中國城鎮(zhèn)化的紅利、危機(jī)與機(jī)制重構(gòu)

祁林德

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，河南 鄭州 450046)

城市是伴隨人類文明與進(jìn)步發(fā)展起來的，是人類文明的主要組成部分。改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展加快了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,城鎮(zhèn)化率不斷提高，“五年轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口8 463萬人，城鎮(zhèn)化率由45.9%提高到52.6%”[1]。2020年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，在21世紀(jì)中葉，城鎮(zhèn)化也將會進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段。[2]可以說，21世紀(jì)是中國的城市世紀(jì)。[3]世界銀行在《2020年的中國》中指出，“當(dāng)前的中國正經(jīng)歷兩個轉(zhuǎn)變，即從指令性經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)社會向城市、工業(yè)社會轉(zhuǎn)變”。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨斷言：未來影響世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大主要因素中，一是美國的高科技，二是中國的城市化。[4]城市對人類文明如此重要，2010年上海世博會的主題“城市，讓生活更美好”，應(yīng)當(dāng)成為每個城市未來發(fā)展的方向。

城鎮(zhèn)化是社會主義現(xiàn)代化的組成部分，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興不可逾越的重要階段。但是，在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)社會均面臨資源短缺、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、環(huán)境污染嚴(yán)重、經(jīng)營管理粗放、文化缺失和民主被忽視等一系列危機(jī)。 飽受詬病的“土地財政”亂象和拆舊城建新城的激情，以及一座座“空城”“鬼城”也詮釋著我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益低下。從根本上解決這些問題，就要在加強宣傳和教育的基礎(chǔ)上，真正轉(zhuǎn)變政府職能，重構(gòu)城鎮(zhèn)化的信息溝通機(jī)制、動力機(jī)制、激勵和約束機(jī)制、土地財稅機(jī)制和土地增值利益分配機(jī)制等，逐步打破城鄉(xiāng)分割體制，重構(gòu)符合城鄉(xiāng)融合與共生關(guān)系的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

一、中國城鎮(zhèn)化危機(jī)的主要表現(xiàn)

1.資源短缺，環(huán)境污染

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化亟待解決的是土地資源和水資源問題。很多城市熱衷于大拆大建新城，整個城市變成了大工地，到處涌現(xiàn)客流量極少的摩天大樓、豪華商場、寬馬路、大廣場、立交橋和綠地草坪，不少新城也被標(biāo)上了“鬼城”的標(biāo)簽?？傊郧终純?yōu)質(zhì)耕地為代價的城鎮(zhèn)化既造成了土地資源的極大浪費，又威脅我國糧食安全。

我國水資源短缺問題同樣也不能忽視。據(jù)水利部統(tǒng)計，全國669座城市中有400座城市供水不足，110座城市嚴(yán)重缺水。在32個百萬人口以上的特大城市中，有30個城市長期受缺水困擾。14個沿海開放城市中有9個嚴(yán)重缺水。北京、天津、青島、大連等城市缺水最為嚴(yán)重。

另外，我國城鄉(xiāng)環(huán)境還受到工業(yè)廢水廢氣排放、建筑工地產(chǎn)生的灰塵和噪音、機(jī)動車尾氣等多方面的混合和疊加污染，導(dǎo)致水循環(huán)質(zhì)量下降和“霧霾”天氣頻現(xiàn)，制約著我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

2.基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐

基礎(chǔ)設(shè)施是國民經(jīng)濟(jì)各項事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，它的建設(shè)具有“乘數(shù)效應(yīng)”，社會越發(fā)展，對基礎(chǔ)設(shè)施的要求也就越高。目前，大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)超過負(fù)荷,尤其是城市交通、給排水、天然氣、教育和醫(yī)療等已成為制約中國城市發(fā)展的“瓶頸”。

城市是建立在經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展基礎(chǔ)之上的，每個城市都應(yīng)該有主導(dǎo)或支柱產(chǎn)業(yè)。目前，我國一些城鎮(zhèn)沒有主導(dǎo)或支柱產(chǎn)業(yè)，更沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。而現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、“空殼化”現(xiàn)象嚴(yán)重，無法為城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供支撐。

