我國保障性住房用地規(guī)劃法律制度探析

趙 寧，劉雨楓

（1.河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007；2.遼寧大學(xué) 亞澳商學(xué)院，遼寧 沈陽 110136）

一、我國保障性住房用地規(guī)劃的政策背景分析

保障性住房建設(shè)有惠民生、穩(wěn)房價(jià)、擴(kuò)內(nèi)需、促發(fā)展的多重作用。根據(jù)國土資源部下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好2011年城市住房用地管理和調(diào)控重點(diǎn)工作的通知》可知，保障性住房用地包括廉租房用地和經(jīng)濟(jì)適用房用地。目前，我國正處于快速建設(shè)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的時(shí)期，每年城鎮(zhèn)化率約增加1%，有1200萬人進(jìn)入城鎮(zhèn)，并對(duì)住房產(chǎn)生需求。而現(xiàn)實(shí)中的住房政策導(dǎo)向面對(duì)收入差距擴(kuò)大帶來的多元化和多層次的住房需求，對(duì)中低收入家庭及大量以農(nóng)民工為主的城市暫住人口需要的保障性住房供給不足。近年來中國城市中低收入群體呈擴(kuò)大趨勢(shì)，保障性住房建設(shè)面廣量大，而在收入分配中及城市房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展中的問題進(jìn)一步加劇了這一矛盾。中國特殊的人地關(guān)系決定了城市建設(shè)空間的剛性約束，在這一背景下，保障性住房規(guī)劃的法律問題凸顯出來。對(duì)此，2008年黨中央決定將保障性住房作為擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的首要措施和重要民生工程。2013年兩會(huì)提出，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌，從城鎮(zhèn)化發(fā)展和改善居民住房條件等實(shí)際需要出發(fā)，把保障性住房建設(shè)和城市發(fā)展充分結(jié)合起來，在城市總體規(guī)劃和土地利用、住房建設(shè)等規(guī)劃中統(tǒng)籌安排保障性住房項(xiàng)目，嚴(yán)肅查處擅自改變保障性住房用途、套型面積等違規(guī)行為。2013年底前，地級(jí)以上城市要把符合條件的、有穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ先巳悍秶??！蹲〗ú筷P(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性住房工作的通知》提出，努力增加保障性住房的有效供應(yīng)。加大配套設(shè)施投入力度，做到配套設(shè)施與保障性住房項(xiàng)目同步規(guī)劃、同期建設(shè)、同時(shí)交付使用，確?？⒐ろ?xiàng)目及早投入使用。加快完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，方便群眾入住后工作、生活的需要。未按規(guī)劃完成基礎(chǔ)設(shè)施配套，達(dá)不到入住條件的項(xiàng)目，不得組織驗(yàn)收；驗(yàn)收不合格的，整改前不得投入使用。不斷提高規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程質(zhì)量水平。要合理規(guī)劃選址，盡可能將保障性住房安排在交通便利、配套設(shè)施齊全的地段及住房供需矛盾突出、外來務(wù)工人員聚集的區(qū)塊。

目前各地方也紛紛出臺(tái)了關(guān)于保障性住房供應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章。例如《深圳市保障性住房條例》第二章對(duì)保障性住房規(guī)劃就進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其中第六條規(guī)定，市主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同各區(qū)政府以及市發(fā)展和改革、人居環(huán)境、財(cái)政、規(guī)劃和國土、民政、人力資源和社會(huì)保障、相關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門等，編制住房保障規(guī)劃，按規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后公布實(shí)施。住房保障規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括住房保障的目標(biāo)、總體要求、保障性住房籌集和供應(yīng)、土地和資金安排，以及規(guī)劃實(shí)施措施和工作機(jī)制等內(nèi)容。第七條規(guī)定，建立住房保障土地儲(chǔ)備制度。相關(guān)部門在編制土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、住房建設(shè)規(guī)劃、法定圖則，以及土地利用年度計(jì)劃、近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照一定比例優(yōu)先單獨(dú)列出保障性住房項(xiàng)目用地指標(biāo)，明確具體地塊和空間布局，并征求市主管部門意見。列入住房保障土地儲(chǔ)備的用地，非經(jīng)法定程序不得改變用地功能。第八條規(guī)定，市主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同各區(qū)政府以及市發(fā)展和改革、人居環(huán)境、財(cái)政、規(guī)劃和國土、民政、人力資源和社會(huì)保障、相關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門等，根據(jù)住房保障規(guī)劃，編制住房保障年度計(jì)劃，按規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后公布實(shí)施。

