浙江省宅基地退出機(jī)制調(diào)研

浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 滕龍妹 蔣明利

近年來(lái)，隨著浙江省城市化進(jìn)程加快，一方面導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地不斷擴(kuò)張，另一方面導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地尤其是農(nóng)村居民點(diǎn)用地“不減反增”。由于缺失宅基地退出的有效機(jī)制，造成農(nóng)村宅基地大量閑置，同時(shí)農(nóng)民的合理建房需求得不到滿足。為完善農(nóng)村宅基地的使用管理機(jī)制、促進(jìn)農(nóng)村宅基地的集約高效利用，筆者深入嘉善縣、義烏市、松陽(yáng)縣等地進(jìn)行調(diào)查分析，通過(guò)國(guó)土資源管理部門(mén)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村集體的座談、訪談和農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查等方式，深入了解浙江省農(nóng)村宅基地利用管理的現(xiàn)狀，梳理存在的問(wèn)題及原因分析，探索宅基地退出的相關(guān)政策建議。

一、調(diào)研基本情況

本次調(diào)研主要是針對(duì)縣（市、區(qū)）國(guó)土資源管理部門(mén)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土所、樣本村及農(nóng)戶，調(diào)研方式包括座談會(huì)、訪談、問(wèn)卷調(diào)查等。訪談及問(wèn)卷調(diào)查設(shè)計(jì)內(nèi)容主要包括：農(nóng)戶的基本信息（年齡、性別、受教育程度、職業(yè)、家庭收入支出、家庭戶籍信息等）、宅基地利用情況、農(nóng)戶對(duì)宅基地使用、審批、退出、確權(quán)登記等限制、述求，累計(jì)回收有效問(wèn)卷60份。

（一）調(diào)查問(wèn)卷情況

1.樣本地區(qū)宅基地利用現(xiàn)狀

調(diào)查農(nóng)戶60戶，擁有宅基地59宗。其中，一戶一宅56戶，占到93.4%；一戶多宅2戶，占到3.3%；無(wú)宅基地2戶，占到3.3%，原因均為沒(méi)有可供申請(qǐng)的宅基地。宅基地總面積9911平方米，戶均165平方米；其中合法審批面積7781平方米，占到78.5%。有正常審批并取得宅基地使用權(quán)證書(shū)的53戶，占到總戶數(shù)的83.3%。

2.樣本地區(qū)宅基地政策掌握情況

調(diào)查農(nóng)戶60戶，農(nóng)村政策滿意有51戶，占到總戶數(shù)的85.0%；宅基地政策了解的有43戶，占總戶數(shù)的83.3%；認(rèn)為宅基地可以收回的有33戶，占到總戶數(shù)的55.0%。調(diào)查表明，認(rèn)為宅基地不可以收回的均為對(duì)農(nóng)村政策不滿意以及農(nóng)宅基地政策不了解人員。

3.樣本地區(qū)農(nóng)戶宅基地退出意愿情況

調(diào)查農(nóng)戶60戶，希望以城鎮(zhèn)安置房形式退出宅基地為57戶，占到總戶數(shù)的95%，其余5%均接受排屋安置方式退出。宅基地退出意愿調(diào)查中，樣本地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)戶希望以城鎮(zhèn)安置房的形式退出宅基地，其中一半以上農(nóng)戶希望通過(guò)等面積安置，1/3的農(nóng)戶不愿意在安置過(guò)程中補(bǔ)足差價(jià)，70.7%的農(nóng)戶希望安置面積在200平方米以上，充分說(shuō)明農(nóng)戶有宅基地退出的意愿。但對(duì)安置的期望值較高。調(diào)查中，有2/3的農(nóng)戶希望在本村有償購(gòu)置宅基地，且其中絕大多數(shù)希望以低于10萬(wàn)元的價(jià)格購(gòu)置，充分表明，政策允許條件下，只要有適當(dāng)?shù)钠脚_(tái)，宅基地在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的可行性很大。

4.農(nóng)戶宅基地退出影響因素

農(nóng)戶宅基地退出意愿受到多種因素的影響，主要包括年齡、職業(yè)、收入、農(nóng)村政策滿意度等。從受訪農(nóng)戶看，55歲以下的受訪者對(duì)宅基地退出政策的支持程度要明顯高于55歲以上的受訪者，這與年齡較大的人不喜歡安土重遷有關(guān)；非務(wù)農(nóng)人員比務(wù)農(nóng)人員對(duì)宅基地退出政策支持度要高；農(nóng)村政策滿意度較高者對(duì)宅基地退出政策的支持程度要明顯高于農(nóng)村政策滿意度較低者；另外，收入狀況也影響到宅基地退出政策的支持度，低收入人群（月收入不高于2000元）因生活壓力較大無(wú)多余資金參與宅基地退出政策，支持度較低。

