論美國新聞發(fā)布制度的核心要素及其歷史演進(jìn)*

■ 趙卓倫

論美國新聞發(fā)布制度的核心要素及其歷史演進(jìn)*

■ 趙卓倫

現(xiàn)代新聞發(fā)布制度始于美國。作為世界上最早建立新聞發(fā)布制度和最早完善現(xiàn)代新聞發(fā)布制度的國家，美國的信息公開制度、相關(guān)法律、發(fā)布機(jī)制、發(fā)言人培養(yǎng)等都處于全球領(lǐng)先地位，其對于公共危機(jī)事件的處理也具有相對成熟的經(jīng)驗(yàn)。本文從概念出發(fā)，探討美國新聞發(fā)布制度的核心要素，從發(fā)布者、媒介和受眾三個方面界定美國新聞發(fā)布制度的基本內(nèi)涵和外延，并得出新聞發(fā)布制度的一般性概念。

一、美國新聞發(fā)布制度三要素的內(nèi)涵

要正確理解美國新聞發(fā)布制度，需要對新聞發(fā)布制度的三個基本要素——發(fā)布者、媒介和受眾進(jìn)行明確的界定。在新聞發(fā)布的過程中，三者的基本關(guān)系如下圖：

圖1 新聞發(fā)布活動三要素關(guān)系構(gòu)成圖

1.發(fā)布者

從理論上講，新聞信息的發(fā)布者應(yīng)當(dāng)包含一切具有信息和新聞公開需要的主體，具體來說，涉及政府、政黨、企事業(yè)單位和組織、公共機(jī)構(gòu)、社區(qū)、社會團(tuán)體、民間組織、個人等，但從新聞發(fā)布的實(shí)踐和一般意義上來講，新聞發(fā)布主要指政府新聞發(fā)布，因此，新聞發(fā)布者的主體為政府，這也是本文的主要研究范圍。

關(guān)于政府的界定，也有不同的說法，中國傳媒大學(xué)徐琴媛教授在其《中外新聞發(fā)布制度比較》一書中對政府進(jìn)行了細(xì)致的劃分，筆者借鑒如下①：

第一種：政府＝國家+社團(tuán)+民間組織，指制定規(guī)則為居民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，這是最廣義的政府。

第二種：政府＝國家+社區(qū)政治機(jī)構(gòu)，指治理國家或社區(qū)的政治機(jī)構(gòu)，這是次廣義的政府。

第三種：政府＝國家立法機(jī)關(guān)+行政機(jī)關(guān)+（中央和地方的）司法機(jī)關(guān)，指一切國家政權(quán)機(jī)關(guān)和其他一切公共機(jī)關(guān)。這是一般意義的政府。

第四種：政府＝國家行政機(jī)構(gòu)（中央政府+地方各級政府），指一個國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)，這是狹義的政府。

第五種：政府＝中央政府（國家最高行政機(jī)構(gòu)或其核心部分的內(nèi)閣），指中央行政機(jī)關(guān)的核心部分，即內(nèi)閣各部，這是最狹義的政府。

在本文中，對于美國新聞發(fā)布制度的主體主要界定為政府概念的第三種，即美國聯(lián)邦政府（包括聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦司法機(jī)構(gòu)）、各州、哥倫比亞特區(qū)、美屬領(lǐng)地以及各地方政府的行政、立法和司法機(jī)構(gòu)，此外，還包括美國“保留地制度”下的印第安人部落自治機(jī)構(gòu)。以下文中的“政府”具有上述內(nèi)涵和外延。

2.媒介

從圖1中我們可以看出，發(fā)布者和受眾之間的信息流通有兩個渠道，一個是通過媒介，即發(fā)布者通過媒介將信息發(fā)布給受眾，受眾通過媒介將信息反饋；另一個則是發(fā)布者與受眾之間直接的發(fā)布與反饋。在現(xiàn)代社會的新聞發(fā)布中，除了極少部分的信息是通過第二種渠道進(jìn)行流通外，絕大部分的信息都是通過第一種渠道進(jìn)行流通。

在現(xiàn)代信息社會，新聞發(fā)布的媒介主要是大眾傳媒，既包括報(bào)紙、雜志、廣播、電視等傳統(tǒng)媒介，也包括網(wǎng)絡(luò)媒介和基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的新媒介以及基于移動通信技術(shù)和數(shù)字技術(shù)的分眾化媒介。政府新聞發(fā)布通過無處不在的大眾傳媒將信息傳播至全美乃至全球的每一個角落。