3.“千城一面”，文化缺失

當(dāng)前，“千城一面”問題很突出，城鎮(zhèn)間相互模仿、抄襲、復(fù)制，出現(xiàn)布局雷同、風(fēng)格相仿、千篇一律的城鎮(zhèn)。豪華氣派的政府機(jī)關(guān)辦公大樓和利用率極低的展覽中心和藝術(shù)中心，徹底暴露出地方政府一哄而上，攤大餅式城鎮(zhèn)化的“囧途”，也暴露出城鎮(zhèn)化建設(shè)中規(guī)劃混亂、建設(shè)混亂、管理混亂的“三亂”現(xiàn)象。

現(xiàn)實中，大多數(shù)城市只注重高樓大廈的多少，注重綠地廣場的大小，注重柏油馬路的寬窄，而忽視了城市特色、城市文化和城市內(nèi)涵的建設(shè)?？v觀全世界，能給人留下美好印象且流連忘返的城市往往有很深厚的歷史和文化積淀，特色鮮明，甚至是獨一無二的。如丹麥的哥本哈根因“最具童話色彩”著稱，意大利的威尼斯因“水城”聞名世界，中國的蘇州因園林聞名遐邇，云南的麗江也因多民族世界文化遺產(chǎn)名揚四海。

4.“土地財政”亂象

土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。[5]在“土地財政”方面，地方政府慣用的做法是土地整合，即政府運用行政權(quán)力把集體所有土地或其他用途的土地整合后，進(jìn)行招拍掛，價格就會翻幾番。顯然，地方政府憑借公權(quán)力和專政機(jī)關(guān)力量強行征地拆遷，低價收購他人的土地使用權(quán)，并不是公平交易，若以此牟取暴利，必造成民怨沸騰。

近年來，樓市量價齊降的壓力正傳導(dǎo)到各地土地拍賣市場，流拍新聞屢屢見報。按理說，房價的下降，必然會倒逼地價下降。但地方政府卻不愿接受這個現(xiàn)實，一再推出高地價地塊，這說明其對市場還沒有深切的認(rèn)識，仍然期望權(quán)力戰(zhàn)勝市場。地方政府過度依賴房地產(chǎn)業(yè)拉動經(jīng)濟(jì)增長,尤其是將土地出讓金作為主要收入來源之一的做法,扭曲了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用,破壞了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu), 造成房地產(chǎn)泡沫并嚴(yán)重影響實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.社會問題嚴(yán)重，政治民主化滯后

快速的城鎮(zhèn)化引起的諸如交通、治安等問題讓城市管理水平屢屢遭受極限考驗，導(dǎo)致了城市居民上學(xué)難、買房難、看病難等社會問題，同時也加劇了農(nóng)村的“老、弱、病、殘、幼”現(xiàn)象，固化了城鄉(xiāng)“二元社會”。

實際上，政治民主化進(jìn)程與城鎮(zhèn)化發(fā)展存在一定的正相關(guān)關(guān)系[6]，而我國很多地方的城鎮(zhèn)化很少考慮過此類問題。在現(xiàn)有渠道不暢的條件下，城鎮(zhèn)化應(yīng)吸引更多社會力量參與進(jìn)來，倡導(dǎo)社會公平、公開和公正，增加對弱勢群體的救助，關(guān)注群體性事件的解決。

