專訪鄭振源：該放棄的利益政府應(yīng)該放棄

本刊記者│潘衛(wèi)艷

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：17位專家就土地制度改革問題，以聯(lián)名上書的方式向中央諫言。作為主要參與者，您是怎樣考慮的？

鄭振源：我86歲了，做了一輩子土地工作，看到現(xiàn)在土地管理上暴露出來的各種問題，非常著急。土地領(lǐng)域的改革非常復(fù)雜，牽扯到國家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的方方面面，但是不合理的地方一定要改，該放棄的利益政府應(yīng)該放棄。我希望趁著自己還有精力，腦子還管用，為土地領(lǐng)域改革的推動(dòng)出一點(diǎn)力。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：您是什么時(shí)候開始有聯(lián)名上書建言這種想法的？

鄭振源：在三中全會(huì)之后看到有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)解讀的時(shí)候想法就非常明確了。現(xiàn)在商品競爭已經(jīng)市場化了，但是要素市場還沒有完全市場化。我們的土地市場，是使用權(quán)的市場，不是所有權(quán)的市場。給農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但就是不給農(nóng)民建設(shè)用地和宅基地的處分權(quán)，農(nóng)民拿什么入市？財(cái)產(chǎn)權(quán)怎么保護(hù)？十八屆三中全會(huì)之后馬上封殺小產(chǎn)權(quán)房，難道小產(chǎn)權(quán)房不是集體經(jīng)營性建設(shè)用地嗎？按照現(xiàn)在的用途管制制度，集體土地根本不能入市。這是跟三中全會(huì)的《決定》精神相違背的。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：為何要以聯(lián)名上書這種形式？

鄭振源：個(gè)人的力量太單薄了，集體的力量總是要大一些，所以我們找了很多專家學(xué)者，一起來呼吁這個(gè)事情，希望能夠引起中央對土地問題足夠的重視。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推動(dòng)集體土地入市，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律。出于多種方面的顧慮，土地制度改革工作一直沒有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，我們希望能夠把改革進(jìn)程往前推一把。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：參與的專家學(xué)者會(huì)有顧慮嗎？

鄭振源：是有一些顧慮的。有很多專家學(xué)者比如周其仁、黃小虎等，贊成我們的觀點(diǎn)，但對聯(lián)名上書這種形式存在不同看法，所以他們沒有簽名。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：有沒有人反對？

鄭振源：我們的意見華生教授是反對的，他主張開發(fā)權(quán)是國家的，建設(shè)應(yīng)該由國家來安排，小產(chǎn)權(quán)房違法應(yīng)該加以禁止，這是他的觀點(diǎn)。我想，真理不辨不明。我們這17位專家建言的方向是對的，但是在具體細(xì)節(jié)的考慮上或許存在不足，我們希望社會(huì)都能參與充分討論。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：選在四中全會(huì)召開之前做這樣一件事，是有特別的考量嗎？

鄭振源：當(dāng)年十七大召開之前，《物權(quán)法》正在起草，如果沒有意外，《物權(quán)法》的草案會(huì)在會(huì)上提交審議。這時(shí)候北京大學(xué)法學(xué)院的教授鞏獻(xiàn)田質(zhì)疑《物權(quán)法》草案違憲，并提出應(yīng)該保護(hù)公權(quán)，公權(quán)大于私權(quán)。當(dāng)時(shí)在社會(huì)上引發(fā)了一場大辯論，因?yàn)檫@一個(gè)意見，《物權(quán)法》的修訂拖了大半年，最后在十七屆三中全會(huì)上提出來要“平等保護(hù)物權(quán)”，很不簡單。十八大四中全會(huì)馬上就要召開了，會(huì)上可能要討論下一階段的經(jīng)濟(jì)問題，我們希望土地問題能夠引起中央足夠的重視。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：為什么選擇向中央政策研究室建言呢？

鄭振源：我們的建議，向國土資源部、國務(wù)院法制辦都遞交了，由于很多客觀原因存在，我想他們可能不會(huì)接受，所以必須要拿到中央去，拿到中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組去，我們要告訴中央，按照目前的土地管理制度，三中全會(huì)做出的宏偉藍(lán)圖就會(huì)半途而廢。我們希望能夠引起中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的重視，采納我們的建議，從而進(jìn)一步推動(dòng)土地制度改革能夠進(jìn)入實(shí)質(zhì)性改革階段。房地產(chǎn)市場要健康發(fā)展，必須允許集體土地入市，以目前的政府寡頭壟斷是不行的。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：您對此有多大的把握？

鄭振源：說實(shí)話，我不知道。中央會(huì)不會(huì)采納我們的建議，取決于很多方面的因素。集體土地入市，建立開放競爭、統(tǒng)一有序的土地市場，是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，并不只是我們這些人的建議。我們希望中央會(huì)慎重考慮和對待。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：目前有沒有得到相關(guān)的反饋呢？

