■ 張艷芳/曾 靜

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.國(guó)土資源部國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北武漢 430074）

宅基地置換中農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)

■ 張艷芳1,2/曾 靜1

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.國(guó)土資源部國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北武漢 430074）

宅基地置換有其法律本質(zhì)，體現(xiàn)了公共信托理論和利益平衡理論，然而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度缺失、宅基地產(chǎn)權(quán)制度缺陷、宅基地置換相關(guān)法律制度不完善和公眾參與制度缺失等導(dǎo)致了宅基地置換中農(nóng)民權(quán)益受損。宅基地置換中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律建議：構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度；完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度，明細(xì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，加快宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化建設(shè)；完善宅基地置換相關(guān)法律制度，包括在法律中明確宅基地的置換補(bǔ)償、合理確定宅基地置換補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)、建立宅基地置換的約束、監(jiān)督機(jī)制等；建立有效的公眾參與制度。

宅基地置換；農(nóng)民權(quán)益；法理依據(jù)；缺陷；建議

0 引言

宅基地置換是指農(nóng)民用其宅基地的使用權(quán)、宅基地上的建筑物等來(lái)?yè)Q取政府在統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)的城鎮(zhèn)住房或政府把建設(shè)用地劃給投資企業(yè)后，投資企業(yè)為農(nóng)民修建的現(xiàn)代化住宅，政府、集體或投資企業(yè)對(duì)宅基地進(jìn)行復(fù)墾，增加耕地面積或進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃的行為[1]。為了更好地推進(jìn)宅基地置換工作，妥善保護(hù)宅基地置換中農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，2006年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了第一批宅基地置換試點(diǎn)，國(guó)土資源部2008年頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，2010年國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》。隨后，各地先后出臺(tái)了關(guān)于宅基地置換的管理辦法或暫行規(guī)定，這些都為全面明晰宅基地置換的涵義和保護(hù)宅基地置換過(guò)程中農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益起到了積極作用。但是隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷深入，宅基地置換中也發(fā)生了許多農(nóng)民合法權(quán)益受侵害的事件，如何更好地保護(hù)宅基地置換中農(nóng)民的權(quán)益，成了一個(gè)亟待解決的問(wèn)題擺在我們面前。

1 宅基地置換的法理依據(jù)

1.1 宅基地置換的法律本質(zhì)

關(guān)于宅基地置換的法律本質(zhì)，有的學(xué)者認(rèn)為是改變土地用途的土地流轉(zhuǎn)方式[2]，有的學(xué)者認(rèn)為是農(nóng)村宅基地舊房改造模式或國(guó)家征地補(bǔ)償?shù)姆绞街籟3]，有的學(xué)者認(rèn)為是一種新型的土地征收，原因有二個(gè)：第一，宅基地置換和土地征收的目的相近，都是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)公共利益依法將集體土地轉(zhuǎn)化成集體或國(guó)有土地的行為；第二，宅基地置換和土地征收存在區(qū)別，土地征收的行政強(qiáng)制色彩較濃，政府在啟動(dòng)宅基地置換程序時(shí)會(huì)與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，體現(xiàn)了宅基地置換的非強(qiáng)制性和平等性[4]。筆者比較認(rèn)同第三種觀點(diǎn)。

1.2 宅基地置換體現(xiàn)了公共信托理論

公共信托一般是指國(guó)家或政府以公益代表人的身份、為了保護(hù)公共利益對(duì)公物實(shí)施托管，以監(jiān)督公物目的的實(shí)現(xiàn)[5]。宅基地置換滿(mǎn)足公共信托法律關(guān)系中的四個(gè)構(gòu)成要件：該公共信托的標(biāo)的物是承載著公共利益的宅基地；該公共信托的委托人為農(nóng)民，農(nóng)民基于信任將集體所有的土地交付給國(guó)家占有和管理；該公共信托的受托人是國(guó)家，它管理委托人交付的財(cái)產(chǎn)——宅基地置換是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，并不是一己私利；信托受益人為農(nóng)民或集體，農(nóng)民或集體雖然失去了該土地的使用權(quán)，但是卻獲得了該土地的收益。