二、中國城鎮(zhèn)化危機(jī)的原因

1.對城鎮(zhèn)化的誤解和曲解

第一，忽視城鎮(zhèn)功能和文化。城鎮(zhèn)是具有多種功能的復(fù)雜集合體，其基本功能是方便人們的情感交流與商品往來。因此，在促進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，保障居民安居樂業(yè)是地方政府最基本的職能。目前我國的城鎮(zhèn)化正處于各種資源和要素的集中階段，所有城鎮(zhèn)都應(yīng)具有保證居民正常生活必需的交通、醫(yī)療和教育等配套設(shè)施。同時，城鎮(zhèn)要有城鎮(zhèn)文化，這是城鎮(zhèn)得以存在和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。建了幾棟樓、幾條路或幾個工廠并不一定就建成了城鎮(zhèn)。在城鎮(zhèn)化過程中政府更要從規(guī)章制度、觀念形態(tài)、風(fēng)俗習(xí)慣、心理狀態(tài)、技術(shù)和藝術(shù)等方面對城鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計，以健全城鎮(zhèn)功能和內(nèi)涵。那些忽略我國人多地少，人均資源短缺的基本國情，而照搬照抄外國經(jīng)驗、模式和形態(tài)的城鎮(zhèn)化終究是錯誤的。

第二，對城鎮(zhèn)化動因的誤解。促進(jìn)城鎮(zhèn)化是地方政府無可厚非的職能，但是，地方政府全程主導(dǎo)和支配下的城鎮(zhèn)化就有點越俎代庖的嫌疑?？偠灾擎?zhèn)是人類群居生活的高級形式，城鎮(zhèn)化的根本動因是經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。相對于農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移過程，城鎮(zhèn)化更是“工業(yè)文明，城市中國”取代“農(nóng)業(yè)文明，鄉(xiāng)村中國”的過程，因此，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化不可能是真正的城鎮(zhèn)化。

第三，對城鎮(zhèn)化難度缺乏認(rèn)識。城鎮(zhèn)化是涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)的巨系統(tǒng)，不可能在短短幾年內(nèi)完成，而建成新城區(qū)則需要更長的時間。因此，那種攤大餅的城鎮(zhèn)化是一種急功近利、鼠目寸光的大躍進(jìn)行為，它已造成我國自然資源和行政資源的巨大浪費，需要警惕。目前我國大多數(shù)城鎮(zhèn)都飽受霧霾、交通擁堵和貧富差距的嚴(yán)峻考驗，而就其核心——“人的城鎮(zhèn)化”而言，各地都面臨亟待解決而難以解決的就業(yè)、戶籍、社會保障、醫(yī)療和教育等問題。因此，我們只能科學(xué)規(guī)劃，逐步實施，戒急戒躁，走可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

2.扭曲的政績評價和考核

長期以來，我們對政府和官員的評價和考核主要依據(jù)是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，即GDP評價。誠然，當(dāng)認(rèn)識到城鎮(zhèn)化是一種必然趨勢以后，各地政府都會在政策和措施方面做出有利于政績考核的推動和安排，這是城鎮(zhèn)化的主觀原因?？陀^地講，經(jīng)濟(jì)增長越快發(fā)展越好，就越有利于民眾生活的改善，因此GDP增長并不是問題本身。我們要防止的是城鎮(zhèn)化只有速度和數(shù)量，而無質(zhì)量和效益，防止把城鎮(zhèn)化建設(shè)變成GDP崇拜，變成形象工程和政績工程，甚至發(fā)生打著“公共利益”的旗號損害民眾居住生活等基本權(quán)益的事情。

由于扭曲的政績評價和考核，目前的城鎮(zhèn)化近乎完全是由政府這只看得見的手來推動，市場促動力量早已“被弱化”[8]。因此，當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變政績考核和評價標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是把評價考核權(quán)交給公眾。要改進(jìn)考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單地以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了。

總之，扭曲的政績評價和考核是導(dǎo)致政府過度參與城鎮(zhèn)化的主要原因，其實質(zhì)上就是一種違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，忽視質(zhì)量和效益的拔苗助長行為，長此以往必將影響目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整，并阻礙實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.落后的體制和機(jī)制