（二）典型案例剖析

浙江省宅基地退出類(lèi)型可以歸納為三類(lèi)：一是農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目；二是下山脫貧等整村搬遷的宅基地整理；三是城中村、園中村改造。

1.嘉善縣姚莊鎮(zhèn)展幸村農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目

該樣本區(qū)位于浙江北部平原區(qū)，屬于依托農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的農(nóng)村遷村并點(diǎn)、退宅進(jìn)城、放棄舊宅相結(jié)合的宅基地退出模式。全村農(nóng)戶數(shù)433戶，總?cè)丝?649人，農(nóng)業(yè)人口1630人，有宅基地420宗，面積約336畝。其中，宅基地退出35戶，涉及人口140人、占該村總?cè)藬?shù)的8.5%，涉及面積28畝、占該村宅基地總面積的8.3%。35戶中，有5戶采用貨幣安置，30戶采用公寓安置，已退出的35宗宅基地已全部復(fù)墾為耕地。

農(nóng)戶參與農(nóng)房改造的積極性很高，如果條件允許，85%以上的農(nóng)戶都會(huì)參與。該村已參與的第一批43位農(nóng)戶已經(jīng)搬到新房中居住，第二批報(bào)名的117位農(nóng)戶原有房屋已經(jīng)拆除，搬到臨時(shí)房屋進(jìn)行過(guò)渡性居住。這兩批的160位農(nóng)戶共計(jì)約640余人，占到該村村民總?cè)藬?shù)的將近40%。原因分析：一是該村房屋多80年代建造，現(xiàn)已較為破舊，農(nóng)戶本身參與改造的積極性強(qiáng)烈；二是一部分農(nóng)戶子女正值婚嫁年齡，參與農(nóng)房改造比起自建房要節(jié)省很多；三是村委幫助村民對(duì)政策進(jìn)行詳細(xì)解讀，為政策的實(shí)力推行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，靠近新社區(qū)或者集鎮(zhèn)區(qū)位較好地段并且房屋較新的農(nóng)戶參與農(nóng)房改造的積極性不高，也有個(gè)別農(nóng)戶宅基地已經(jīng)貨幣安置，后來(lái)因市場(chǎng)因素又找回村里希望補(bǔ)足差價(jià)或者收回宅基地。

2.麗水市松陽(yáng)縣古市鎮(zhèn)筏鋪村宅基地整理

該樣本區(qū)位于浙江西南部山地丘陵區(qū)，屬于下山移民的整村搬遷，宅基地整理的宅基地退出模式。古市鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目實(shí)施業(yè)主，征用筏鋪村土地，以成本價(jià)出讓給下山移民，土地性質(zhì)為國(guó)有劃撥，補(bǔ)交差價(jià)后可上市交易。筏鋪移民小區(qū)總體規(guī)劃29.6萬(wàn)平方米，計(jì)劃安置下山移民1200戶，約5500人，主要接納來(lái)自周邊謝村鄉(xiāng)、新處鄉(xiāng)、古市鎮(zhèn)、樟溪鄉(xiāng)等12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）高山遠(yuǎn)山、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)、東塢水庫(kù)飲用水源保護(hù)區(qū)的農(nóng)戶。山區(qū)農(nóng)民搬遷到移民小區(qū)后，山上原有宅基地復(fù)墾為耕地，不易復(fù)墾的則恢復(fù)生態(tài)。通過(guò)下山脫貧，外孟村農(nóng)村建設(shè)用地面積從7萬(wàn)平方米減少到3萬(wàn)平方米，留足了未來(lái)10年建設(shè)用地空間，復(fù)墾耕地65畝；麻寮村的農(nóng)村建設(shè)用地面積由5.2萬(wàn)平方米減少為2.7萬(wàn)平方米，其中本村農(nóng)戶2萬(wàn)平方米，安置下山移民0.7萬(wàn)平方米，還有多余宅基地2.5萬(wàn)平方米復(fù)墾為耕地。

下山脫貧項(xiàng)目政策很好，但在實(shí)施過(guò)程中也遇到諸多問(wèn)題。最為核心的是農(nóng)戶意愿不盡相同。一是年輕的農(nóng)戶響應(yīng)政策的積極性較高，很愿意下山，而年長(zhǎng)的農(nóng)戶大多表示習(xí)慣了原來(lái)的生活環(huán)境，不愿意搬到山下。二是經(jīng)濟(jì)條件較好有一定積蓄的農(nóng)戶積極性較高，而“靠山吃山”經(jīng)濟(jì)條件不是很好的農(nóng)戶雖下山的熱情高漲，但實(shí)在是沒(méi)有額外的資金參與到該政策，從而影響其積極性。

