加強(qiáng)生態(tài)國(guó)土建設(shè)的思考

■ 曹端海

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

加強(qiáng)生態(tài)國(guó)土建設(shè)的思考

■ 曹端海

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

我國(guó)土地自然生態(tài)系統(tǒng)存在的問題：一是土地自然生態(tài)總體質(zhì)量不高，生態(tài)脆弱特征明顯，人均占有量少，資源稟賦低；二是土地利用和管理不合理，導(dǎo)致土地退化、土壤污染、濕地面積萎縮等現(xiàn)象，浪費(fèi)了巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本。建議：(1)盡職盡責(zé)保護(hù)土地資源，節(jié)約集約利用土地資源；(2)建立和完善與我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的制度體系；(3)進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局；(4）加強(qiáng)土地綜合整治；(5)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對(duì)土地的污染和破壞；(6)提高公眾參與程度。

土地自然生態(tài)；利用方式；管理方式；生態(tài)文明

當(dāng)前，我國(guó)土地生態(tài)形勢(shì)不容樂觀，不僅是由于土地生態(tài)基礎(chǔ)脆弱，更有利用、管理方式不合理，缺乏生態(tài)養(yǎng)護(hù)等方面的原因。加強(qiáng)生態(tài)國(guó)土建設(shè)，是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和保證。

1 我國(guó)土地自然生態(tài)總體質(zhì)量不高

1.1 生態(tài)脆弱特征明顯

土地自然生態(tài)系統(tǒng)抗干擾能力弱，容易受到外界的干擾發(fā)生退化演替，而且系統(tǒng)自我修復(fù)能力較弱，自然恢復(fù)時(shí)間較長(zhǎng)。環(huán)境與生物因子均處于臨界狀態(tài)，對(duì)全球氣候變化反應(yīng)靈敏，如氣候持續(xù)干旱、植被旱生化現(xiàn)象明顯，生物生產(chǎn)力下降，自然災(zāi)害頻發(fā)等。植被景觀破碎，生態(tài)系統(tǒng)退化明顯。另外，邊緣效應(yīng)顯著，時(shí)空波動(dòng)性強(qiáng)?！度珖?guó)生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》指出，“我國(guó)是世界上生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大、脆弱生態(tài)類型最多、生態(tài)脆弱性表現(xiàn)最明顯的國(guó)家之一?！薄毒V要》將我國(guó)分為8個(gè)生態(tài)脆弱區(qū)，涉及21個(gè)?。▍^(qū)、市）。2011年底發(fā)布的《第二次氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》，顯示了我國(guó)受氣候變化帶來的不利影響遠(yuǎn)高于全球平均水平。

1.2 人均占有量少，資源稟賦較低

我國(guó)地域遼闊，但人均耕地、林地、草地面積和淡水資源分別僅相當(dāng)于世界平均水平的43%、14%、33%和25%。土地資源中難利用地多、宜農(nóng)地少，宜居面積僅占國(guó)土面積的20%。水土資源空間匹配性差，資源富集區(qū)多與生態(tài)脆弱區(qū)重疊。城鎮(zhèn)的空間布局與資源環(huán)境承載能力不相適應(yīng)的問題越來越突出，655個(gè)城市中有近400個(gè)城市缺水，其中約200個(gè)城市嚴(yán)重缺水。為了解決人口、經(jīng)濟(jì)、資源存在的矛盾，不得不投入巨資實(shí)施南水北調(diào)、西氣東輸?shù)纫幌盗写笠?guī)模、遠(yuǎn)距離的工程。

現(xiàn)有耕地質(zhì)量不高，耕地后備資源十分有限。根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查，6-15度耕地占15.0%，15-25度耕地占7.9%，25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）占4.1%。2011年7月4日，國(guó)土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)集中連片耕地后備資源734.39萬公頃，但水土匹配條件差，主要分布在北方和西部的干旱地區(qū)，后備資源開發(fā)存在生態(tài)難題。依賴大量土地低效利用的粗放型增長(zhǎng)和后備土地資源的大規(guī)模開發(fā)已無法繼續(xù)。

