論農(nóng)民工培訓三類承擔主體的責任分工

章華麗

近年來，隨著“陽光工程”、“雨露計劃”和“星火計劃”等行動計劃的實施，農(nóng)民工培訓工作開始在全國各地內(nèi)廣泛開展，并取得了較為顯著的階段性成果。與此同時，越來越多的職業(yè)學校、企業(yè)和社會組織開始參與到農(nóng)民工培訓中來，農(nóng)民工培訓雖然仍以政府為主導，但卻開始呈現(xiàn)承擔主體多元化的趨勢。然而，由于這些承擔主體的責任分工并不明確，使得各地農(nóng)民工培訓工作普遍呈現(xiàn)出職責不清、效益不高、執(zhí)行滯后和重規(guī)模不重質(zhì)量等現(xiàn)象，各個承擔主體的作用沒有得到充分發(fā)揮。農(nóng)民工培訓的承擔主體指的是承擔農(nóng)民工培訓工作的主要部門、機構(gòu)或組織。這些承擔主體按職責可分為以下三類：供給主體、實施主體和協(xié)作主體。其中，政府是農(nóng)民工培訓的供給主體，職業(yè)學校和企業(yè)是農(nóng)民工培訓實施主體，非政府組織(NGO)是農(nóng)民工培訓協(xié)作主體，明確這三類承擔主體的責任分工，可以充分發(fā)揮他們的協(xié)同作用，提高農(nóng)民工培訓效益，促進農(nóng)民工培訓體系的完善。

一、農(nóng)民工培訓的供給主體：政府

供給指為需要的人提供物資、錢財和資料等，鑒于政府供給培訓的必要性和可能性，政府理所應當成為農(nóng)民工培訓的供給主體。

(一)政府供給的必要性和可能性

1.必要性。體現(xiàn)在農(nóng)民工培訓是我國走新型工業(yè)化道路的基本前提，農(nóng)民工培訓能夠有效促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、提高勞動力素質(zhì)，為促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提高大量的人力資本。做好農(nóng)民工培訓工作需要投入大量的人力、物力和財力，如果沒有政府的大力支持，農(nóng)民工培訓工作無法在全國范圍內(nèi)廣泛開展，單靠農(nóng)民工個人和社會的力量支撐，農(nóng)民工培訓工作也無法做到系統(tǒng)和完善。

2.可能性。是指政府有參與農(nóng)民工培訓工作的意愿和能力。[1](1)政府為了促進國家經(jīng)濟快速發(fā)展和維護社會穩(wěn)和諧定，有參與農(nóng)民工培訓工作的強烈意愿，這點可以從近年來政府制定的一系列加強農(nóng)民工培訓工作的政策文件中看出；(2)《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2012年全國公共財政收入已達11.7萬億元，比上年增長12.8%。[2]可見，政府完全有能力通過政策制定、財政收入的二次分配傾斜和宏觀調(diào)控，為在全國范圍內(nèi)開展的農(nóng)民工培訓工作提供政策支持和經(jīng)費保障。

(二)政府的供給職責

目前，政府對于其在農(nóng)民工培訓中的定位仍有偏差，農(nóng)民工培訓大多呈現(xiàn)出政府大包大攬、封閉運行的特點，這不僅降低了培訓的質(zhì)量效率，也造成了大批腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生?？梢姡坏┢x其供給職責，就會對農(nóng)民培訓工作的有效開展造成較大阻礙。政府作為農(nóng)民工培訓的供給主體，主要應該承擔如下職責。