3.義烏蘇溪鎮(zhèn)月白塘村改造

該樣本區(qū)位于浙江中部山地丘陵區(qū)，屬于園中村改造的拆舊建新、退宅進(jìn)城的宅基地退出模式。月白塘村位于義烏工業(yè)園區(qū)內(nèi)，由萬(wàn)春亭、月白塘、后高三個(gè)自然村組成，總?cè)丝?43戶、358人。原有土地面積539畝，因工業(yè)園區(qū)建設(shè)已征用457畝，剩余82畝為村莊用地，是一個(gè)典型的園中村。該樣本區(qū)按照生產(chǎn)、生活用房相分離的原則，農(nóng)民用宅基地置換住宅和標(biāo)準(zhǔn)廠房，住宅有多層和高層公寓兩種，原有住房按殘值評(píng)估后予以補(bǔ)償。住宅和標(biāo)準(zhǔn)廠房由村統(tǒng)一規(guī)劃、分步建設(shè)，即先建設(shè)多層公寓，再建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，最后建設(shè)高層住宅。該模式中多層公寓和標(biāo)準(zhǔn)廠房將保留集體建設(shè)用地性質(zhì)，而高層住宅樓建成后將補(bǔ)繳出讓金，征收為國(guó)有，補(bǔ)足差價(jià)后可進(jìn)入市場(chǎng)交易。目前，6幢6層的公寓房已建設(shè)完成，143戶農(nóng)戶都得到了一期公寓房的安置，標(biāo)準(zhǔn)廠房也已完工。月白塘村新農(nóng)村建設(shè)的資金由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一運(yùn)作，資金來(lái)源主要由政府補(bǔ)助、貸款和自籌三部分組成。作為試點(diǎn)村，政府有配套資金600萬(wàn)元用于新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用聯(lián)保的方式可以到農(nóng)村信用合作社貸款，貸款資金為標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)款的50%，其他資金由村自籌。村集體經(jīng)濟(jì)組織的自籌資金來(lái)自于村民。村民的資金主要來(lái)源于土地征收款、舊房安置款和長(zhǎng)期積累。

通過(guò)舊村改造，月白塘村實(shí)現(xiàn)了“一減”、“二增”?！耙粶p”，即建設(shè)面積明顯減少，原規(guī)劃面積是82.67畝，現(xiàn)規(guī)劃面積是51.01畝，與原規(guī)劃相比節(jié)地率達(dá)到37%；“二增”即居住面積明顯增加，人均居住面積從改造前的70.5平方米增至改造后的148.5平方米，增加一倍多，原來(lái)房屋財(cái)產(chǎn)每戶最多40萬(wàn)元，改造后達(dá)到了150萬(wàn)元，增加110萬(wàn)元。農(nóng)戶對(duì)于城中村改造政策實(shí)施的滿意度普遍較高，表示自己不僅住上了新房子，生活環(huán)境改善很多，而且通過(guò)參與購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)廠房的獲得經(jīng)營(yíng)分紅，更是增加了經(jīng)濟(jì)收入，生活水平明顯提高。

二、農(nóng)村宅基地退出存在問(wèn)題及原因分析

（一）農(nóng)村宅基地退出缺乏依據(jù)

農(nóng)村宅基地退出是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及拆舊房建新房、人口異地遷居、資產(chǎn)權(quán)益平衡等多個(gè)方面。目前，對(duì)城市國(guó)有土地上的房屋拆遷有政策規(guī)定，而對(duì)農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷沒(méi)有具體的政策規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)人只能是本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。但上述宅基地退出模式中，大多涉及到宅基地及其農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)跨村流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，如果禁止宅基地跨村流轉(zhuǎn)，必然制約著周邊自然村向中心鎮(zhèn)、中心村積聚。如果允許跨村流轉(zhuǎn)，必將涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的調(diào)整。

（二）宅基地退出融資渠道單一，籌措資金難度較大

在農(nóng)村宅基地退出過(guò)程中，從舊房拆遷、土地平整到環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無(wú)一不需要大量的資金?？梢哉f(shuō)資金能否落實(shí)、籌資渠道是否穩(wěn)定，是推進(jìn)宅基地退出最為基礎(chǔ)的工作。在實(shí)際操作中，主要有兩種模式——政府主導(dǎo)和村集體主導(dǎo)。在政府主導(dǎo)模式下，一般都是由政府投入資金，成立投資開(kāi)發(fā)公司，再到銀行融資。由于政府財(cái)力有限，注冊(cè)資本難以做大，投資開(kāi)發(fā)公司的融資能力較弱，而且還存在融資擔(dān)保主體缺失等問(wèn)題。在村集體主導(dǎo)模式下，建設(shè)資金的籌措取決于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于農(nóng)戶收入較低、集體經(jīng)濟(jì)薄弱，籌措建設(shè)資金的壓力非常大，一般也是向銀行申請(qǐng)貸款。除此之外，缺乏其他行之有效的融資方式。