1.3 宅基地置換體現(xiàn)了利益平衡理論

利益法學(xué)家的代表人物弗朗索瓦?惹尼認(rèn)為：“認(rèn)識(shí)所涉及的利益、評(píng)價(jià)這些利益各自的分量、在正義的天秤上對(duì)他們進(jìn)行衡量，以便根據(jù)某種社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)去確保其間最為重要的利益的優(yōu)先地位，最終達(dá)到最為可欲的平衡[6]?！备鶕?jù)該理論，在宅基地置換中應(yīng)堅(jiān)持利益平衡原則，充分考量宅基地置換中各方主體的利益訴求，找到國(guó)家、集體和農(nóng)民三方利益的平衡點(diǎn)，才能實(shí)現(xiàn)宅基地置換的效率最大化，緩解利益各方的沖突和矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2 宅基地置換中農(nóng)民權(quán)益受損的法律原因

2.1 農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度缺失

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是由英國(guó)在20世紀(jì)50年代最先提出的，隨后法國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)也相繼設(shè)立了農(nóng)地發(fā)展權(quán)，時(shí)至今日，農(nóng)地發(fā)展權(quán)在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有了比較成熟的運(yùn)行機(jī)制。國(guó)際上認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指農(nóng)地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，包括在空間上向縱深方向發(fā)展，在使用時(shí)變更土地用途等權(quán)利，按照對(duì)土地利用的形式，又分為建筑權(quán)和土地開(kāi)發(fā)權(quán)兩種[7]。我國(guó)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度處于缺失狀態(tài)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，我國(guó)目前的《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等涉及土地產(chǎn)權(quán)的法律制度中，沒(méi)有設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)這一權(quán)利種類(lèi)，也沒(méi)有對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念及歸屬做出統(tǒng)一和清晰的界定；第二，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)界限模糊，在法律實(shí)踐中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)、農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)極易產(chǎn)生混淆；第三，農(nóng)地發(fā)展權(quán)缺少相應(yīng)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，和農(nóng)地發(fā)展權(quán)相關(guān)的市場(chǎng)價(jià)格和市場(chǎng)交換也沒(méi)有法律制度的保障。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的缺失意味著作為其一部分的宅基地發(fā)展權(quán)制度也存在著缺失，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中對(duì)于宅基地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容和歸屬都沒(méi)有明確的界定，導(dǎo)致農(nóng)民在同政府界定宅基地發(fā)展權(quán)的過(guò)程中，缺乏最重要的法律依據(jù)，增加了農(nóng)民界定和執(zhí)行宅基地發(fā)展權(quán)的邊際成本。

2.2 宅基地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷

2.2.1 宅基地所有權(quán)主體虛置

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條規(guī)定，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，宅基地使用權(quán)歸農(nóng)民所有，宅基地的使用權(quán)和所有權(quán)是分離的。相關(guān)法律規(guī)定享有宅基地所有權(quán)的主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三層次的農(nóng)民集體主體，相應(yīng)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組等經(jīng)營(yíng)管理主體[1]。農(nóng)民集體主體是一個(gè)抽象的、沒(méi)有法律人格意義的集合群體，它不是自然人也不是法人，用虛擬的農(nóng)民集體代替急需維權(quán)的農(nóng)民個(gè)體，自然不能成為維護(hù)自身權(quán)益的法律主體。隨著人民公社的解體，以公社為組織形式的大型集體經(jīng)濟(jì)組織不復(fù)存在，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施使生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)的經(jīng)濟(jì)組織地位和功能逐漸萎縮，并由村民委員會(huì)所替代，而村委會(huì)和地方鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有著實(shí)質(zhì)意義上的上下級(jí)關(guān)系，因此在實(shí)踐中，宅基地的集體所有正逐漸地演變?yōu)猷l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所有。