城鎮(zhèn)化的重點是“化”，即農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的城市經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)化為城市生活方式的過程和內(nèi)容等。目前，導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化諸多危機(jī)的根本原因在于落后的城鎮(zhèn)化體制和機(jī)制。一是戶籍制度。不少城市普遍存在設(shè)置學(xué)歷、工作年限、固定住所等過高落戶“門檻”排斥農(nóng)民工現(xiàn)象。二是農(nóng)民工基本公共服務(wù)。目前，農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育還有障礙，城市對農(nóng)民工享受公共衛(wèi)生服務(wù)還存在漏洞，外出農(nóng)民工參加社會保險的比例總體較低。三是保障性住房建設(shè)。大規(guī)模建設(shè)保障性住房需要地方政府的巨額投資，這可能引發(fā)政府的金融風(fēng)險。四是土地管理制度。當(dāng)前，我國土地利用效率不高，粗放用地現(xiàn)象突出。伴隨著大拆大建大征地，產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民。

當(dāng)前，圍繞已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工的市民化，減少即將進(jìn)城的農(nóng)民工的進(jìn)城阻力，我們已經(jīng)有了一些在體制機(jī)制方面的探索。未來的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，重要的是要通過體制機(jī)制創(chuàng)新，釋放城鎮(zhèn)化的能量，落實城鎮(zhèn)化紅利。進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，政策設(shè)計的核心目標(biāo)人群應(yīng)是農(nóng)民工和將要進(jìn)城的農(nóng)民，主要包括推進(jìn)戶籍制度改革，逐步取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度；圍繞農(nóng)民工生活中迫切需要解決的社保、子女入學(xué)和居住等問題，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系；改革城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場等。

三、中國城鎮(zhèn)化危機(jī)的機(jī)制重構(gòu)

1.宣傳和教育機(jī)制重構(gòu)

目前，應(yīng)該發(fā)揮輿論和媒體的主宣傳陣地作用，大力宣傳城鎮(zhèn)內(nèi)涵，城鎮(zhèn)職能和城鎮(zhèn)化動力等基礎(chǔ)知識，在全社會，尤其是各級政府部門中形成統(tǒng)一認(rèn)識。

城鎮(zhèn)化不是城鎮(zhèn)消滅農(nóng)村，城鄉(xiāng)融合與共生才是城鎮(zhèn)化的最佳追求。城鎮(zhèn)化并不是政府說了算，需要全社會的共同參與和配合才能有成效。城鎮(zhèn)化最重要的是人的城鎮(zhèn)化。目前中國城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民市民化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)化速度。2011年，中國城鎮(zhèn)化率已超過50%，但真正具有城市戶籍的人口只有30%，剩下的百分之二十幾是常年在城市工作和生活的農(nóng)民。人的城鎮(zhèn)化就是讓這部分群體能夠在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，完全享有市民所有的社會保障和福利。

城鎮(zhèn)化要與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和環(huán)境相配合，城鎮(zhèn)要有自己特色。如前所述，城鎮(zhèn)化需要一定的社會、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)條件，并不是所有地方都適合搞就地城鎮(zhèn)化。否則，就可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒門路、農(nóng)民就業(yè)無出路、城鎮(zhèn)建設(shè)沒資金的尷尬現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化要有特色和個性，而建成一個特色鮮明，讓人流連忘返的城鎮(zhèn)是一個復(fù)雜工程，既要遵從歷史，又要放眼未來。

城鎮(zhèn)化建設(shè)模式要由“追求增長”向“注重發(fā)展”轉(zhuǎn)變，要由“以人定地”向“以地定人”轉(zhuǎn)變，要由“產(chǎn)業(yè)觀念”向“生態(tài)意識”轉(zhuǎn)變，要由“局部利益”向“系統(tǒng)思維”轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是一個完整的城鎮(zhèn)體系，其中包括特大城市、大城市、中等城市、小城市和城鎮(zhèn)。因此，以大帶小的“幫扶”，大、中、小的分工和配合非常重要，而通過城市群戰(zhàn)略可以實現(xiàn)此目標(biāo)。

2.政府服務(wù)機(jī)制重構(gòu)

我國改革開放的進(jìn)程，其實也是政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，但發(fā)展到現(xiàn)在，“全能型”職能政府的詬病依然延續(xù)。新形勢下，全民分享快速城鎮(zhèn)化的紅利，需要重新審視政府職能轉(zhuǎn)換的重要性和緊迫性。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，做服務(wù)型政府和有限政府。在轉(zhuǎn)變政績考核觀的同時，政府要實現(xiàn)從直接地、過度地參與城鎮(zhèn)化向提供制度設(shè)計和公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，鼓勵和引導(dǎo)全社會積極參與城鎮(zhèn)化。