二、對(duì)現(xiàn)行保障性住房用地規(guī)劃法律制度的檢視

（一）保障性住房規(guī)劃中的政府失靈

1.地方政府對(duì)保障性住房規(guī)劃普遍積極性不高

目前，對(duì)于保障性用地規(guī)劃國家只是強(qiáng)制的行政命令，而地方還沒有具體的數(shù)量指標(biāo)和地塊分布規(guī)劃。現(xiàn)在地方的要求只是數(shù)量沒有落實(shí)到空間，沒有空間的引導(dǎo)性和強(qiáng)制性。政府的重要職能就是提供社會(huì)公共品，謀求社會(huì)公共利益。土地利用規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)具有公共品性質(zhì)的土地的合理利用而進(jìn)行的布局和安排，從保障性住房建設(shè)實(shí)踐可以看到，部分地方政府過分強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)對(duì)當(dāng)?shù)谿DP增長的帶動(dòng)作用，過分依賴房地產(chǎn)稅收和土地收入增加財(cái)政收入，削減安居工程保障性住房建設(shè)用地供應(yīng)，導(dǎo)致保障性住房規(guī)劃和供應(yīng)量明顯不足。一些地方雖然有保障性用地規(guī)劃，但是已經(jīng)連續(xù)多年沒有項(xiàng)目開工建設(shè)，有的甚至明確停止保障性住房的建設(shè)。城市規(guī)劃過程是政府決策者運(yùn)用其掌握的政治權(quán)力，對(duì)各種社會(huì)利益需求進(jìn)行折中和平衡，進(jìn)行社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配的過程。但是地方政府對(duì)城市空間也有自身的利益需求，特別是城市土地有償使用制度的實(shí)行，城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)成為地方政府預(yù)算外收入的重要來源，因此地方政府寧愿將土地賣給開發(fā)商，也不愿意供應(yīng)保障性住房用地。即使提供用地，也將保障性住房用地規(guī)劃在偏遠(yuǎn)的城市郊區(qū)，配套設(shè)施不完善。這種經(jīng)濟(jì)適用房多是成片開發(fā)在城郊地帶，居住環(huán)境普遍較差，交通不便，增加了居民的生活成本，因而出現(xiàn)對(duì)來之不易的房屋“棄購”現(xiàn)象。為追求市場(chǎng)導(dǎo)向，將微利型的保障性用地全部規(guī)劃在城市郊區(qū)、邊緣區(qū)等區(qū)位條件差的地區(qū)，而不考慮相關(guān)的設(shè)施配套的作法是不可取的。

2.中央與地方信息不對(duì)稱

中央政府出臺(tái)的宏觀調(diào)控政策大多是在信息不充分的基礎(chǔ)上作出的，因而經(jīng)常出現(xiàn)調(diào)控效應(yīng)的滯后性、不平衡性以及效力的遞減性。中央與地方信息不對(duì)稱導(dǎo)致中央關(guān)于保障性住房規(guī)劃決策不適應(yīng)地方實(shí)際需求。保障房建設(shè)仍是中央—省—地市層層下達(dá)建設(shè)任務(wù)的形式，雖然制訂計(jì)劃也考慮到各地實(shí)際，但如果未對(duì)保障房實(shí)際需求進(jìn)行詳盡調(diào)查，自上而下的“要求”和自下而上的“需求”在建設(shè)規(guī)模、建設(shè)種類、供應(yīng)時(shí)間等方面可能存在差異和矛盾。因此，在執(zhí)行保障性用地規(guī)劃法律政策時(shí)，地方政府會(huì)在自身利益驅(qū)使下對(duì)中央土地利用規(guī)劃調(diào)控政策與法律進(jìn)行歪曲執(zhí)行:“你有政策我有對(duì)策”的替代性執(zhí)行、“陽奉陰違”的象征性執(zhí)行、“搞土政策”的附加性執(zhí)行、“斷章取義”的選擇性執(zhí)行和“虎頭蛇尾”的敷衍性執(zhí)行［1］。