在新聞發(fā)布制度的三個基本要素中，媒介乃是核心，它不僅承載著新聞發(fā)布內(nèi)容的正向流動，還同時肩負(fù)著信息反饋與維護(hù)公眾權(quán)利的重責(zé)。

3.受眾

受眾是政府新聞發(fā)布的接受者，也是政府新聞發(fā)布的最終目標(biāo)。政府進(jìn)行新聞發(fā)布的意義在于信息公開、政務(wù)公開、公共關(guān)系、設(shè)置議程等，基于以上目的，筆者認(rèn)為，新聞發(fā)布的受眾包括兩部分：本國公民和國際社會。

《大不列顛百科全書》對公民如下定義：“公民資格指個人同國家之間的關(guān)系，這種關(guān)系是，個人應(yīng)對國家保持忠誠，并因而享有受國家保護(hù)的權(quán)利。公民資格意味著伴隨有責(zé)任的自由身份”。公民是一個法律概念，它強(qiáng)調(diào)法律上的權(quán)利與義務(wù)的對等，強(qiáng)調(diào)人在政治上的平等性?！肮瘛迸c“國民”不同，“國民”表明一個人的國籍，而“公民”除了表明國籍外還表示此人與該國其他公民的地位相互平等，擁有相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。“公民”也與“人民”不同，“人民”是一個政治概念，它更強(qiáng)調(diào)一國國民作為一個整體的政治權(quán)益，而非強(qiáng)調(diào)國民個體在法律上的意義。在美國，新聞發(fā)布制度是基于《憲法第一修正案》和《信息公開條例》等法律基礎(chǔ)之上的制度，是強(qiáng)調(diào)美國國民接受政府信息公開權(quán)利和以法律作為行為準(zhǔn)繩履行義務(wù)的制度，因此，美國政府新聞發(fā)布的受眾應(yīng)當(dāng)是公民（下文中也稱之為“公眾”）。

政府新聞發(fā)布具有國內(nèi)和國外信息公開的雙重需求，因此，也需要進(jìn)行對外的信息發(fā)布。然而，與國內(nèi)新聞發(fā)布不同的是，一國政府的對外信息傳播并非針對某國國民個體，而是一國或多國整體。當(dāng)信息流通上升到國際領(lǐng)域，國家概念便首當(dāng)其沖，這些信息經(jīng)過他國政府和媒介的篩選和把關(guān)，最終進(jìn)入該國受眾意識中的是具有國家印記的符號，因此，我們將政府新聞發(fā)布的國外受眾統(tǒng)稱為國際社會。當(dāng)然，國際社會作為受眾是第二次世界大戰(zhàn)以后的事情，而且，就當(dāng)前美國新聞發(fā)布的整體情況而言，受眾的主體還是其本國公民。

基于以上分析，我們認(rèn)為新聞發(fā)布制度是信息發(fā)布主體（主要是政府）通過大眾傳媒向本國公民和國際社會發(fā)布信息的制度，而按照政治學(xué)對制度的定義，制度被認(rèn)為是理念（認(rèn)識）、規(guī)則（法律法規(guī)）和實(shí)踐（行為方式）的結(jié)合體。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度構(gòu)成理論認(rèn)為，制度是“由非正式約束、正式約束和實(shí)施機(jī)制三個基本要素構(gòu)成的一系列規(guī)則”②。基于以上觀點(diǎn)，筆者得出了新聞發(fā)布制度的基本概念：新聞發(fā)布制度是具備信息發(fā)布需要的主體（主要指政府）依據(jù)法律法規(guī)通過大眾傳媒向本國公民和國際社會發(fā)布實(shí)時信息，在這個過程中形成的固定的認(rèn)識、規(guī)則和慣例，并依照一定的機(jī)制進(jìn)行實(shí)施的信息公開方式和體系。

這個概念中涉及一個關(guān)鍵的概念——信息公開制度。信息公開制度是新聞發(fā)布制度實(shí)現(xiàn)的前提，主體為政府，是“掌握了社會公共權(quán)力的政府通過一定的方式向社會公布有新聞價值的信息”③。

此外，還有一個容易混淆的關(guān)鍵概念——新聞發(fā)言人制度。新聞發(fā)言人制度是新聞發(fā)布制度的核心，也是現(xiàn)代新聞發(fā)布制度的關(guān)鍵所在，它體現(xiàn)了政府職能和媒介功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。美國新聞發(fā)言人制度等同于美國現(xiàn)代新聞發(fā)布制度，建立于富蘭克林·羅斯福時期，建立的標(biāo)志是總統(tǒng)的私人秘書變?yōu)楣潭ǖ闹贫然男侣劙l(fā)言人。

