論馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的構(gòu)建

梅 宏，高曉露，吉 克

(1.中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100;2.大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

馬六甲海峽是世界上十分重要的用于國(guó)際航行的海峽，承擔(dān)著全球一半的石油運(yùn)輸量①據(jù)日本的一項(xiàng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，僅2004年一年通過(guò)馬六甲海峽的油輪數(shù)量就占整個(gè)過(guò)往海峽船舶數(shù)量的25%，占其噸位的47%，如果按照這個(gè)趨勢(shì)發(fā)展，預(yù)計(jì)到2020年通過(guò)該海峽的油輪噸位將增至占所有船舶噸位的55%。。［1］隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界各國(guó)對(duì)石油的需求量不斷攀升，相應(yīng)地，通過(guò)馬六甲海峽的油輪的數(shù)量和噸位大幅增加，溢油事故頻發(fā)，這不僅影響中國(guó)船舶在馬六甲海峽的通行，給能源運(yùn)輸帶來(lái)不便，也對(duì)中國(guó)南海海域的生態(tài)造成不良影響。隨著海上溢油風(fēng)險(xiǎn)的加大和油污處理費(fèi)用的攀升，海峽沿岸國(guó)受累于溢油應(yīng)急處理，急需海峽使用國(guó)在資金、技術(shù)以及人員建設(shè)等方面給予其持續(xù)、有效的援助。雖然《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)第43條規(guī)定了用于國(guó)際航行的海峽的沿岸國(guó)與使用國(guó)應(yīng)在“防止、減少和控制來(lái)自船舶的污染”方面進(jìn)行合作，但就現(xiàn)實(shí)而言，該條規(guī)定的實(shí)施效果并不令人滿意，國(guó)際上尚未就該條探尋出成熟的合作方式。鑒于《海洋法公約》第43條制定時(shí)以馬六甲海峽為范例，故筆者探討構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，不僅有利于馬六甲海峽沿岸國(guó)與使用國(guó)之間加強(qiáng)低敏感領(lǐng)域的國(guó)際合作，并且通過(guò)構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制為完善《海洋法公約》第43條提供范例。

一、馬六甲海峽合作機(jī)制的現(xiàn)狀及不足

“9.11事件”之后，國(guó)際社會(huì)對(duì)馬六甲海峽的航行安全普遍表示擔(dān)憂。日本則在非正式場(chǎng)合表示，不愿再為維護(hù)和更新馬六甲海峽地區(qū)的助航設(shè)備而單獨(dú)承擔(dān)援助資金，要求基于《海洋法公約》第43條建立廣泛的合作機(jī)制。為保護(hù)馬六甲海峽航行通暢、預(yù)防和減少海洋環(huán)境污染，國(guó)際海事組織決定召開(kāi)一系列會(huì)議，為海峽沿岸國(guó)、使用國(guó)及其他利益相關(guān)者圍繞海峽航行安全、環(huán)境保護(hù)和綜合安全等事項(xiàng)的合作提供機(jī)會(huì)。2005年召開(kāi)的雅加達(dá)會(huì)議是著手建立馬六甲海峽合作機(jī)制的第一步，會(huì)議提出三個(gè)海峽沿岸國(guó)應(yīng)當(dāng)建立會(huì)議機(jī)制，與海峽使用國(guó)和其他利益相關(guān)者就海峽安全和環(huán)境保護(hù)合作事宜進(jìn)行商討。2006年召開(kāi)的吉隆坡會(huì)議對(duì)擬建立的合作機(jī)制的輪廓做了較為具體的設(shè)想和報(bào)告，形成了馬六甲海峽合作機(jī)制的雛形。2007年召開(kāi)新加坡會(huì)議，使吉隆坡會(huì)議上基本成型的合作機(jī)制更加清晰，并促使多國(guó)合作機(jī)制最終形成。