（二）保障性住房規(guī)劃中的市場(chǎng)失靈

保障性住房規(guī)劃市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)為:一方面，開發(fā)商以保障性用地項(xiàng)目為名取得劃撥土地，而后擅自改變規(guī)劃的土地用途，建設(shè)商品房出售以牟取高額利潤?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》三十八條規(guī)定:在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。但現(xiàn)實(shí)是，開發(fā)商在履行出讓合同的開發(fā)義務(wù)過程中，事先未經(jīng)規(guī)劃主管部門同意，事后也未經(jīng)追認(rèn)改變土地用途，將保障性住房用地變?yōu)樯唐贩坑玫亍Ａ硪环矫?，在政府與開發(fā)商合作開發(fā)或者配建保障房過程中，開發(fā)商擅自改變保障房用地性質(zhì)，將土地用途轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩拷ㄔO(shè)用地。

（三）保障性住房規(guī)劃中公民規(guī)劃權(quán)利的缺失

保障性住房普遍成片建設(shè)在城市遠(yuǎn)郊區(qū)，這將可能導(dǎo)致出現(xiàn)低收入階層向上流動(dòng)受阻、社會(huì)階層隔離與排斥加劇、貧困文化再生產(chǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇等一系列的社會(huì)問題。保障性住房的安置對(duì)象全部為低收入家庭，因此，容易在城市邊緣形成新的貧民區(qū)，使居民產(chǎn)生心理壓力。面對(duì)偏遠(yuǎn)、交通不便和生活成本昂貴的經(jīng)適房，許多家庭寧可選擇“蝸居”在市區(qū)。城市規(guī)劃涉及眾多經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)以保障公共利益為目標(biāo)，因此，城市規(guī)劃決策法治化需要廣泛的公眾監(jiān)督。然而，目前我國保障性住房規(guī)劃決策并沒有充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的力量。缺乏外部監(jiān)督必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。由于我國的土地利用規(guī)劃是自上而下由各級(jí)地方政府、有關(guān)土地行政部門及其他相關(guān)部門編制而成，立法并未將規(guī)劃的制定看成是行政機(jī)關(guān)與公眾之間互動(dòng)的過程，缺乏對(duì)意見的回應(yīng)機(jī)制，特別是缺乏對(duì)未予采納意見的說明理由機(jī)制，從而導(dǎo)致公眾的規(guī)劃參與權(quán)利形同虛設(shè)。公眾的規(guī)劃權(quán)利也僅限于保障性住房規(guī)劃批前公示時(shí)征求市民意見，各種關(guān)于保障性住房規(guī)劃聽證會(huì)僅僅是流于形式，成為過場(chǎng)會(huì)。

三、我國保障性住房用地規(guī)劃的法律制度創(chuàng)新

（一）確立以人為本的理念

任何城市總有弱勢(shì)群體的存在，從道義和憲法規(guī)定的基本生存權(quán)角度出發(fā)，這部分人群需要住房保障，土地利用規(guī)劃必須提供居民生活需求的公共產(chǎn)品的基本保障。因此，保障性用地規(guī)劃作為公民憲法的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)由法律加以保障和強(qiáng)制實(shí)施，其法律功能是為滿足社會(huì)公平目標(biāo)而提供的一種安全穩(wěn)定機(jī)制以彌補(bǔ)城市土地市場(chǎng)分配的缺陷。從憲法角度看，住宅權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，憲法的基本原則就是保障人權(quán)，建立完善保障性住房制度有助于實(shí)現(xiàn)憲法保障人權(quán)的目的。從行政法角度看，根據(jù)國家責(zé)任理論，政府應(yīng)該在保障性住房制度中起著主導(dǎo)作用。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，以保障人權(quán)和人民生活的幸福感作為政績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。以人為本的行政規(guī)劃理念要求保障性住房規(guī)劃必須符合公共利益，排除那些目的在于建設(shè)“政績工程”“面子工程”的行政規(guī)劃；規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合公眾的現(xiàn)實(shí)需要，要重視弱勢(shì)群體的利益和感受，規(guī)劃方案的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)人性化。保障性住房規(guī)劃應(yīng)當(dāng)發(fā)展以公共交通為主導(dǎo)的住區(qū)模式，鼓勵(lì)混合居住結(jié)合新區(qū)開發(fā)的整體規(guī)劃，建設(shè)完備的公共服務(wù)設(shè)施。為了確保地方政府在商品房開發(fā)建設(shè)時(shí)保障規(guī)劃一定比例的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，可以通過制定《保障性住房建設(shè)法》，以法律的形式確保地方政府在承擔(dān)公民基本居住權(quán)保障目標(biāo)的法定責(zé)任。