1.提供政策支持。從國際范圍來看，歷史上許多發(fā)達國家在其城鎮(zhèn)化過程中，都通過立法來促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力素質(zhì)和勞動能力的提高。為加速農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，美國于1962年和1964年相繼頒布了《人力發(fā)展與訓練法》和《就業(yè)機會法》，分別為農(nóng)村失業(yè)人員、農(nóng)村青年和婦女提供訓練和受教育的計劃，并取得了顯著成效。[3]韓國從1967年開始相繼制定《職業(yè)培訓法》、《技術(shù)資格法》、《技能獎勵法》、《勞動者職業(yè)培訓促進法》和《職業(yè)培訓義務制》等一系列法律法規(guī)，從各方面加強農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力培訓。[4]國際經(jīng)驗表明，對農(nóng)民工進行必要的培訓是一個國家實現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化重要途徑之一，而相關(guān)法律法規(guī)的制定和實施則是做好農(nóng)民工培訓工作的必要保障。我國要完成工業(yè)化進程，促進農(nóng)民工素質(zhì)的提高，單靠目前的一些政策和行動計劃還遠遠不夠，農(nóng)民工培訓還未能上升到法律高度。國家政府機關(guān)應進一步加強政策立法，形成一系列農(nóng)民工培訓相關(guān)政策法規(guī)體系。此外，還要形成配套的社會保障和就業(yè)服務體系，在住房、勞動就業(yè)、獲取報酬、子女教育和社會保障等方面，政府都應在制度安排上做出相應的改革和調(diào)整，從各個方面提高農(nóng)民工參加培訓的積極性。

2.提供資金支持?！?012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2012年，全國農(nóng)民工總量已經(jīng)達到2.6億人。[5]在這些農(nóng)民工中，既沒有參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓也沒有參加非農(nóng)職業(yè)技能培訓的農(nóng)民工占69.2%。[5]要使這些農(nóng)民工通過培訓順利融入城市成為產(chǎn)業(yè)工人，需要大量穩(wěn)定的培訓資金投入。但是，單靠企業(yè)和農(nóng)民工個人投入難以滿足培訓的資金需求，政府應該在農(nóng)民工培訓資金的分擔中承擔主要責任。雖然政府在政策文件中明確指出要將農(nóng)民工培訓資金列入財政預算，但從目前的農(nóng)民工培訓比例來看，我國中央和地方政府對農(nóng)民工培訓的投入比例還亟待提高。據(jù)651個樣本調(diào)查結(jié)果顯示，參加過各類組織舉辦的培訓的農(nóng)民工占28%，參加政府組織培訓的比率僅為5.2%，而免費參加的僅有3.4%。[6]此外，由于參與農(nóng)民工培訓工作的部門過多，而且對資金分配過程監(jiān)控不力，直接導致了培訓資金分散安排、分散下達、利用效益不高及浪費的現(xiàn)象。

政府資金投入應該成為農(nóng)民工培訓經(jīng)費的主要來源，要從以下幾個方面來體現(xiàn)：(1)把農(nóng)民工培訓納入社會保障體系，加大對農(nóng)民工培訓的資金投入；(2)安排專人編制農(nóng)民工培訓的財政預算，安排好農(nóng)民工培訓的資金投入；(3)中央和地方都應設立專門的農(nóng)民工培訓資金管理部門，進行資金配套，并嚴格跟蹤監(jiān)控培訓資金的分配和使用，保障培訓經(jīng)費真正落到實處。

3.構(gòu)建農(nóng)民工培訓體系。做好農(nóng)民工培訓工作，除了需要政府提供政策和資金支持，最根本的還是要構(gòu)建農(nóng)民工培訓體系。構(gòu)建農(nóng)民工培訓體系，不僅有利于提高民工培訓工作的效率和效果，還有利于實現(xiàn)農(nóng)民工培訓的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)民工培訓工作是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，需要整合各種培訓資源，建立起一整套宣傳、招生、培訓和就業(yè)體系。這只有通過政府的主導作用，才能夠在全社會形成聯(lián)動機制，使得農(nóng)民工培訓的長效發(fā)展成為可能。

構(gòu)建農(nóng)民工培訓體系，就要：(1)通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃組織生源，形成農(nóng)民工培訓網(wǎng)絡，同時，制定一系列的引導性和技能性培訓計劃，各省相關(guān)部門因地制宜出臺對應的實施方案；(2)選擇合適的培訓實施機構(gòu)，對培訓過程進行檢查、督導和監(jiān)控，提高培訓質(zhì)量；(3)建立和規(guī)范職業(yè)資格證書體系，加強對培訓效果的考核評估，組織和開展農(nóng)民工技能的鑒定和職業(yè)資格認證工作。

