨(dú)立性，所以地方政府是以社會公共利益的維護(hù)者和地方自身利益的追逐者而存在的。中央政府與地方政府存在著利益博弈，主要表現(xiàn)在:中央政府為實現(xiàn)公共利益的最大化而存在著擴(kuò)大支配權(quán)的沖動，地方政府為了謀求地方經(jīng)濟(jì)社會的最優(yōu)發(fā)展而與中央政府“討價還價”，要求中央政府放權(quán)讓利或直接輸送利益［4］。

（二）我國綠色信貸利益之間的共生共榮關(guān)系

愈演愈烈的環(huán)境污染和日益枯竭的資源、能源等問題層出不窮，人們開始對傳統(tǒng)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路進(jìn)行反思和檢討，提出建設(shè)生態(tài)文明的全新發(fā)展路徑，我國綠色信貸也是在這個社會大背景下推出的。綠色信貸與利益主體經(jīng)營管理的諸多方面存在利益共生共榮關(guān)系。

首先是企業(yè)社會責(zé)任。企業(yè)社會責(zé)任是指企業(yè)在創(chuàng)造價值、對股東承擔(dān)法律責(zé)任的同時，還要對其利害關(guān)系人、社會和環(huán)境負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任［5］。如何解決企業(yè)的自身利益和社會利益的沖突與平衡問題是企業(yè)社會責(zé)任理論的核心。企業(yè)社會責(zé)任要求企業(yè)把實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境和諧統(tǒng)一作為其發(fā)展的目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)活動中，企業(yè)面臨的最重要的問題就是對資金的需求，一旦資金鏈斷裂，就可能導(dǎo)致一系列經(jīng)濟(jì)問題，甚至可能被兼并、重組或破產(chǎn)。綠色信貸的目的就是從資金源頭來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，重點支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、節(jié)能技術(shù)改造產(chǎn)業(yè)等具有長遠(yuǎn)效益的產(chǎn)業(yè)。同時對節(jié)能環(huán)保相關(guān)產(chǎn)業(yè)開通“綠色通道”，減少信貸審批上的繁瑣手續(xù)，給企業(yè)注入資金，促使企業(yè)利用稀缺的時間和環(huán)境資源生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品，不僅體現(xiàn)了效率價值，且更符合企業(yè)以較少的成本實現(xiàn)利益最大化的要求。

其次是商業(yè)銀行環(huán)境風(fēng)險管理。商業(yè)銀行的環(huán)境風(fēng)險，是指商業(yè)銀行主要通過對企業(yè)或項目提供服務(wù)獲得經(jīng)濟(jì)回報，在獲得經(jīng)濟(jì)回報的同時，商業(yè)銀行也可能因其投資行為導(dǎo)致的環(huán)境破壞問題受到經(jīng)濟(jì)或聲譽(yù)的損失［6］。這些風(fēng)險主要包括:（1）直接風(fēng)險，即銀行作為抵押物的受益方或債權(quán)人，從而產(chǎn)生代替企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的風(fēng)險；（2）間接風(fēng)險，即企業(yè)的環(huán)境負(fù)債可能影響其償付能力而造成的銀行的風(fēng)險，比如貸款企業(yè)因違反環(huán)保法律法規(guī)政策而被追究責(zé)任，導(dǎo)致罰款、停業(yè)整頓、破產(chǎn)等結(jié)果，將直接威脅銀行的信貸資產(chǎn)安全；（3）名譽(yù)風(fēng)險，即銀行因與環(huán)境污染企業(yè)相關(guān)聯(lián)而遭遇名譽(yù)損失風(fēng)險。由于信用中介職能是銀行的基本職能，作為信用中介，聲譽(yù)和形象是銀行最重要的“資產(chǎn)”［7］。實際上，銀行參與綠色信貸的動力，除了承擔(dān)社會責(zé)任，更主要就是規(guī)避風(fēng)險和獲得風(fēng)險收益。