2.2.2 宅基地的使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)，收益權(quán)、處分權(quán)受限

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定，宅基地只能在農(nóng)村內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑖?yán)格限制宅基地從農(nóng)戶(hù)手中轉(zhuǎn)移到城市居民手中，宅基地不能私自進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，宅基地上的建筑物可以作為抵押物進(jìn)行抵押貸款，但是宅基地的權(quán)利不能進(jìn)行抵押。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)性受限容易使村民低估宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使政府在制定宅基地補(bǔ)償條款時(shí)補(bǔ)償數(shù)額偏低。在宅基地置換過(guò)程中，由于宅基地所有權(quán)主體虛置以及使用權(quán)的有限流轉(zhuǎn)，宅基地增值收益更多的會(huì)在政府和農(nóng)村集體之間進(jìn)行分配，村民的收益權(quán)容易被忽視。相應(yīng)的，村民對(duì)宅基地的處分權(quán)也受到限制，宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以得到最大限度的實(shí)現(xiàn)，村民失去改善生活水平的部分資金和謀求更好發(fā)展的機(jī)會(huì)，并最終導(dǎo)致其無(wú)法獲得公正、合理的宅基地置換補(bǔ)償。

2.3 宅基地置換相關(guān)法律制度不完善

2.3.1 宅基地置換補(bǔ)償無(wú)專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定

我國(guó)目前關(guān)于房屋補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)主要有三個(gè)，即《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，其中后兩個(gè)法律是針對(duì)城市房屋拆遷和國(guó)有土地而言，農(nóng)村土地（包括宅基地）和房屋的補(bǔ)償則處于尷尬的境地?，F(xiàn)有《土地管理法》明確規(guī)定征收土地應(yīng)按其原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，即征收的農(nóng)村土地只能以農(nóng)用地的用途來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，這也是造成宅基地補(bǔ)償數(shù)額較低的主要原因，對(duì)于農(nóng)村土地（包括宅基地）上房屋價(jià)值的補(bǔ)償規(guī)定也是空白的。我國(guó)不僅缺少?lài)?guó)家層面的宅基地置換專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，而且地方層面的法規(guī)也較少涉及宅基地置換的具體問(wèn)題。

2.3.2 宅基地置換補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不合理

由于《土地管理法》中明確規(guī)定只補(bǔ)償土地的原有用途價(jià)值，使我國(guó)對(duì)于農(nóng)地（包括宅基地）的補(bǔ)償范圍僅限于農(nóng)地（包括宅基地）的使用價(jià)值，而不是它的期待價(jià)值和市場(chǎng)交易價(jià)值。對(duì)于宅基地置換中產(chǎn)生的宅基地發(fā)展權(quán)收益，農(nóng)民則分享很少甚至根本沒(méi)有參與分享。目前各地對(duì)于宅基地的補(bǔ)償只對(duì)有限的面積給予補(bǔ)償，對(duì)于超出的面積不給予補(bǔ)償或只按成本價(jià)給予補(bǔ)償，這損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益。農(nóng)民對(duì)于宅基地和農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理的意見(jiàn)很大，很多地方民眾把政府常說(shuō)的GDP諧稱(chēng)為“刮地皮”：政府以農(nóng)地標(biāo)準(zhǔn)來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民的宅基地和農(nóng)地，但卻以高價(jià)拍賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，巨額的溢價(jià)分配根本沒(méi)有農(nóng)民的份。此外，目前宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)宅基地上建筑物的價(jià)值缺乏科學(xué)評(píng)估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含宅基地的增值利益、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較少考慮到宅基地置換后農(nóng)民增加的生活成本。