二、農(nóng)民工培訓實施主體：職業(yè)學校和企業(yè)

實施即執(zhí)行，在農(nóng)民工培訓中，政府承擔的是供給職責，將政府的供給計劃付諸實施的則應是職業(yè)學校和企業(yè)，即職業(yè)學校和企業(yè)應成為農(nóng)民工培訓實施主體。

(一)職業(yè)學校和企業(yè)實施的必要性和可能性

1.必要性。對農(nóng)民工實施職業(yè)教育和培訓是職業(yè)學校義不容辭的責任。早在2002年，《國務院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》中就指出，職業(yè)教育應為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移服務，促進農(nóng)村勞動力的合理有序轉(zhuǎn)移，提高進城農(nóng)民工的職業(yè)技能，幫助他們在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)。[7]職業(yè)教育是終身教育體系的重要組成部分，應成為面向全民的教育，成為惠及廣大農(nóng)民的教育，因此實施農(nóng)民工培訓是職業(yè)學校的職責所在。對農(nóng)民工實施職業(yè)教育和培訓是企業(yè)獲得長遠發(fā)展的基本保障?，F(xiàn)代企業(yè)觀表明，如果企業(yè)不能夠給員工很好的培訓，那么，員工的工作積極性就會下降，甚至選擇跳槽。2012年的《農(nóng)民工“短工化”就業(yè)趨勢研究報告》和2013年的《中國人力資源發(fā)展報告》均指出，當前，我國農(nóng)民工就業(yè)呈現(xiàn)“短工化”趨勢，農(nóng)民工平均每份工作的持續(xù)時間僅為2年。[8]對于勞動密集型企業(yè)來說，只有通過培訓提高農(nóng)民工的職業(yè)技能水平，強化其職業(yè)生涯意識，留住人才，才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型，獲得長遠發(fā)展。

2.可能性。與其他培訓機構(gòu)相比，職業(yè)學校實施農(nóng)民工培訓有其得天獨厚的資源優(yōu)勢。(1)各類職業(yè)學校能夠充分發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢和特點，滿足農(nóng)民工的各項技能培訓需要；(2)職業(yè)學校的龐大教師隊伍能夠為農(nóng)民工培訓提供強大的師資力量保證；(3)職業(yè)學校有大量的實驗室、實訓場所和先進的儀器設備；(4)職業(yè)學?？梢酝ㄟ^其就業(yè)服務中心與多家企業(yè)簽訂學生實習就業(yè)協(xié)議。[9]另外，職業(yè)學?？梢酝ㄟ^開展農(nóng)民工培訓，探索出一條產(chǎn)學結(jié)合和校企合作的新型辦學化模式，從而提高自己的社會地位和影響力。企業(yè)基于自身的利益，也有意愿參與農(nóng)民工培訓。農(nóng)民工培訓的直接目的之一就是通過提高農(nóng)民工的職業(yè)技能和業(yè)務素質(zhì)，為企業(yè)培養(yǎng)一大批能迅速適應和滿足生產(chǎn)及經(jīng)營需要的員工，促使企業(yè)勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益的提高。此外，也只有企業(yè)最了解勞動力市場需要什么樣的人才，勞動者應具備哪些職業(yè)能力，以及如何在工作崗位中運用這些能力。因此，從提高培訓質(zhì)量和效果角度來說，只有企業(yè)積極投身于農(nóng)民工培訓中，才能培養(yǎng)出符合企業(yè)實際需要的產(chǎn)業(yè)工人。

(二)職業(yè)學校和企業(yè)的實施職責

經(jīng)過以上的分析可知，職業(yè)學校和企業(yè)在農(nóng)民工培訓中既有合作又有分工，要對雙方的職責進行具體詳細劃分，明確雙方角色定位，使其切實承擔起實施職責。