作為國(guó)際社會(huì)踐行《海洋法公約》第43條的首次嘗試，馬六甲海峽合作機(jī)制被國(guó)際海事組織秘書(shū)長(zhǎng)米喬普勒斯(E.E.Mitropoulos)先生稱為“具有重要意義的歷史性突破”。海洋法專家南丹與安德森指出，《海洋法公約》第43條在起草時(shí)已將馬六甲海峽考慮在內(nèi)，［2］其設(shè)立的初衷就是確保沿岸國(guó)不會(huì)單方面向過(guò)往船只征收費(fèi)用，維護(hù)航道內(nèi)和諧的國(guó)際航行秩序。［3］然而，由于缺乏明確規(guī)定，當(dāng)發(fā)生《海洋法公約》第43條所指情況時(shí)，沿岸國(guó)與使用國(guó)之間的合作并不完美。馬六甲海峽合作機(jī)制并未完整體現(xiàn)《海洋法公約》第43條規(guī)定的合作義務(wù)。沿岸國(guó)提出的六個(gè)合作項(xiàng)目中有五個(gè)涉及完善助航設(shè)施等航行安全事宜，而極少涉及減少船源污染方面的措施。羅伯特·貝克曼先生曾指出，對(duì)馬六甲海峽合作機(jī)制的補(bǔ)充要以加強(qiáng)海峽地區(qū)的環(huán)境保護(hù)為著力點(diǎn)，并提出海峽沿岸國(guó)與使用國(guó)要在合作制定處理跨界油污事故的應(yīng)急計(jì)劃、合作減少海峽油污非法排放等方面實(shí)施進(jìn)一步的合作。［4］這些建議符合當(dāng)前的實(shí)際情況。

為全面實(shí)現(xiàn)《海洋法公約》第43條的立法初衷，保護(hù)馬六甲海峽這一重要的海上運(yùn)輸通道，使其免受溢油污染損害，由海峽沿岸國(guó)與主要海峽使用國(guó)建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，已成為必要且緊迫的問(wèn)題。

二、馬六甲海峽沿岸國(guó)與使用國(guó)對(duì)建立溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的需求與態(tài)度

受交通密度大、海峽寬度較窄以及航道地區(qū)多沙灘沙洲等因素的影響，馬六甲海峽水域常發(fā)生船舶相撞、擱淺等事故。雖然海峽沿岸國(guó)和國(guó)際海事組織曾共同制定規(guī)章制度對(duì)通過(guò)馬六甲海峽的油輪大小、航行速度予以限制，卻因馬六甲海峽水域交通量大、水文情況復(fù)雜，船損事故仍不時(shí)發(fā)生，其中不乏海上溢油事故。早在1975年至1993年期間，發(fā)生在馬六甲海峽的75次事故中就有54次系因原油泄漏造成。［5］當(dāng)前，馬六甲海峽沿岸國(guó)與使用國(guó)對(duì)于海峽區(qū)域的溢油應(yīng)急反應(yīng)雖未建立合作機(jī)制，卻有共同需要。