2.3.3 宅基地置換約束、監(jiān)督機(jī)制缺位

宅基地置換的前提條件是政府為了公共利益而進(jìn)行的土地置換，但是，當(dāng)前涉及到宅基地置換的相關(guān)規(guī)定并沒(méi)有對(duì)“公共利益”做出明確界定或說(shuō)明，由此，很多地方政府以“公共利益”或發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為借口，將“公共利益”擴(kuò)大到整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)施宅基地置換，通過(guò)增減掛鉤來(lái)增加城市建設(shè)用地。目前對(duì)于政府在宅基地置換中決策隨意性的約束、監(jiān)督機(jī)制是薄弱的，村民或集體無(wú)有效的方式對(duì)宅基地置換中的地方政府行為進(jìn)行監(jiān)督。在宅基地置換過(guò)程中，村民的知情權(quán)和參與權(quán)不受重視，無(wú)法對(duì)宅基地置換過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，村民宅基地置換前并沒(méi)有被征求意見(jiàn)或征求意見(jiàn)僅僅是走過(guò)場(chǎng)，并沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。村民大多是從征收和安置公告中得知要進(jìn)行宅基地的置換，而上級(jí)政府往往已經(jīng)批準(zhǔn)了這些公告，村民即使有異議，也大多通過(guò)政府協(xié)調(diào)來(lái)解決，而宅基地置換的原有方案不會(huì)受太大影響。

2.4 公眾參與制度缺失

從法律角度來(lái)看，公眾參與是指社會(huì)公眾、組織、單位或個(gè)人在法律賦予的權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的地開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)的行為。宅基地置換中的公眾范圍從廣義上說(shuō)應(yīng)該包括與宅基地置換相關(guān)的村民、農(nóng)村集體、規(guī)劃部門(mén)及該領(lǐng)域的相關(guān)專(zhuān)家和學(xué)者，在這里面，農(nóng)民是宅基地置換的主要參與者和利益相關(guān)者，應(yīng)當(dāng)在公眾參與中發(fā)揮最重要的作用，但現(xiàn)實(shí)卻是農(nóng)民在宅基地置換中的主體角色缺乏具體化的制度保證和程序支持?！锻恋毓芾矸ā分袥](méi)有公眾參與的相關(guān)規(guī)定，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也只是規(guī)定“村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意”，這只是將村民的參與作為審批的依據(jù)，而針對(duì)規(guī)劃編制過(guò)程的公眾參與卻沒(méi)有更進(jìn)一步的規(guī)定。由于沒(méi)有建立有效的公眾參與制度，公眾參與的具體方式、途徑和步驟也無(wú)從談起，導(dǎo)致在宅基地置換過(guò)程中，農(nóng)民和其他公眾的參與要么流于形式、要么無(wú)從參與，農(nóng)民只能聽(tīng)從政府安排，沒(méi)有途徑表達(dá)自身的權(quán)益訴求。此外，一些地方政府為了加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的集中居住，在宅基地置換中不顧農(nóng)民和其他公眾的訴求，片面搞“一刀切”，這不僅增加了農(nóng)民界定和執(zhí)行宅基地發(fā)展權(quán)的邊際成本，而且引起了廣大農(nóng)民的不滿(mǎn)和反感，有的地方甚至成為惡性群體性事件的導(dǎo)火索，影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 宅基地置換中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律建議