（二）堅(jiān)持優(yōu)先性原則

由于保障性住房用地對(duì)保障民生的社會(huì)目標(biāo)具有重大意義，因此，保障性住房用地規(guī)劃具有特殊性和優(yōu)先性。土地利用規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)該增進(jìn)社會(huì)福利，確保土地公共品的持續(xù)、高效利用。在土地利用規(guī)劃中的住宅權(quán)問題上出現(xiàn)“公益”與“私益”相沖突時(shí)，政府首先應(yīng)當(dāng)把住宅權(quán)問題當(dāng)做一項(xiàng)基本人權(quán)來考慮，樹立“住宅權(quán)確?！钡睦砟?。在城市用地中，城市居民迫切需要的經(jīng)濟(jì)適用房等安居工程保障性住房開發(fā)建設(shè)不足，在目前的土地利用規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足保障性用地需要。保障性住房規(guī)劃可以同專門的土地儲(chǔ)備結(jié)合在一起考慮。例如根據(jù)《北京住房建設(shè)規(guī)劃（2006年-2010年）》，將軌道交通車站周邊半徑500米到1000米的范圍內(nèi)劃定為政府土地儲(chǔ)備控制區(qū)域，其中的各類用地采取以政府主導(dǎo)的方式完成土地整理儲(chǔ)備工作后，由政府統(tǒng)一調(diào)配使用，優(yōu)先安排保障性住房及兩限房［2］。

（三）加強(qiáng)公私合作規(guī)劃

《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》規(guī)定，保障性住房建設(shè)項(xiàng)目中配建的商服等經(jīng)營性項(xiàng)目用地，應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)有償使用。商品房建設(shè)項(xiàng)目中配建保障性住房的，必須在土地出讓合同中明確保障性住房的建筑總面積、分?jǐn)偟耐恋孛娣e、套數(shù)、套型建筑面積、建成后由政府收回或收購的條件、保障性住房與商品住房同步建設(shè)等約束性條件。保障性住房規(guī)劃與建設(shè)可以通過成立政府控股的公私合營企業(yè)的形式實(shí)施。地方政府可以成立與開發(fā)商合作的公私混合機(jī)構(gòu)或公私合伙，通過合作協(xié)議可以限定開發(fā)商只能把土地出售給市政府；而隨后市政府進(jìn)行所需的土地整理建設(shè)，最后把土地分割成多個(gè)地塊返還給開發(fā)者。在這種模式中，地方政府提供了稅收優(yōu)惠和減少參股開發(fā)商民事責(zé)任的可能性，土地開發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)由政府來承擔(dān)。在公私合營開發(fā)借由政府與開發(fā)商共同開發(fā)維持各方完整的個(gè)別權(quán)利與責(zé)任之下，開發(fā)商追求具有社會(huì)與商業(yè)特質(zhì)的共同目標(biāo)，從而能夠在土地開發(fā)與建設(shè)開發(fā)的成果之間達(dá)成利潤和風(fēng)險(xiǎn)的分配。這種公私合營模式使政府的內(nèi)部行為轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)的聯(lián)合創(chuàng)造活動(dòng)，大大地提高了保障性住房規(guī)劃的執(zhí)行效果。