(一)馬六甲海峽沿岸國(guó)的需求與態(tài)度

馬六甲海峽現(xiàn)處于新加坡、馬來(lái)西亞和印度尼西亞三國(guó)的共管之下。各沿岸國(guó)，特別是馬來(lái)西亞和印度尼西亞，不希望外國(guó)軍事力量直接介入馬六甲海峽事務(wù)，但是，其對(duì)圍繞《海洋法公約》第43條規(guī)定的事項(xiàng)開(kāi)展合作，接受使用國(guó)在資金、技術(shù)和設(shè)備等方面提供的援助并不排斥。1999年國(guó)際海事組織與政策研究院在新加坡共同組織召開(kāi)會(huì)議，就如何實(shí)施《海洋法公約》第43條展開(kāi)討論，通過(guò)了“由海峽沿岸國(guó)決定它們所需的幫助形式以及所希望達(dá)成的合作方式”的提議。這次會(huì)上，時(shí)任印度尼西亞大使哈希姆·賈拉爾(Hasjim Djalal)建議馬六甲海峽沿岸三國(guó)高級(jí)官員委員會(huì)立刻召開(kāi)會(huì)議討論如何實(shí)施《海洋法公約》第43條，并提出或與海峽使用國(guó)開(kāi)展非正式的自愿合作，或建立一個(gè)在國(guó)際海事組織指導(dǎo)下更為正式的機(jī)制的想法。［6］雖然會(huì)后沿岸三國(guó)并未采納哈希姆·賈拉爾的建議，但是此番講話表達(dá)了印度尼西亞愿與海峽使用國(guó)就《海洋法公約》第43條規(guī)定的事項(xiàng)開(kāi)展合作的意圖。2007年在新加坡建立的馬六甲海峽合作機(jī)制更充分地證明了這一點(diǎn)?！缎录悠滦浴反_認(rèn)了國(guó)際海事組織、海峽使用國(guó)和其他利益相關(guān)者在合作促進(jìn)航行安全和環(huán)境保護(hù)方面的角色問(wèn)題以及確保海峽航行不間斷的義務(wù)，充分表達(dá)了沿岸三國(guó)希望并歡迎各使用國(guó)在不侵犯其主權(quán)和領(lǐng)土完整的前提下參與合作的愿望和要求。

在海上溢油事故愈發(fā)嚴(yán)重的今天，沿岸國(guó)在溢油應(yīng)急處理方面已采取積極的行動(dòng)。1993年，馬來(lái)西亞國(guó)家石油公司召集成立馬來(lái)西亞互助集團(tuán)，配合政府進(jìn)行溢油事件的應(yīng)急處理和后續(xù)的清理工作。馬來(lái)西亞環(huán)境部門公布了國(guó)家溢油應(yīng)急計(jì)劃，將其作為處理海上溢油事故的參考。這些行動(dòng)體現(xiàn)出馬來(lái)西亞對(duì)海上溢油事故的重視，也表示其愿意為盡快減少和消除油污對(duì)海峽的損害而做出努力。但是面對(duì)巨大的溢油風(fēng)險(xiǎn)，海峽沿岸國(guó)應(yīng)對(duì)溢油事故的能力和準(zhǔn)備仍顯不足。

海上油污的清理花費(fèi)巨大，僅1993年發(fā)生在馬六甲海峽北部的“長(zhǎng)崎精神”號(hào)溢油事故就花費(fèi)了150多萬(wàn)美元的清理費(fèi)用。作為處理馬六甲海峽溢油事故的急先鋒和主力軍，新加坡、馬來(lái)西亞和印度尼西亞三國(guó)投入了大量的資金，用于消除溢油帶來(lái)的不良影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1984年至1997年間，馬來(lái)西亞為清理被30起漏油事件所污染的海灘共花費(fèi)了大約3 400萬(wàn)美元，尚不包括賠償農(nóng)民收入損失、更新設(shè)備及對(duì)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)造成的影響。［5］龐大的清污費(fèi)用單靠沿岸國(guó)一方力量，顯然無(wú)法承擔(dān)。

除資金之外，快速處理海上溢油這種涉及面廣、危害持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的污染事故，也離不開(kāi)先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備和較高的應(yīng)急反應(yīng)能力。然而，沿岸三國(guó)在這些方面的準(zhǔn)備仍顯不足。以馬來(lái)西亞為例，經(jīng)過(guò)多年的努力，該國(guó)雖然已在一定程度上積累了海上溢油事故的應(yīng)急處理經(jīng)驗(yàn)且提高了能力，卻在處理具體事務(wù)時(shí)暴露出許多不足，例如，馬來(lái)西亞在應(yīng)對(duì)“長(zhǎng)崎精神”號(hào)溢油事故時(shí)暴露出其應(yīng)急計(jì)劃在通信及多方協(xié)調(diào)方面的弱點(diǎn);在應(yīng)對(duì)“埃沃伊克斯號(hào)”溢油事故時(shí)顯示出其在分散劑的使用以及浮油監(jiān)測(cè)跟蹤能力方面有待進(jìn)一步提高。［7］