1.以企業(yè)為主，共同開發(fā)培訓課程。如何開發(fā)適合市場需求的農(nóng)民工培訓課程，是深入持續(xù)發(fā)展農(nóng)民工培訓所必須解決的重要問題。目前的農(nóng)民工培訓課程存在著門類陳舊、內(nèi)容狹窄、實用性和針對性不強等問題，導致農(nóng)民工培訓課程不能與市場需求有效對接，難以激發(fā)農(nóng)民工的學習興趣，從而使得培訓參與率較低、培訓質(zhì)量較差。有調(diào)查顯示，農(nóng)民工對于培訓的滿意率僅為35.7%，對政府培訓的滿意率僅為23.1%。[6]為確保課程內(nèi)容符合市場需求，農(nóng)民工培訓的相關(guān)課程開發(fā)應由企業(yè)為主，職業(yè)學校為輔。(1)邀請課程專家來進行指導，以企業(yè)專家為主，職業(yè)學校教師為輔，共同合作進行相關(guān)課程開發(fā)；(2)采用MES課程模塊化組合方式，通過市場調(diào)研和職業(yè)分析確定各個模塊，把每個模塊按實際操作步驟劃分為各項技能和知識，進而開發(fā)出各學習單元；(3)根據(jù)市場需要和農(nóng)民工的實際情況，靈活設置課時、培訓時間、課程重點和學習進程，充分調(diào)動農(nóng)民工學習的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高培訓的參與率。

2.以職業(yè)學校為主，共同提供培訓師資。調(diào)查顯示，當被問及“你認為什么是授課教師最重要的素質(zhì)”時，有36.9%的農(nóng)民工認為，“要能夠?qū)⑺鶎W的理論知識和實踐結(jié)合起來”，23.9%認為，“要有較強的實踐操作能力”，20.9%認為，“應具有較好的教學技巧”，13.8%認為，“要有專深的專業(yè)理論知識”，另有4.5%的人認為，“要信息廣泛、社會關(guān)系多”。[10]可見，農(nóng)民工對授課教師的理論知識、實踐操作能力、教學技巧和信息資源等方面均提出了要求。

目前，既有深厚理論知識，又有豐富實踐經(jīng)驗和較強教學技巧的“雙師型”教師極為缺乏。職業(yè)學校的專業(yè)教師有深厚的理論知識和較強的教學技巧，但相應的實際操作技能卻較為缺乏，而企業(yè)技術(shù)骨干有著豐富的實踐經(jīng)驗，但卻很難把自己的經(jīng)驗知識升華成理論，并系統(tǒng)地加以傳授。那么，如何在“雙師型”教師極為缺乏的情況下，通過職業(yè)學校和企業(yè)的通力合作，實現(xiàn)二者的優(yōu)勢互補呢？(1)職業(yè)學校應挑選至少具備2年企業(yè)相關(guān)崗位工作經(jīng)驗的專業(yè)教師擔負主要的授課任務，企業(yè)應挑選相關(guān)崗位的技術(shù)骨干來擔任兼職培訓教師，配合專業(yè)教師完成授課，這些教師均需經(jīng)過嚴格的考核選拔和資格認定，持證上崗；(2)對專業(yè)教師的教學經(jīng)驗和企業(yè)技術(shù)骨干的工作經(jīng)驗進行總結(jié)提煉，針對專業(yè)特點和農(nóng)民工培訓需求，共同選擇教學資料、設計教學方案和活動計劃、開發(fā)考核評價工具；(3)對所有的專兼職教師進行有針對性地培訓，提高其授課技能，有目的地培養(yǎng)一批高素質(zhì)的農(nóng)民工培訓師資隊伍。

3.校企合作，靈活選擇培訓方式。只有經(jīng)過親身體驗和實踐，農(nóng)民工才能將所習得的知識內(nèi)化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，教師現(xiàn)場指導、邊做邊學的培訓方式最受農(nóng)民工的歡迎。35.5%的人喜歡師傅帶徒弟式的邊干邊學，31.4%的人喜歡教師現(xiàn)場指導，而喜歡班級授課、集中學習的僅占21.9%。[10]因此，現(xiàn)場觀摩和實踐指導是有效實施農(nóng)民工培訓必不可少的環(huán)節(jié)。職業(yè)學校應與企業(yè)合作，針對不同的農(nóng)民工，依據(jù)培訓的現(xiàn)實條件，靈活選擇培訓方式。(1)職業(yè)學校應建立起農(nóng)民工職業(yè)技能培訓中心，為農(nóng)民工工作提供必要的培訓場地和設備保障；(2)企業(yè)也應提供專門的設備和實習場所，組織農(nóng)民工進行現(xiàn)場觀摩和實踐操作，并安排技術(shù)人員進行講解和示范；(3)根據(jù)農(nóng)民工的具體情況和培訓的現(xiàn)實條件，采取全日制、半日制或靈活學時等培訓方式進行培訓。