2 傳統(tǒng)的發(fā)展方式為土地生態(tài)埋下安全隱患

2.1 土地退化嚴(yán)重

由于氣候條件發(fā)生變化以及對(duì)土地的利用方式不當(dāng)，目前我國(guó)水土流失面積294.91萬平方千米，占當(dāng)前普查地區(qū)土地總面積的31.12%。在西北地區(qū)、青藏高原區(qū)和華北部分地區(qū)，受采礦、過度放牧、工業(yè)發(fā)展等因素影響，草原出現(xiàn)了嚴(yán)重退化。東北黑土區(qū)是全球最重要的三塊黑土區(qū)之一，也是我國(guó)最重要的商品糧基地，但黑土層卻在過去半個(gè)多世紀(jì)里減少了50%，照此速度，部分黑土層或?qū)⒃趲资旰笙ТM，東北這一中國(guó)最大糧倉(cāng)的產(chǎn)能也將遭受無法挽回的損失。

2.2 土壤污染形勢(shì)嚴(yán)峻

我國(guó)土壤重金屬污染正進(jìn)入集中多發(fā)期，“毒土”、“毒地”等事件在全國(guó)各地不斷出現(xiàn)。環(huán)境保護(hù)部2013年發(fā)布的《中國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)政策》顯示，在各類環(huán)境要素中，土壤是污染物的最終受體。國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，全國(guó)中度、重度污染土地約5000萬畝。2011年，僅江西德興市的污染事件就造成9269畝耕地荒蕪絕收，1萬余畝耕地嚴(yán)重減產(chǎn)，沿河9個(gè)漁村因河魚銳減失去經(jīng)濟(jì)來源，給當(dāng)?shù)厝罕姷慕】祹順O大危害。全國(guó)近17%的土地受重金屬污染，近1/4的地表水處于污染狀態(tài)；華南部分城市約有一半的耕地遭受鎘、砷、汞等有毒重金屬和石油類有機(jī)物污染；長(zhǎng)三角部分城市連片農(nóng)田因重金屬污染，使10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力，成為“毒土”。

2.3 濕地面積持續(xù)萎縮

濕地被稱為“地球之腎”、“物種基因庫(kù)”，對(duì)于維持和凈化水資源、緩解氣候變化、孕育多種生物等都具有重要意義。第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示，目前我國(guó)濕地總面積為5360.26萬公頃，比第一次調(diào)查減少了339.63萬公頃，減少率為8.82%，減少部分99%以上是自然濕地，10年來基建占用濕地面積增長(zhǎng)了9倍多。影響濕地的主要威脅因素進(jìn)一步增加，由第一次調(diào)查時(shí)的污染、圍墾、非法狩獵三大因子，轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙蔚奈廴?、圍墾、基建占用、過度捕撈和采集、外來物種入侵五大因子，對(duì)濕地的面積和質(zhì)量都造成了嚴(yán)重影響。黃海、東海、渤海等濱海濕地都在快速退化，一些傳統(tǒng)意義上的海邊鹽田濕地大量消失；河流、湖泊、濕地沼澤化，河流、濕地轉(zhuǎn)為人工庫(kù)塘等情況也很突出。

2.4 社會(huì)成本巨大

《中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2010（公眾版）》對(duì)我國(guó)環(huán)境成本做了保守性的核算。環(huán)境退化成本從2004年的5118.2億元提高到2010年的11032.8億元，增長(zhǎng)了115%；虛擬治理成本則從2004年的22874.4億元提高到2010年的5589.3億元，增長(zhǎng)了94.5%。2010年，全國(guó)生態(tài)環(huán)境退化成本達(dá)到15389.5億元，占GDP的比例為3.5%左右。對(duì)環(huán)境較為敏感的西部地區(qū)生態(tài)損失（森林、濕地、草地和礦產(chǎn)開發(fā)）占全國(guó)生態(tài)損失的55%，而生態(tài)基礎(chǔ)較好的東部地區(qū)，其環(huán)境退化成本約占全國(guó)環(huán)境退化成本的53%。