鄭振源：還沒有。不過現(xiàn)在有人告訴我，在國土資源部內(nèi)部刊物《國土資源輿情》上已經(jīng)刊登了我們的建議，我還沒有拿到刊物。我把報(bào)告附了個(gè)條，寄給國土資源部的姜大明部長了，他怎么想，我還不知道，估計(jì)也是要找我談話的。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：土地制度改革最大障礙是什么？

鄭振源：這個(gè)問題吳敬璉看得非常準(zhǔn)，他說，落實(shí)三中全會(huì)決定有三個(gè)阻礙，一是思想阻礙，二是既得利益阻礙，三是原有制度阻礙。具體到土地制度改革，我們在建言書里也寫得很明白，思想阻礙就是有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村土地問題的誤讀，既得利益阻礙就是地方政府的土地出讓金收入，原有制度自然就是當(dāng)前這套土地用途管制制度。這三大阻礙不打破，土地制度就不會(huì)有實(shí)質(zhì)性改革。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：您對土地私有化這件事怎么看？

鄭振源：理論界圍繞土地國有和私有問題爭論了好多年。一種觀點(diǎn)是提倡國有化，比如周天勇和汪輝，他們認(rèn)為集體所有制是空的，土地必須國有化，絕對不能私有。周其仁提出來要“國有民用”，“國有”體現(xiàn)的是所有權(quán)，“民用”體現(xiàn)的是使用權(quán)。文貫中則呼吁土地私有。

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制是以公有制為基礎(chǔ)的，土地私有是不被允許的。實(shí)際上我認(rèn)為最好的出路是“共有私用”，從所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬問題上來講，還是繼續(xù)沿用目前這套制度，但是必須進(jìn)行完善。要堅(jiān)持“同地同權(quán)”，集體土地應(yīng)該與國有土地共同享有平等產(chǎn)權(quán)，在市場上平等競爭平等交易，讓市場在資源配置當(dāng)中起決定性作用。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：您對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)這些年的試點(diǎn)工作是怎么看的？

鄭振源：關(guān)于集體土地入市，政府行為在1995年就開始了，農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的試點(diǎn)更早，上世紀(jì)80年代初就出現(xiàn)了，因此農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括宅基地）的隱形市場已經(jīng)至少存在了30年。政府主辦的集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)遍及22個(gè)省區(qū)，已有近20年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；廣東等五六個(gè)省市、20多個(gè)市縣已有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)出臺(tái)，各地做法不一，利弊盡顯。

實(shí)際上，只要用社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的理論加以梳理總結(jié)，就可以成功地總結(jié)出一套集體土地入市的法律體系。但是至今有關(guān)部門仍在謹(jǐn)慎從事，因循徘徊，還要試點(diǎn)先行，謀定而后動(dòng)，實(shí)際上拖延了改革。早在中共十七大時(shí)就已提出：“加快形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，發(fā)展各類生產(chǎn)要素市場”，“從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”的改革任務(wù)。就是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的障礙，8年過去了，開放競爭、統(tǒng)一有序的土地市場建設(shè)進(jìn)展甚微，至今仍然如此。

所以，問題不在于要不要試點(diǎn)，而是要解放思想，拋棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維定式，用市場經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)、按《決定》改革總綱的要求來分析研究問題，就可以很快得到一套符合《決定》改革目標(biāo)的、可行的土地制度改革方案。否則，再做100個(gè)試點(diǎn)也沒有用。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：耕地紅線是否是土改的障礙之一，或者說18億畝耕地有沒有繼續(xù)維持的必要？

鄭振源：糧食總產(chǎn)量取決于兩個(gè)因素：耕地面積和單產(chǎn)。如果單產(chǎn)提高，即使耕地面積不變甚至下降，糧食總產(chǎn)量也會(huì)上升。反過來說，即便在2020年保住了18億畝耕地，若是單產(chǎn)提不高，或農(nóng)民缺乏種糧熱情，大量農(nóng)田拋荒，也未必能保障得了糧食安全。 所以，關(guān)鍵還是必須激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，大力提高糧食單產(chǎn)。

中國還有提高單產(chǎn)的極大潛力。2012年中國的耕地糧食單產(chǎn)僅及英國上世紀(jì)60年代、德國法國70年代、美國意大利80年代的水平，我們有占耕地70%的中低產(chǎn)田可以改良，有約5%～10%的拋荒田可以恢復(fù)耕種，提高單產(chǎn)還有很大潛力。完全可以通過提高單產(chǎn)來化解建設(shè)和農(nóng)業(yè)爭地的矛盾，保障糧食安全。問題在于要有正確的土地制度和政策將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力釋放出來。

考慮到我國農(nóng)村集體建設(shè)用地多達(dá)16.5萬平方公里，只要加快土地制度改革，允許農(nóng)村集體土地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下與國有土地同等入市，允許農(nóng)民自主開發(fā)，允許偏遠(yuǎn)地方的農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)與城市周邊農(nóng)地進(jìn)行增減掛鉤，我國完全可以在不占用耕地甚至使耕地增加的情況下完成工業(yè)化和城市化進(jìn)程。中央農(nóng)辦、國土資源部以及農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)的上述擔(dān)心是根本不必要的。