（三）主體參與宅基地退出的積極性不高，解決歷史遺留問(wèn)題難度大

有多方面因素造成農(nóng)民退出宅基地的積極性不高。一是傳統(tǒng)的生活習(xí)慣影響了村集體和農(nóng)戶的積極性。農(nóng)戶習(xí)慣于單院獨(dú)戶及兩房聯(lián)建等點(diǎn)式住宅，不愿住公寓式住宅。在同一農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)，存在國(guó)有和集體兩種不同的土地性質(zhì)，可能會(huì)出現(xiàn)一定的利益落差。二是農(nóng)民在建成新房以后，以“祖上遺產(chǎn)”等為由，拒絕拆舊房，一戶多宅等問(wèn)題難以解決。有的農(nóng)民已在城鎮(zhèn)買(mǎi)房置業(yè)，但仍保留著農(nóng)村宅基地及住房；有的則已成為城鎮(zhèn)居民，享有房改房等城鎮(zhèn)住房保障政策，同時(shí)又保留繼承得來(lái)的“祖屋”。三是在經(jīng)濟(jì)利益的分配上，目前沒(méi)有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，往往補(bǔ)償達(dá)不到村集體和農(nóng)戶的預(yù)期值。

三、農(nóng)村宅基地退出相關(guān)政策建議

推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出，是促進(jìn)農(nóng)村土地集約節(jié)約利用、切實(shí)保護(hù)耕地的重要舉措，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要載體。針對(duì)當(dāng)前宅基地退出工作中存在的主要問(wèn)題，結(jié)合基層干部群眾的反映和要求，就如何加快推進(jìn)宅基地退出，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議。

（一）完善相關(guān)政策，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新

引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)宅基地的分配使用，規(guī)范農(nóng)村宅基地特別是閑置宅基地的合理利用，促進(jìn)解決現(xiàn)有宅基地集約利用和超標(biāo)問(wèn)題。同時(shí)，修訂現(xiàn)行宅基地管理辦法，允許農(nóng)民跨村、跨鎮(zhèn)地進(jìn)行宅基地置換，引導(dǎo)農(nóng)民向中心鎮(zhèn)、中心村集聚，在更大范圍實(shí)現(xiàn)資源的統(tǒng)籌配置。在農(nóng)民集中居民點(diǎn)建設(shè)中，加大政策研究和宣傳力度，建立有利于“土地集約節(jié)約、農(nóng)民轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化”的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)公寓。對(duì)于自愿退還閑置宅基地的農(nóng)民，允許其將宅基地指標(biāo)帶到所居住的城市，以鼓勵(lì)各城市積極接納外來(lái)農(nóng)民，并為農(nóng)民在城市買(mǎi)房置業(yè)創(chuàng)造一定的條件。

（二）協(xié)調(diào)利益分配，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各方積極性

農(nóng)村宅基地退出關(guān)系到各方利益，必須正確處理好縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村集體和農(nóng)戶等關(guān)系，克服“政府熱，群眾冷”、“群眾要求做，政府動(dòng)力不足”的問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)各方參與宅基地退出的積極性。農(nóng)戶只有在自身利益不受損的前提下，農(nóng)戶才會(huì)自愿參與到宅基地退出中去，這就要求在政策實(shí)施過(guò)程中充分保護(hù)農(nóng)民利益不受損。

（三）逐步完善，探索多種宅基地退出途徑

浙江省農(nóng)村宅基地退出主要依托農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，這有利于宅基地整村退出，大部分屬于政府主導(dǎo)型。但是，農(nóng)民城鎮(zhèn)化途徑、農(nóng)民意愿等不同因素，農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目不具有全面性，應(yīng)該因地制宜，探索多種宅基地退出途徑。例如，探索農(nóng)民工宅基地退出的有效途徑與渠道。調(diào)研中，存在“城市的房子買(mǎi)不起，農(nóng)村的房子賣(mài)不掉”、“已經(jīng)在城鎮(zhèn)買(mǎi)房置業(yè)，仍保留著農(nóng)村宅基地及住房”、“已成為城鎮(zhèn)居民，又保留繼承得來(lái)的祖屋”等不同類(lèi)型，應(yīng)研究如何使宅基地價(jià)值合理顯化，如何健全社會(huì)保障體系來(lái)解決退出宅基地的農(nóng)民的顧慮，如何加強(qiáng)政府監(jiān)督引導(dǎo)等政策措施。