3.1 構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度

宅基地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的重要組成部分，要想保護(hù)農(nóng)民的宅基地發(fā)展權(quán)收益，就需要構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度。農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度必須通過(guò)法律條文明確規(guī)定，首先要在《憲法》中對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)做出規(guī)定（一般性的），然后在《土地管理法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律中對(duì)此做出詳細(xì)、具體的規(guī)定，這些規(guī)定應(yīng)該包含以下幾個(gè)方面：第一，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的物權(quán)性質(zhì)及各項(xiàng)權(quán)能（占有、使用、收益、處分等），確立其在我國(guó)土地管理立法體系中的地位。第二，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬主體和收益主體[8]。關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬主體，學(xué)界有不同的認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地把它歸屬于國(guó)家或農(nóng)民，因?yàn)闅w屬于國(guó)家，太看重公權(quán)，易缺乏公平，農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護(hù)；歸屬于農(nóng)民，又太強(qiáng)調(diào)私權(quán)，操作起來(lái)難度較大，因此，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家和農(nóng)民共同所有。第三，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的初始配置權(quán)歸國(guó)家所有，由國(guó)家依據(jù)法律、規(guī)劃和用途來(lái)確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的總量，而后地方政府在本轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行再分配。各級(jí)政府在考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、資源狀況的基礎(chǔ)上，對(duì)該區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)進(jìn)行詳細(xì)地劃分，如農(nóng)田發(fā)展權(quán)、園地發(fā)展權(quán)、宅基地發(fā)展權(quán)、牧草地發(fā)展權(quán)等。第四，建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益分配協(xié)商機(jī)制。該機(jī)制主要解決以下問(wèn)題：一是宅基地置換中節(jié)約建設(shè)用地的集體留用部分到底留多少的問(wèn)題；二是節(jié)約的用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)使用后所產(chǎn)生的土地增值收益如何分配的問(wèn)題，宅基地置換后，對(duì)農(nóng)民利益的分配要做到“安居、樂(lè)業(yè)、有保障”；三是建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)產(chǎn)權(quán)管理制度，搭建宅基地置換中農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)交易平臺(tái)，確保宅基地置換中農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格的形成。

3.2 完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度

3.2.1 明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

目前宅基地所有權(quán)主體虛置，降低了宅基地置換的效率，形成了高昂的交易成本，造成了宅基地置換中相關(guān)主體對(duì)于溢價(jià)分配、置換補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題存在較多爭(zhēng)議。在我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)、政治體制下，還不宜實(shí)行農(nóng)地（包括宅基地）國(guó)有化，因?yàn)槊鎸?duì)比較分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，處于社會(huì)結(jié)構(gòu)最高層的國(guó)家相對(duì)于集體來(lái)說(shuō)，制度運(yùn)行成本比較高昂。而我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)主義公有制也不可能允許農(nóng)地（包括宅基地）的私有化，農(nóng)地私有化面臨的意識(shí)形態(tài)阻力將是巨大的。我國(guó)現(xiàn)階段既不宜實(shí)行宅基地國(guó)有化，也不能實(shí)行宅基地完全私有化，而現(xiàn)有的宅基地集體所有制，隨著集體經(jīng)濟(jì)地位的衰減而逐步由村委會(huì)替代，地方政府和村委會(huì)實(shí)際上的上下級(jí)關(guān)系又使宅基地置換面臨許多問(wèn)題。如何明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，筆者認(rèn)為，首先，要穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并淡化農(nóng)地集體所有權(quán)。明清時(shí)期比較流行的永佃權(quán)（永佃權(quán)是支付佃租而永久地在他人土地上從事耕作或放牧的權(quán)利）制度中的一些合理因素[9]，如沒(méi)有期限限制、可以轉(zhuǎn)讓、抵押等可以作為宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的借鑒。其次，完善宅基地的用益物權(quán)。在《物權(quán)法》里明確農(nóng)民對(duì)宅基地的占有、使用、收益的權(quán)利，避免宅基地置換中的溢價(jià)利益分配問(wèn)題引起的紛爭(zhēng)，促使當(dāng)?shù)卣粌H補(bǔ)償房屋，還要補(bǔ)償農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)民宅基地的發(fā)展權(quán)。

3.2.2 加快宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化建設(shè)

解決了宅基地的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題后，要實(shí)現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化配置，使宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到最優(yōu)化的配置，就必須實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化建設(shè)。各地政府應(yīng)建立宅基地流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一交易市場(chǎng)或交易平臺(tái)，根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)確定當(dāng)?shù)卣亟灰椎慕y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在交易市場(chǎng)或交易平臺(tái)上公開(kāi)發(fā)布宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)，監(jiān)督交易主體間的經(jīng)濟(jì)行為在統(tǒng)一的收付平臺(tái)上進(jìn)行，保證當(dāng)?shù)卣亟灰椎墓健⒐_(kāi)和公正。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)使農(nóng)民獲得了對(duì)宅基地的使用權(quán)，使農(nóng)民可以將宅基地的使用權(quán)放到市場(chǎng)上進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)標(biāo)和流轉(zhuǎn)，這就需要加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)，確保建立以村民為主體的宅基地市場(chǎng)化交易機(jī)制，保障宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的資本化與自由化的市場(chǎng)交易，使農(nóng)民獲得宅基地增值收益。