最后是可持續(xù)金融?？沙掷m(xù)金融指從環(huán)保角度重新審視與調(diào)整金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營理念、管理政策和業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏，進(jìn)而實現(xiàn)整個經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展［8］。綠色信貸體現(xiàn)了可持續(xù)金融共贏性的特征。一方面，通過對資金流向的引導(dǎo)，截斷“兩高一?！逼髽I(yè)的資金鏈條，迫使這些企業(yè)要么經(jīng)營困難面臨破產(chǎn)，退出市場，要么進(jìn)行環(huán)保技術(shù)改造，不管哪種選擇都是符合國家宏觀調(diào)控的初衷的，即改變經(jīng)濟(jì)增長模式，向生態(tài)環(huán)保模式發(fā)展；另一方面，因節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，具有建設(shè)周期長、資本規(guī)模起點高、見效慢的特點，市場競爭力不強(qiáng)，對于這樣的企業(yè)，綠色信貸政策給予其資金支持，加上國家的其他激勵政策，以促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而實現(xiàn)我國的節(jié)能減排戰(zhàn)略。

（三）我國綠色信貸的利益沖突

沖突作為一個過程能夠促進(jìn)社會的協(xié)調(diào)和整合，利益沖突是利益關(guān)系的普遍表現(xiàn)形式。分析利益沖突，探析沖突背后利益主體的行為選擇邏輯，是平衡相關(guān)利益，解決綠色信貸發(fā)展困境的關(guān)鍵。

1.綠色信貸與商業(yè)銀行短期利益的沖突。雖然綠色信貸的貫徹實行，符合商業(yè)銀行的長遠(yuǎn)利益，但是卻與商業(yè)銀行的短期利益相背。由于高污染、高能耗行業(yè)的獲利性和市場剛性的需求，商業(yè)銀行的貸款大部分流向短期顯性利潤高和地方政策保護(hù)的行業(yè)，如果限制或收回這些企業(yè)的貸款對銀行本身意味著放棄相當(dāng)大的近期利益或遭受巨大的損失［9］。之所以會出現(xiàn)這樣的狀況，是由于商業(yè)銀行在實施綠色信貸中受到以下因素的制約。首先是盈利性約束，在企業(yè)環(huán)境污染信息透明度相對較差、污染成本外在化程度較高的情況下，污染企業(yè)往往通過逃避治污成本的付出而擴(kuò)大盈利空間，甚至在短期是暴利行業(yè)，通過對“兩高”行業(yè)信貸擴(kuò)張來提升盈利水平對銀行具有很強(qiáng)的吸引力。其次是市場份額的約束，如果執(zhí)行綠色信貸，意味著銀行有可能失去部分重要的客戶資源，并且由于綠色信貸政策的實行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，這些客戶資源會成為競爭對手的新客戶。再次是不良風(fēng)險約束，一方面，高耗能、高污染企業(yè)面臨生存風(fēng)險；另一方面，新興的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，技術(shù)不成熟，市場不確定性大，信貸風(fēng)險比較高，在配套風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制缺失的情況下，是不符合銀行規(guī)避風(fēng)險追求利潤的利益的。最后是利益綁定約束，“兩高”前期投資大，銀行如果停止或收緊貸款，有可能使其資金鏈斷裂，并導(dǎo)致其整改、兼并、破產(chǎn)等，致使銀行的信貸成本更難收回，以至于銀行被動的繼續(xù)為“兩高”項目發(fā)放貸款［10］。

2.綠色信貸與地方保護(hù)主義的沖突。我國綠色信貸的實行還會受到地方保護(hù)主義的阻礙，由于“兩高”行業(yè)仍是地方政府稅收的納稅大戶，是地方經(jīng)濟(jì)支柱，地方政府為了經(jīng)濟(jì)利益，單純追求地方GDP，規(guī)避或者無視中央政府的環(huán)保政策，利用行政手段來給銀行施壓，使銀行不得不向當(dāng)?shù)亍皟筛摺逼髽I(yè)貸款。實際上出現(xiàn)這種情況的根源還是中央和地方利益的沖突，由于我國實行地方財政分權(quán)制度，地方政府有自己的內(nèi)在利益需求:作為地方利益的代表要維護(hù)本地區(qū)的整體利益，作為一級政府需要維護(hù)本級政府的長遠(yuǎn)利益，作為社會的成員，地方政府還存在著個人的利益。另外我國的行政管理體制也有一定的缺陷:首先是地方官員政績考核方式不合理，官員升遷政績考核與GDP增長直接掛鉤，其次是地方政府職能錯位，地方政府片面注重經(jīng)濟(jì)職能忽視其他社會職能［4］。