2008年至2012年上半年，全國(guó)已發(fā)生百余起重大污染事故，包括砷、鎘、鉛等重金屬污染事故達(dá)30多起，涉及房地產(chǎn)業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)，直接對(duì)人們的身心健康造成威脅。由于農(nóng)藥、化肥和工業(yè)導(dǎo)致的土壤污染，每年造成糧食減產(chǎn)達(dá)100億公斤。因重金屬污染的糧食高達(dá)1200萬噸，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元。我國(guó)農(nóng)藥、化肥使用量遠(yuǎn)超世界平均水平，每年大量使用的農(nóng)藥僅有0.1%左右可以作用于目標(biāo)病蟲，99.9%的農(nóng)藥則進(jìn)入生態(tài)系統(tǒng)，直接導(dǎo)致了土壤中的蚯蚓及各種有益菌大量消失，農(nóng)作物害蟲的天敵不斷減少。

3 轉(zhuǎn)變土地利用和管理方式，加強(qiáng)土地生態(tài)文明建設(shè)

3.1 盡職盡責(zé)保護(hù)土地資源，節(jié)約集約利用土地資源

加快推進(jìn)節(jié)約優(yōu)先的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，完善各類標(biāo)準(zhǔn)、政策和法規(guī)，加快征地制度改革，縮小征地范圍，逐步推進(jìn)各類建設(shè)項(xiàng)目用地定額化。加快以土地經(jīng)營(yíng)、批租為支撐的財(cái)稅、金融模式改革，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅制度。加快研制符合不同產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和生命周期的土地出讓年限和用地定額標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)地方結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)域特點(diǎn)，研究制定或修訂完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 建立和完善與我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的制度體系

根據(jù)我國(guó)的政治制度結(jié)構(gòu)，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)環(huán)境保護(hù)狀況實(shí)行嚴(yán)格的離任審計(jì)和責(zé)任追究制度，對(duì)GDP考核改為綠色GDP考核。提高土地生態(tài)破壞的經(jīng)濟(jì)成本和行政成本，嚴(yán)格用地環(huán)境準(zhǔn)入制度，明確各類經(jīng)濟(jì)主體在土地利用過程中保護(hù)生態(tài)的責(zé)任；把造成重大土地污染或破壞的行為，納入危害公共安全罪范疇；因政府不作為或存在包庇行為而導(dǎo)致環(huán)境破壞的，主管領(lǐng)導(dǎo)或政府一把手負(fù)有連帶責(zé)任。

3.3 進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局

根據(jù)國(guó)土空間的不同特點(diǎn)，以保護(hù)自然生態(tài)為前提、水土資源承載能力和環(huán)境容量為基礎(chǔ)、優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)為導(dǎo)向，加快研究和制訂土地利用和管理差別化政策。充分發(fā)揮土地政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集方面的引導(dǎo)作用。按照人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地邊界。擴(kuò)大綠色生態(tài)用地，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，適度壓縮工礦用地，合理保障交通設(shè)施用地。引導(dǎo)人口相對(duì)集中分布、經(jīng)濟(jì)相對(duì)集中布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展。穩(wěn)定全國(guó)耕地總面積，以永久基本農(nóng)田建設(shè)為支撐，加強(qiáng)耕地的位置保護(hù)。尊重自然演化規(guī)律，科學(xué)評(píng)價(jià)和謹(jǐn)慎對(duì)待圍海造地、開山造地等改變地形地貌的活動(dòng)。

3.4 加強(qiáng)土地綜合整治

加快落實(shí)和推進(jìn)《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》確定的目標(biāo)任務(wù)，以建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排農(nóng)田和村莊土地整治、損毀土地復(fù)墾和宜耕后備土地開發(fā)。總結(jié)“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用、低丘緩坡荒灘土地開發(fā)利用、舊廠礦改造等試點(diǎn)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在“棕地”治理、“褐地”治理中取得的經(jīng)驗(yàn)，提高對(duì)污染土地的治理能力和水平。積極開展荒漠化防治國(guó)際合作。