3.3 完善宅基地置換相關(guān)法律制度

3.3.1 在法律中明確宅基地的置換補(bǔ)償

我國(guó)目前關(guān)于房屋補(bǔ)償?shù)姆珊蜅l例中還沒(méi)有關(guān)于宅基地及其上面房屋補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定，我們有必要在已有的《土地管理法》或擬制定的《宅基地管理?xiàng)l例》中明確宅基地置換補(bǔ)償，從國(guó)家立法層面上確定宅基地置換補(bǔ)償?shù)暮暧^政策和基本方針。而后地方政府在國(guó)家立法的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、農(nóng)民愿望和風(fēng)序良俗來(lái)制定符合本地區(qū)實(shí)際情況的宅基地管理辦法，統(tǒng)一、高效、公平地推進(jìn)宅基地置換補(bǔ)償工作。

3.3.2 合理確定宅基地置換補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)

在國(guó)家立法基礎(chǔ)上，各地區(qū)根據(jù)本地實(shí)際情況，制定符合本地地情的宅基地置換補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式。宅基地置換補(bǔ)償范圍應(yīng)該包括宅基地上所建房屋的價(jià)值、宅基地的使用權(quán)和用益物權(quán)。宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)按照耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)行，應(yīng)該把待流轉(zhuǎn)的宅基地放到當(dāng)?shù)氐恼亓鬓D(zhuǎn)統(tǒng)一交易平臺(tái)上進(jìn)行，讓市場(chǎng)決定待流轉(zhuǎn)宅基地的價(jià)值，減少行政干預(yù)，盡可能保證農(nóng)民宅基地的溢價(jià)收益權(quán)，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了宅基地的優(yōu)化配置。

3.3.3 建立宅基地置換的約束、監(jiān)督機(jī)制

即使宅基地置換在當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的并且最終需經(jīng)國(guó)家認(rèn)可的交易平臺(tái)上進(jìn)行，也需要有效的約束、監(jiān)督機(jī)制來(lái)制衡它。參與宅基地置換的各方主體以及社會(huì)公眾、相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)者應(yīng)該有透明、暢通的渠道來(lái)了解當(dāng)?shù)卣刂脫Q的相關(guān)信息，對(duì)于置換過(guò)程中不合法、不合理的地方有便捷、有效的途徑進(jìn)行行政復(fù)議和訴訟。各地宅基地置換辦法起草過(guò)程中應(yīng)充分聽(tīng)取各界的聲音，不能僅僅體現(xiàn)政府的行政或經(jīng)濟(jì)意圖，村民應(yīng)對(duì)置換辦法中存在的問(wèn)題進(jìn)行集中討論，并及時(shí)反映給政府部門(mén)，置換辦法必須得到當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)的通過(guò)才能實(shí)施。