對(duì)于綜合實(shí)力并不強(qiáng)大的海峽沿岸國(guó)而言，面對(duì)日益增大的船舶溢油風(fēng)險(xiǎn)和不斷攀高的油污處理費(fèi)用，海峽沿岸國(guó)需要其他國(guó)家的援助，其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力強(qiáng)大或溢油處理經(jīng)驗(yàn)豐富的海峽使用國(guó)的支持和幫助尤為必要。建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，符合海峽沿岸國(guó)的利益與現(xiàn)實(shí)需要。

(二)馬六甲海峽使用國(guó)的需求與態(tài)度

建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，應(yīng)對(duì)與有毒有害物質(zhì)危害性相似的船源油污，有利于保障馬六甲海峽暢通、維護(hù)海洋生態(tài)健康，這也是海峽使用國(guó)的利益訴求。

馬六甲海峽作為承載全球一半石油運(yùn)輸量的重要航道，是中日韓等國(guó)的“海上生命線”，其暢通與否關(guān)系著各使用國(guó)貿(mào)易和能源運(yùn)輸?shù)某杀九c時(shí)效。作為連接遠(yuǎn)東和西方的最短航道，一旦由于嚴(yán)重的海上溢油事故被阻礙或者出現(xiàn)其他不利于航行的狀況，船舶就要被迫穿過(guò)龍目島和望加錫，通過(guò)印度尼西亞群島水域，然后繞過(guò)棉蘭老島，穿過(guò)蘇里高海峽順東菲律賓水域而過(guò)，與直接通過(guò)馬六甲海峽相比，這條路線將把從中東到東亞港口的距離拉長(zhǎng)約1 000海里，不可避免地增加船舶航行的費(fèi)用和時(shí)間。［8］這對(duì)于以追求貿(mào)易利益和能源供給為目的的海峽使用國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生巨大影響，造成利益流失。再者，溢油事故將嚴(yán)重危害海洋生態(tài)安全。出于對(duì)自身海洋環(huán)境的考慮，中國(guó)、日本、韓國(guó)等東亞國(guó)家對(duì)于海上溢油事故發(fā)生后的快速、有效處理都有迫切需求。中日俄韓四國(guó)于2004年共同簽署了《西北太平洋地區(qū)海洋污染防備反應(yīng)區(qū)域合作諒解備忘錄》及《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃區(qū)域溢油應(yīng)急計(jì)劃》，建立了溢油應(yīng)急合作和互相援助機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織跨國(guó)的海上溢油應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)。

如今，美國(guó)、日本、印度等海峽使用國(guó)就馬六甲海峽展開(kāi)明爭(zhēng)暗奪，令“馬六甲困局”形勢(shì)看緊，亦使能源安全面臨更大的挑戰(zhàn)。對(duì)中國(guó)而言，建立馬六甲海峽合作機(jī)制不啻為一種戰(zhàn)略選擇，這一機(jī)制將使各海峽使用國(guó)相互牽制、互相監(jiān)督，且有利于維護(hù)中國(guó)在馬六甲海峽區(qū)域的合法權(quán)益，保證中國(guó)的石油運(yùn)輸安全。在2007年達(dá)成的馬六甲海峽合作機(jī)制中，中國(guó)、美國(guó)和澳大利亞等國(guó)表示愿意加入?yún)f(xié)助海峽沿岸國(guó)提高應(yīng)對(duì)有毒有害物質(zhì)的準(zhǔn)備和反應(yīng)能力的建設(shè)項(xiàng)目，以期保護(hù)馬六甲海峽的海洋環(huán)境。美國(guó)為海峽沿岸國(guó)提供了應(yīng)對(duì)有毒有害物質(zhì)的準(zhǔn)備和反應(yīng)能力的訓(xùn)練，中國(guó)啟動(dòng)了針對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn)項(xiàng)目，澳大利亞也為幫助海峽沿岸國(guó)建立有毒有害物質(zhì)數(shù)據(jù)庫(kù)提供了技術(shù)援助。海峽使用國(guó)參與保障馬六甲海峽海洋環(huán)境項(xiàng)目的熱情由此可見(jiàn)一斑。