（四）充分保障公民規(guī)劃權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

在保障性住房規(guī)劃的博弈中，普通公眾是其中的弱勢(shì)群體，因此，政府部門要鼓勵(lì)公眾積極參與保障性住房規(guī)劃的編制，給他們提供表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)和渠道。在相關(guān)條件成熟時(shí)，應(yīng)改革現(xiàn)有城市居委會(huì)的職能，依托其設(shè)立參與城市規(guī)劃管理的非行政機(jī)構(gòu)——“社區(qū)參與和發(fā)展委員會(huì)”，使其擁有一定的決策、管理權(quán)限和法律支持，代表社區(qū)居民參與政府保障性住房規(guī)劃的決策與管理。對(duì)于重大建設(shè)項(xiàng)目，以及影響本地區(qū)發(fā)展和整體利益的規(guī)劃決策，通過基層的社區(qū)代表制，賦予社區(qū)居民對(duì)于規(guī)劃決策的實(shí)質(zhì)性參與權(quán)、同意權(quán)、否決權(quán)［3］。

為了確保公民在保障性住房規(guī)劃中充分實(shí)現(xiàn)其規(guī)劃權(quán)利，立法需明確規(guī)定包括行政復(fù)議和司法審查在內(nèi)的公民規(guī)劃權(quán)利救濟(jì)途徑。盡管一些城市陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃行政復(fù)議的地方法規(guī)，例如上海市首先出臺(tái)了《上海市城市規(guī)劃管理行政復(fù)議工作規(guī)程》，成都市出臺(tái)了《成都市規(guī)劃管理局行政復(fù)議規(guī)定》，但都尚未制定保障性住房規(guī)劃行政復(fù)議的實(shí)施細(xì)則。應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)保障性住房規(guī)劃行政復(fù)議的實(shí)施細(xì)則，適當(dāng)降低行政復(fù)議的門檻，拓寬受案范圍，擴(kuò)大主體資格范圍，適當(dāng)延長復(fù)議時(shí)效；另外，司法審查制度是公民手中握有的追究地方政府保障性住房規(guī)劃法律責(zé)任的尚方寶劍，其有助于保障公民的規(guī)劃權(quán)利得以充分救濟(jì)。筆者認(rèn)為，具有提出司法審查主體資格的不應(yīng)當(dāng)僅限于保障性住房規(guī)劃實(shí)施地區(qū)內(nèi)，以及其周邊影響范圍內(nèi)有利害關(guān)系的公民。由于地方政府和開發(fā)商違反保障性住房規(guī)劃法律的行為往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損，因此，有必要建立規(guī)劃公益訴訟制度，放寬起訴資格以提高弱勢(shì)群體勝訴的機(jī)率。

（五）賦予地方政府規(guī)劃決策自主權(quán)

我國面積幅員遼闊，各地保障性住房用地情況差異較大。鑒于此，保障性住房的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)因地制宜，中央應(yīng)當(dāng)適度放權(quán)給地方，以便于地方政府能夠及時(shí)適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。一方面，中央可以根據(jù)各地方不同的情況，尊重地方政府進(jìn)行保障性住房的規(guī)劃自主權(quán)；另一方面，地方政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和客觀情況變化，有針對(duì)性地開展調(diào)查、研究，解決保障性住房規(guī)劃實(shí)施中的各種問題，各地應(yīng)當(dāng)不斷探索實(shí)施保障性住房規(guī)劃的新機(jī)制、新方法，充分發(fā)揮試點(diǎn)示范作用。例如山東省在《山東省經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第十四條中規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、居民住房狀況和收入水平等因素，合理確定經(jīng)濟(jì)適用住房發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)范圍和供應(yīng)對(duì)象等，編制本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用住房發(fā)展規(guī)劃，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施。城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)住房建設(shè)的內(nèi)容，明確保障性住房的用地空間布局及相關(guān)指標(biāo)控制，作為住房建設(shè)實(shí)施的城市規(guī)劃管理依據(jù)。

［1］管 斌.混沌與秩序——市場(chǎng)化政府經(jīng)濟(jì)行為的中國式建構(gòu)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2010:167.

［2］騰訊網(wǎng).北京公布保障性住房及兩限房用地布局規(guī)劃［EB／OL］.［2007-07-19］.http:／／news.qq.com／a／20070719／001660.htm.

［3］郭 潔.土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變［J］.法學(xué)研究，2013（2）:81.