3.5 降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對(duì)土地的污染和破壞

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的培訓(xùn)和專業(yè)指導(dǎo)，提高耕作過程中的生態(tài)保護(hù)意識(shí)。建立單位用地農(nóng)藥、化肥定額使用標(biāo)準(zhǔn)，推廣正確的使用方法。農(nóng)業(yè)增收途徑由化肥、農(nóng)藥的過度使用向提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)以及降低從生產(chǎn)到終端銷售中間環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)成本等方式轉(zhuǎn)變。建立與國(guó)際接軌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)農(nóng)用地質(zhì)量監(jiān)測(cè)，避免超強(qiáng)度利用，實(shí)行保護(hù)性耕作和輪休耕作制度。

3.6 提高公眾參與程度

加強(qiáng)生態(tài)安全知識(shí)宣傳，構(gòu)筑群防群治、全民參與的環(huán)境安全保障體系。加大對(duì)土壤污染、水土流失、耕地保護(hù)等方面知識(shí)的普及。深化改革環(huán)境評(píng)價(jià)制度，杜絕項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)走形式、走過場(chǎng)的現(xiàn)象。對(duì)重大環(huán)境決策，建立群眾代表、各類團(tuán)體參與機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與的有效途徑。建立面向公眾的宗地用途數(shù)據(jù)庫(kù)，方便普通公民了解有關(guān)土地污染信息。

[1]環(huán)境保護(hù)部．2012年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)[R]．北京：環(huán)境保護(hù)部,2012．

[2]人民日?qǐng)?bào)．內(nèi)蒙草原退化沙化嚴(yán)重 呼倫貝爾7大河流現(xiàn)斷流［EB/OL]．(2010-07-18)［2014-05-20]．http：//news．qq．com/a/20100718/000113．htm．

[3]孫彬,管建濤,連振祥,等．大地之殤一·黑土地之悲[N]．經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2012-06-11(05)．

[4]孫彬,管建濤,連振祥,等．大地之殤三·重金屬之痛[N]．經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2012-06-13(05)．

[5]新華網(wǎng)．江西樂安河流域遭污染：上市公司排污 責(zé)任推給歷史［EB/OL]．(2011-12-07)［2014-05-20]．http：//news．xinhuanet．com/local/2011-12/07/c_111223608．htm．

[6]中國(guó)新聞網(wǎng)．中國(guó)濕地十年減少300余萬公頃 基建占用增長(zhǎng)近10倍［EB/OL]．(2014-01-13)［2014-05-20]．http：// www．chinanews．com/gn/2014/01-13/5730723．shtml．

[7]嚴(yán)冰．中國(guó)劃定8億畝濕地保護(hù)紅線[N]．人民日?qǐng)?bào)海外版,2014-01-14(04)．

[8]孫彬,管建濤,連振祥,等．大地之殤二·種植業(yè)之哀[N]．經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2012-06-12(05)．

Thoughts on Some Measures with regard to Strengthening Ecological Land Progress

CAO Duanhai
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper frst analyses the major problems that China faces in land of natural ecosystems, these include: First, the quality of natural ecology of land is poor. Ecological fragility is evident, the average possession of land per person in China is little, and resources endowment is low. Second, there are irrationalities in the aspects of land use and management. Land degradation and soil pollution are taking place over large areas. Natural wetlands are diminishing. As a result, great economic and social development costs have been wasted. In response to this, this paper proposes that we must devote our efforts to protect land resources and economically and intensively use land resources. At the same time, we must establish and improve system and mechanisms pertaining to China's ecological civilization; and further optimize our spatial planning. Efforts must be made to enhance land consolidation and improvement, with a view to reducing the land pollution and destruction in the process of agricultural production. Finally, the level of public participation should be increased.

natural ecology of land; utilization pattern; management mode; ecological civilization

F301.0；F062.2

C

1672-6995（2014）06-0031-03

2014-05-28；

2014-06-06

曹端海（1980-），男，山東省曹縣人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地資源管理專業(yè)博士研究生，主要從事土地政策研究。