第二，轉(zhuǎn)變政府職能，制定科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。政府的基本職能之一就是研究制定一個戰(zhàn)略性、總體性、綜合性的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，確定城鎮(zhèn)化的宏觀要求和綜合策略。城鎮(zhèn)化規(guī)劃是以發(fā)展眼光、科學(xué)論證、專家決策為前提。城鎮(zhèn)的復(fù)雜系統(tǒng)特性決定了城鎮(zhèn)化規(guī)劃是隨城市發(fā)展與運行狀況長期調(diào)整、不斷修訂、持續(xù)改進(jìn)的連續(xù)決策過程。只有以規(guī)劃為龍頭，城鎮(zhèn)化才可能從總體上實現(xiàn)有序、有效和可持續(xù)發(fā)展。

第三，轉(zhuǎn)變政府職能，經(jīng)營和管理好現(xiàn)有城鎮(zhèn)。對現(xiàn)有城鎮(zhèn)的有效經(jīng)營和管理是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要保障。加強和完善城鎮(zhèn)經(jīng)營管理應(yīng)注重依據(jù)的法制化、方式的民主化、行為的精細(xì)化和理念的人性化。只有實現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變，其經(jīng)營和管理城鎮(zhèn)的能力才會在處理城鎮(zhèn)棘手的交通、環(huán)境等問題過程中得到提升，最終實現(xiàn)政府強迫城鎮(zhèn)化到農(nóng)村需要城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變。

3.信息溝通機(jī)制重構(gòu)

人與人溝通很重要，政府與民眾的溝通也很重要。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府要協(xié)調(diào)和解決各種各樣的、想到的和想不到的問題，因此必須做好跟民眾和全社會的溝通。各地持續(xù)上演的強制拆遷和由其引發(fā)的群體性事件表明，當(dāng)前我們最缺乏的就是溝通與協(xié)商，尤其是地方政府與被拆遷戶的溝通與協(xié)商。

建立健全信息溝通機(jī)制是城鎮(zhèn)化機(jī)制重構(gòu)的前提和基礎(chǔ)。信息溝通要貫穿城鎮(zhèn)化的全過程，特別是在規(guī)劃、補償和拆遷等環(huán)節(jié)。既然城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)的，那政府就要積極做好與全社會的全程溝通，重大事項更要做到信息公開。如城鎮(zhèn)化規(guī)劃要先向全社會公開征集意見和建議，反復(fù)修改，定稿后要公開公布，實施過程中還要繼續(xù)搜集民意，適時做好調(diào)整。征地拆遷，尤其是強制拆遷一定要跟被拆遷戶做好解釋和溝通，不要讓失地民眾覺得是政府把他們“出賣”給了開發(fā)商。不可否認(rèn)，目前政府公信力下降跟沒做好信息溝通有關(guān)系。

4.動力機(jī)制和激勵約束機(jī)制重構(gòu)

政府應(yīng)該采取措施提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，全面提升交通、通信、水電氣暖、污水垃圾處理、醫(yī)療教育、文體等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。我國要建設(shè)的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，市場這只“看不見的手”已經(jīng)從基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變到?jīng)Q定性作用。因此，政府一定要通過制定政策和措施，引導(dǎo)和鼓勵全社會企事業(yè)單位參與城鎮(zhèn)化，真正重視發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用。

中國亟須扭轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資主要由政府承擔(dān)的局面，投資主體應(yīng)該實現(xiàn)社會化和多元化。大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施都可以鼓勵國有企業(yè)、集體企業(yè)乃至私人投資，在合適條件下還可引入外資。本著誰投資、誰受益的原則，將競爭機(jī)制引入建設(shè)和管理當(dāng)中，政府只需要加強規(guī)劃和監(jiān)管工作，適度參與即可。國家投資進(jìn)行城市建設(shè)的“自上而下”的城市化和地方投資、農(nóng)民投資發(fā)展小城鎮(zhèn)的“自下而上”的城市化并行不悖。[9]