二、美國新聞發(fā)布制度三要素的歷史變革

1789年9月15日，美國憲法在費(fèi)城艱難通過之時，制憲會議的最初召集者喬治·梅森和愛德蒙·倫道夫卻堅(jiān)決拒絕在憲法草案上簽字，理由就是，一個國家的憲法如果沒有保護(hù)公民權(quán)利的條款，沒有保護(hù)言論和出版自由的內(nèi)容，就必然無法保證人權(quán)，結(jié)果必定會導(dǎo)致實(shí)施虐政。終于，在民權(quán)主義者的堅(jiān)持和努力下，在憲法艱難獲得通過后，十條彌補(bǔ)憲法缺陷的修正案也緊鑼密鼓地出臺了。其中，第一條修正案于1789年9月25日提交給各州，并于1791年12月15日獲得通過，這就是著名的《憲法第一修正案》（First Amendment）。

美國《憲法第一修正案》全文如下：“國會不得制定關(guān)于下列事項(xiàng)的法律：確立國教或禁止信教自由；剝奪言論自由或出版自由；或剝奪人民和平集會和向政府請?jiān)干煸┑臋?quán)利?！雹苓@是美國歷史上第一個也是最重要的新聞法規(guī)，被美國政治家和民眾列為一項(xiàng)重要的民權(quán)法案，是美國傳媒活動的基礎(chǔ)。

18世紀(jì)末19世紀(jì)初，由于剛剛通過的《憲法第一修正案》缺乏強(qiáng)大約束力，政府、媒介和公眾三個要素之間的主要相互關(guān)系如下：第一，政府對媒介表現(xiàn)為管理和管制，包括確立傳媒所有權(quán)，用法律（如《懲治煽亂法》）限制某些言論，不允許機(jī)密信息外泄等。第二，媒介對政府表現(xiàn)為某種程度的依賴，媒介需要依賴黨派生存。第三，政府對公眾表現(xiàn)為主權(quán)在民的建國理想，但實(shí)施機(jī)制不完善。第四，公眾對政府信息尚無知情權(quán)的概念。第五，由于傳媒并沒有真正意義上“大眾化”，媒介與民眾彼此之間基本無關(guān)聯(lián)。

然而，伴隨著社會的進(jìn)步和《憲法第一修正案》的深入實(shí)施，到了今天，美國政府、媒介和公眾之間已經(jīng)形成如下關(guān)系：第一，政府對媒介表現(xiàn)為管理和協(xié)調(diào)，管理方面廢除了更多限制性的法律而通過了更多信息公開的法律，協(xié)調(diào)方面則表現(xiàn)為媒體公關(guān)，其中，最重要的就是新聞發(fā)布制度。第二，媒介對政府表現(xiàn)為監(jiān)督和制約，媒體在報(bào)道政府活動方面更多地表現(xiàn)為民主的“看門狗”。第三，政府對公民表現(xiàn)為主權(quán)在民的理想和服務(wù)于民的實(shí)施機(jī)制，也同時表現(xiàn)為試圖掩蓋丑聞的公民權(quán)利“偷竊者”。第四，民眾對政府有了強(qiáng)烈的知情權(quán)訴求。第五，媒介成為民眾的代言人和社會的守望者。第六，民眾依賴媒介獲取信息。

由此可見，經(jīng)過二百余年的發(fā)展，美國新聞發(fā)布的三個基本要素之間的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生根本性的變化，隨著媒介權(quán)利的擴(kuò)大和民眾政治地位的提升，政府與媒介之間的互相牽制與協(xié)調(diào)功能加強(qiáng)，新聞發(fā)布制度的存在根基越來越穩(wěn)固。

注釋：

① 徐琴媛：《中外新聞發(fā)布制度比較》，中國傳媒大學(xué)出版社2005年版，第2頁。

② 胡正榮、張新華：《約束機(jī)制與新聞發(fā)言人制度的現(xiàn)實(shí)困境》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2004年第5期。

③ 徐琴媛：《中外新聞發(fā)布制度比較》，中國傳媒大學(xué)出版社2005年版，第3頁。

④ 原文為：Congress shall make no law respecting an establishment of religion，or prohibiting the free exercise thereof；or abridging the freedom of speech，or of the press；or the right of the people peaceably to assemble，and to petition the Government for a redress of grievances。

（作者系河北大學(xué)新聞傳播學(xué)院講師、博士）

【責(zé)任編輯：李 立】

*本文系河北省教育廳優(yōu)秀青年基金項(xiàng)目“美國新聞發(fā)布制度研究”（項(xiàng)目編號：SY13114）的研究成果。