三、農(nóng)民工培訓協(xié)作主體：非政府組織(NGO)

NGO(Non-government Organization)即非政府組織，它是一種獨立于政府和企業(yè)之外，被稱為“第三部門”，是由公民自發(fā)形成、自愿參與的社會組織。美國薩拉蒙教授將NGO概括5個特性，為組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。[11]近年來，越來越多的非政府組織，如工會、青年聯(lián)合會和富平學校等開始參與到農(nóng)民工培訓中來，取得了顯著的培訓成果，也對農(nóng)民工培訓工作的有效開展起了巨大的推動作用。

(一)NGO參與農(nóng)民工培訓的原因分析

NGO作為“第三部門”，它的出現(xiàn)有效彌補了政府和市場在社會公共物品有效供給方面的不足，能夠在協(xié)助政府幫助弱勢群體、救災、發(fā)展社會公益和促進社會公平等方面發(fā)揮其獨特作用。隨著改革開放后大批農(nóng)民工進城務工，顯示出對城市的種種不適應，一些NGO便開始以農(nóng)民工為服務對象，致力于解決農(nóng)民工的各種問題。著名的“富平模式”就是以富平學校為依托，開辟出的一條“民辦公助”的培訓—就業(yè)—權(quán)益保障一體化的農(nóng)民工培訓就業(yè)新模式。[12]

(二)NGO的協(xié)作職責

NGO正逐漸成為農(nóng)民工培訓的協(xié)作主體，明確他們的職責和定位，能夠更有效地發(fā)揮其應有的作用。

1.協(xié)助政府供給培訓。NGO可以憑借自身的資源優(yōu)勢，通過以下方式與政府合作完善培訓供給：(1)協(xié)助籌集培訓資金。由于農(nóng)民工培訓具有鮮明的社會公益性質(zhì)，NGO能夠通過呼吁全社會參與農(nóng)民工培訓資金的籌集，有效補充政府資金投入的不足；(2)協(xié)助提供宣傳、咨詢和就業(yè)服務。部分NGO如行業(yè)協(xié)會和工會，可以協(xié)助政府進行招生宣傳工作，并為農(nóng)民工提供信息咨詢和就業(yè)服務；(3)協(xié)助提供心理輔導、法律援助和子女教育服務。NGO在農(nóng)民工的勞動和社會保障方面也發(fā)揮著重要作用，它們能夠為農(nóng)民工提供心理輔導和法律援助，并且心系農(nóng)民工的隨遷子女教育問題，開展一系列活動幫助他們更好的融入城市。

2.協(xié)助職業(yè)學校和企業(yè)實施培訓。(1)NGO可以通過提供志愿參與農(nóng)民工培訓的具有教育培訓資歷的專兼職培訓教師及培訓設備、場地，協(xié)助職業(yè)學校和企業(yè)實施培訓；(2)NGO還可以提供一些輔助性的培訓服務，為農(nóng)民工提供一些法律知識和基本技能的培訓；(3)NGO通過各個組織間的共同努力以及其無私奉獻的榜樣力量，不僅能夠有效促進學校、企業(yè)參與農(nóng)民工培訓，還能鼓勵全社會關(guān)注并加入到農(nóng)民工培訓工作中，改善培訓效果。

總之，我國農(nóng)民工培訓工作仍處于初級階段，完成的農(nóng)民工培訓體系尚未建立，通過建立起政府供給—職業(yè)學校、企業(yè)實施—NGO協(xié)作的培訓承擔模式，可以充分發(fā)揮三類承擔主體的協(xié)同作用，形成全社會參與的聯(lián)動機制。

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