三、構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的國(guó)際法依據(jù)與要求

(一)構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的國(guó)際法依據(jù)

1.《海洋法公約》

(1)展柜的全封閉照明。全封閉照明的展柜常見(jiàn)于博物館和珠寶首飾店的珍品展示。大多采用上部照明，主燈光放在展柜的頂部，再通過(guò)均光片磨砂玻璃用于均勻光源，光源采用投光式、上下四槽隱光燈型等，同時(shí)展柜內(nèi)配合低壓鹵素射燈，用以避免對(duì)參觀者造成炫光。

《海洋法公約》第三部分專門就“用于國(guó)際航行的海峽”的相關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定，其中第43條規(guī)定，“用于國(guó)際航行的海峽”的沿岸國(guó)與使用國(guó)應(yīng)在“防止、減少和控制來(lái)自船舶的污染”方面通過(guò)協(xié)議進(jìn)行合作。這一規(guī)定的表述雖然簡(jiǎn)單，卻足以表明其鼓勵(lì)海峽沿岸國(guó)和使用國(guó)在防止船源污染方面加強(qiáng)合作的意愿。海上溢油屬于嚴(yán)重危害海洋環(huán)境的突發(fā)事故。針對(duì)海上溢油事故建立由海峽使用國(guó)和沿岸國(guó)共同參與的馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，以達(dá)到防止、減少和控制船舶溢油污染的目的，既符合《海洋法公約》第43條規(guī)定，也符合《海洋法公約》意在達(dá)到的“在妥為顧及所有國(guó)家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國(guó)際交通和促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境”的目的和要求?！逗Ｑ蠓üs》第43條規(guī)定的海峽使用國(guó)應(yīng)在防止船源污染方面與海峽沿岸國(guó)進(jìn)行合作的義務(wù)，體現(xiàn)了國(guó)際法支持各國(guó)在應(yīng)對(duì)船源油污損害事故時(shí)加強(qiáng)合作、不將損害后果單獨(dú)留給沿岸國(guó)的意圖。

《海洋法公約》提出的法律原則是各國(guó)政府認(rèn)可的，不論是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的專門機(jī)構(gòu)還是其他國(guó)際組織，當(dāng)其制定其他海洋方面的國(guó)際公約或者地區(qū)性協(xié)定時(shí)，都應(yīng)遵循這些法律原則。［9］馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制不是一個(gè)獨(dú)立的制度體系，其處于國(guó)際法的規(guī)制之下，故應(yīng)遵循《海洋法公約》。

2.《1990年國(guó)際油污防備、響應(yīng)和合作公約》

為促進(jìn)各國(guó)加強(qiáng)油污防治工作，強(qiáng)調(diào)有效防備的重要性，在發(fā)生重大油污事故時(shí)加強(qiáng)區(qū)域性或國(guó)際性合作，國(guó)際海事組織于1990年11月19日至30日在倫敦召開(kāi)外交大會(huì)，通過(guò)了《1990年國(guó)際油污防備、響應(yīng)和合作公約》(簡(jiǎn)稱OPRC 1990)。1990年11月30日，包括中國(guó)在內(nèi)的81個(gè)國(guó)家簽署了公約的最終議定書(shū)。

OPRC 1990要求所有船舶、港口和近海裝置都應(yīng)具備油污應(yīng)急計(jì)劃，并且港口國(guó)當(dāng)局有權(quán)對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督檢查。OPRC 1990規(guī)定所有肇事船舶和其他發(fā)現(xiàn)油污事故的機(jī)構(gòu)或官員應(yīng)毫不延遲地向最近的沿岸國(guó)報(bào)告。各國(guó)在接到報(bào)告后應(yīng)采取行動(dòng)，并進(jìn)行通報(bào)。OPRC 1990還規(guī)定了各締約國(guó)應(yīng)建立全國(guó)性油污防備和響應(yīng)體系;各國(guó)之間可建立雙邊或多邊、地區(qū)性或國(guó)際性的技術(shù)合作。