5.土地財稅和增值機(jī)制重構(gòu)

“土地財政”既涉及如何恰當(dāng)?shù)胤峙湄斦杖氲呢敹愺w制的問題,也涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的問題。聽?wèi)T各地“地王”迭出的新聞，更見慣各種血淚拆遷的亂象，匯集起來的，是過去13年間20萬億元這樣一個土地出讓金總額。[10]分散在國土、土地儲備、財政等部門的土地出讓金收支管理,除接受一些審計外,大多“封閉運行”,導(dǎo)致違規(guī)不斷、腐敗滋生。從根本上解決這些問題，就必須進(jìn)行相關(guān)體制和機(jī)制的重構(gòu)。當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)該在全國建立土地出讓金審查制度，并聯(lián)合財稅、房地產(chǎn)、土地、環(huán)境等部門,從體制機(jī)制層面提出綜合改革方案。

土地增值利益分配機(jī)制也需要重構(gòu)。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)查顯示：征地之后土地增值部分的收益分配，開發(fā)商拿走了40%到50%，政府拿走20%到30%，村級組織留下25%到30%，而農(nóng)民拿到的補償款只占整個土地增值收益的5%到10%。有人將此比喻為開發(fā)商和地方政府“吃肉”，失地農(nóng)民“喝湯”。問題的另一面是，也有部分失地農(nóng)民，尤其是大城市郊區(qū)的失地農(nóng)民，因為土地價值高，從政府手中獲得超出他們想象的補償，從而一夜暴富。在堅持用途管制前提下，要分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。當(dāng)務(wù)之急是明晰土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，建立更公平的資源稅收機(jī)制和分配機(jī)制，使承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)及農(nóng)民分享改革成果和土地紅利。政府要區(qū)分農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩類土地，建立不同的征收補償機(jī)制。

6.要素自由流動機(jī)制重構(gòu)

中國要繼續(xù)大力推進(jìn)戶籍制度改革，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。未來幾年中國將逐步把符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，北京、上海、廣州等特大城市在控制人口規(guī)模的同時，將繼續(xù)發(fā)揮吸納外來人口的作用，中小城市和小城鎮(zhèn)則需放寬落戶條件。城鎮(zhèn)化門檻的降低，對城市發(fā)展來說，獲益是多方面的。人口多少是第三產(chǎn)業(yè)能否發(fā)展的基本依據(jù)，尤其是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，需要大量的勞動力，也需要很多人去消費。

圍繞農(nóng)民工生活中迫切需要解決的社保、子女入學(xué)和居住等問題，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。改革土地管理政策，完善土地市場體系，改革城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場等。通過戶籍等行政手段限制農(nóng)村土地、人口流動，已經(jīng)難以為繼。而通過行政命令，強制農(nóng)民進(jìn)城是揠苗助長，同樣危害經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展。兩種方式看似相反，實則本質(zhì)相同，都是不尊重農(nóng)民意愿，無視農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，同樣后患無窮。

7.城鄉(xiāng)融合與共生機(jī)制重構(gòu)

要想推進(jìn)包括農(nóng)村在內(nèi)的整個中國城市文明的整體提升，就要解決城鄉(xiāng)分隔問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，包括土地自由流轉(zhuǎn)、戶籍統(tǒng)一、社會福利統(tǒng)一等。城鄉(xiāng)一體化既是現(xiàn)階段構(gòu)筑城鄉(xiāng)新格局的重要目的，又是未來實現(xiàn)共同富裕的基本手段。城鄉(xiāng)一體化實質(zhì)是城鄉(xiāng)之間的融合與共生。[11]我們要逐步建立起全國統(tǒng)一的教育制度，特別是基礎(chǔ)教育制度。要建立起全國統(tǒng)一的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度。這樣資源和人口就會朝著其愿意的地方自由流動，資源、社會保障、發(fā)展機(jī)會和生活圈才能相應(yīng)形成。

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