3.綠色信貸體現(xiàn)的國家干預(yù)與市場沖突。隨著綠色信貸政策的推行，我國綠色信貸的一些新問題也逐漸顯現(xiàn)，由于國家對綠色信貸的重視，一系列法律法規(guī)政策出臺，使銀行看到了“綠色信貸”巨大前景。一些民營企業(yè)在“綠色信貸”政策的支持下，也表現(xiàn)出很大的投資熱情，截至2010年，我國民營企業(yè)500強(qiáng)中，已有180家進(jìn)入節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，149家進(jìn)入新材料產(chǎn)業(yè)，128家進(jìn)入清潔能源產(chǎn)業(yè)，24家進(jìn)入新能源汽車產(chǎn)業(yè)。然而我們也應(yīng)該看到一些新興產(chǎn)業(yè)開始遭遇行業(yè)危機(jī)，面臨停產(chǎn)倒閉，比如光伏行業(yè)中，海外上市的10家龍頭企業(yè)8家報虧；國內(nèi)上市的24家光伏概念股中，業(yè)績同比下滑的8家，環(huán)比下滑的16家；小企業(yè)中，20%的企業(yè)完全停產(chǎn)，30%的企業(yè)陷入半停產(chǎn)［11］。就連作為新興能源產(chǎn)業(yè)被大力推行的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的問題。一方面，政策大力支持，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨難得的發(fā)展機(jī)遇；另一方面，類似光伏行業(yè)這樣的節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)業(yè)面臨行業(yè)危機(jī)。筆者認(rèn)為除了一些小企業(yè)盲目跟風(fēng)，導(dǎo)致投資扎堆，還有一個重要的原因就是政府失靈?！笆故袌鲈谫Y源配置中起決定性作用”，這是解決這個問題的關(guān)鍵。

三、如何完善我國綠色信貸制度

針對目前我國綠色信貸存在的問題和利益沖突，應(yīng)當(dāng)重點從以下幾個方面進(jìn)一步完善我國綠色信貸制度。

（一）完善綠色信貸相關(guān)法律制度體系

我國綠色信貸制度存在的諸多問題，最主要的原因就是缺乏行之有效的立法和監(jiān)管，“立法先行”是建設(shè)法治社會的重要條件，也是推動商業(yè)銀行實施綠色信貸的首要動力。

首先，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)“硬法”，修改相關(guān)法律文件。修改《商業(yè)銀行法》，明確規(guī)定“商業(yè)銀行應(yīng)履行環(huán)境和社會責(zé)任”。還應(yīng)當(dāng)修改環(huán)境保護(hù)法、稅法、財稅法等相關(guān)法律，形成以《公司法》《商業(yè)銀行法》為主體，其他法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)、共同配合的綠色信貸法律制度體系。

其次，發(fā)展“軟法”，實行“硬法”“軟法”兼?zhèn)涞木G色信貸法律制度體系。不可否認(rèn)，我國有關(guān)主管部門發(fā)布的意見、指引等“軟法文件”確實對我國銀行開展綠色信貸業(yè)務(wù)有很大的引領(lǐng)、規(guī)范作用。

（二）完善監(jiān)督管理約束機(jī)制

我國綠色信貸更多地體現(xiàn)為自愿性，缺乏普遍監(jiān)管，必然影響綠色信貸實施效果。為了使商業(yè)銀行更好地履行綠色信貸責(zé)任，應(yīng)盡快完善我國綠色信貸監(jiān)管機(jī)制。首先，盡快建立綠色信貸工作評估體系、綠色信貸統(tǒng)計制度。其次，完善我國綠色信貸信息披露和信息共享機(jī)制。再次，積極發(fā)揮行業(yè)組織、NGO、媒體和普通公眾等第三方力量來督促商業(yè)銀行綠色信貸業(yè)務(wù)的開展。

（三）建立有效的綠色信貸激勵機(jī)制

針對銀行，政府可以制定激勵金融創(chuàng)新的政策，鼓勵金融創(chuàng)新，制定綠色信貸效果評價辦法，建立“綠色銀行”評比機(jī)制，對于評價信用等級高的銀行給予獎勵；另外可以從財政補(bǔ)貼、稅收上對執(zhí)行綠色信貸銀行給予扶持、幫助，對于其因執(zhí)行綠色信貸可能遭遇的風(fēng)險給予補(bǔ)貼。針對那些進(jìn)行節(jié)能環(huán)保的中小企業(yè)貸款難的問題，政府應(yīng)當(dāng)從財政上對其進(jìn)行扶持，比如可以設(shè)立中小企業(yè)貸款擔(dān)保基金，對符合條件的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)免征營業(yè)稅，并且鼓勵銀行開發(fā)針對中小企業(yè)的綠色金融產(chǎn)品。

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