3.4 建立有效的公眾參與制度

公眾參與制度是保護(hù)宅基地公平、高效進(jìn)行置換的基礎(chǔ)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家為了保證在土地治理和村莊整治中切實(shí)滿(mǎn)足農(nóng)民的利益要求，構(gòu)建了較為完善的公眾參與制度。例如德國(guó)的《土地整理法》明確規(guī)定了公眾參與土地整理的組織機(jī)構(gòu)、規(guī)模、形式和步驟，日本的《耕地整理法》也對(duì)公眾參與土地整理的廣泛性和有效性進(jìn)行了詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)。我們應(yīng)該借鑒國(guó)外有益的立法經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，建立一套切實(shí)可行的公眾參與制度。筆者認(rèn)為它應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：第一，在已有的《土地管理法》和擬制定的《宅基地管理?xiàng)l例》中，從國(guó)家層面將公眾參與制度作為該法律或條例的一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)，各地出臺(tái)的宅基地管理辦法中應(yīng)制定當(dāng)?shù)卣刂脫Q中公眾參與的具體操作規(guī)則。第二，確保宅基地置換中所涉及到的村民都能參與到置換工作中來(lái)，并有合法的途徑表達(dá)自己的真實(shí)意愿。各級(jí)政府要由主管領(lǐng)導(dǎo)公開(kāi)接訪，聽(tīng)取農(nóng)民關(guān)于宅基地置換的意見(jiàn)和建議。第三，建立宅基地置換中的公眾否決制，在宅基地置換中，針對(duì)某一議案，只要有五分之一以上有選舉權(quán)的村民附議，就可以重新召開(kāi)村民代表大會(huì)，對(duì)原決議進(jìn)行復(fù)議，若有半數(shù)以上村民反對(duì)原來(lái)的決議，即可終止該決議。第四，在與宅基地置換相關(guān)的部門(mén)法（例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）中完善公眾參與制度，規(guī)范公眾參與的程序和途徑，為宅基地置換創(chuàng)造良好的外部法律環(huán)境。

[1]馮雙生.我國(guó)農(nóng)村宅基地置換中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題研究[D].沈陽(yáng):遼寧大學(xué),2013.

[2]郭潔,鄭萍.遼寧省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2012(7):80-83.

[3]蔡玉勝.農(nóng)地流轉(zhuǎn)“宅基地?fù)Q房”模式的深層思考[J].城市,2009(3):50-52.

[4]何虹.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益的法律保護(hù)[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討,2012(1):83-87.

[5]王紅梅.法學(xué)研究視域之下的利益平衡[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,2009(1):144-146.

[6]林素鳳.論行政法學(xué)上之公物制度[D].臺(tái)灣：“國(guó)立”中興大學(xué),2009.

[7]李祖全.農(nóng)地發(fā)展權(quán)之法律建構(gòu)——以私權(quán)為研究視點(diǎn)[J].時(shí)代法學(xué),2009,7(1):71-79.

[8]周誠(chéng).我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配的“私公兼顧”論[J].中國(guó)發(fā)展觀察,2006(9)：27-29.

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The Law Protection of Farmers' Rights and Interests in the Process of Homestead Replacement

ZHANG Yanfang1,2, ZENG Jing1
(1. School of Public Administration of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 2. Key Laboratory of Legal Assessment Project on Land and Resources of Ministry of Land and Resources, Wuhan Hubei 430074, China)

The replacement of homestead has its essence of law, which represents the public trust theory and interest balance theory. However, in reality, the lack ofsystemfor farmland development right, the imperfection ofhousing land property system, poor relevant institution regarding homestead replacement, and the scarcity of system for public participation are the main constituents which result in the damage of rights and interests of peasants. In response to this, this paper offers some legal advices to protect the farmers’ rights and interests in the process of homestead replacement. These include: buildingthe system forfarmland development rights; improving rural residential land property rights system and making detailed farmland property right so as to accelerating the efforts to developing the marketization of land circulation.In addition, the relevant legal system must be improved, this means that in the law, we must make the compensation for homestead replacement clear, determine the compensation scope and standards reasonably, establish constraint and supervision mechanism, as well as effective public participation system.

the homestead replacement; farmers' rights and interests; legal basis; defect; advice

F301.0；F062.1；D922.39

C

1672-6995（2014）10-0016-05

2014-05-05；

2014-08-04

國(guó)土資源部國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開(kāi)放基金項(xiàng)目(CUGFP—1417)；湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究資助項(xiàng)目（2012G400）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（11BFX077）

張艷芳（1981-），女，河南省開(kāi)封市人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院講師，理學(xué)博士，曾在西澳大利亞大學(xué)法學(xué)院做訪問(wèn)學(xué)者，主要從事環(huán)境法研究。