OPRC 1990第7條對(duì)“油污反應(yīng)工作的國(guó)際合作”予以專門規(guī)定:“各當(dāng)事國(guó)同意，在油污事故嚴(yán)重到需要這樣做時(shí)，在受到或受到油污事故影響的任何當(dāng)事國(guó)提出請(qǐng)求時(shí)，它們將根據(jù)其能力和具備的有關(guān)資源，為油污事故的反應(yīng)工作進(jìn)行合作并提供咨詢服務(wù)、技術(shù)支持和設(shè)備。此種援助費(fèi)用的財(cái)務(wù)問(wèn)題應(yīng)根據(jù)本公約附件所列規(guī)定處理?！監(jiān)PRC 1990第9條還就締約國(guó)之間的“技術(shù)合作”達(dá)成協(xié)議，規(guī)定當(dāng)事國(guó)應(yīng)視情況向請(qǐng)求援助國(guó)提供人員培訓(xùn)以及其他方面的解救措施和安排。

3.《國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》

1996年，燃油污染損害賠償成為國(guó)際海事組織法律委員會(huì)第75屆大會(huì)的主要議題。在這次大會(huì)上，一份重大賠償案件分析報(bào)告指出，有近半數(shù)的污染索賠是針對(duì)“非貨油”的。另?yè)?jù)《石油泄露信息導(dǎo)報(bào)》(Oil Spill Intelligence Report)指出，非油輪溢油的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論在個(gè)案數(shù)量還是溢油總量上，均大于油輪溢油污染。據(jù)《石油泄露信息導(dǎo)報(bào)》統(tǒng)計(jì)，全球約有1.3億噸的貨油通過(guò)油輪運(yùn)輸，而全球船舶的燃油總量卻高達(dá)1.4億噸?；诖耍瑖?guó)際海事組織法律委員會(huì)于1996年擬定《國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱《燃油公約》)草案，并于2001年3月23日獲得通過(guò)，2008年11月21日開(kāi)始生效。

上述國(guó)際公約中的規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)際法支持各國(guó)在應(yīng)對(duì)船源油污損害事故時(shí)加強(qiáng)合作、不將損害后果單獨(dú)留給沿岸國(guó)的宗旨，為建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制提供了國(guó)際法依據(jù)。

(二)構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制須恪守的國(guó)際法基本原則

建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，將推動(dòng)海峽使用國(guó)參與維護(hù)海峽海洋環(huán)境、減少船源油污的行動(dòng)，減輕海峽沿岸國(guó)的負(fù)擔(dān)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除了遵循前述國(guó)際公約中的相關(guān)規(guī)定，還應(yīng)考慮如下國(guó)際法基本原則的要求。

第一，恪守主權(quán)原則，尊重海峽沿岸國(guó)的主權(quán)和管轄權(quán)。馬六甲海峽現(xiàn)為新加坡、馬來(lái)西亞和印度尼西亞三國(guó)共管。出于保護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土的考慮，沿岸國(guó)尤其是馬來(lái)西亞和印度尼西亞對(duì)域外大國(guó)參與海峽事務(wù)一直小心謹(jǐn)慎。擬參與馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的國(guó)家應(yīng)當(dāng)承認(rèn)并尊重海峽沿岸國(guó)的主權(quán)和管轄權(quán)，向沿岸國(guó)提供其需要的資金、技術(shù)、人員培訓(xùn)以及基礎(chǔ)建設(shè)等，不干涉沿岸國(guó)的內(nèi)政，唯此方能得到三國(guó)的認(rèn)可，推動(dòng)合作機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行。

第二，依循平等互利原則，承認(rèn)海峽使用國(guó)在合作機(jī)制中享有合法權(quán)益。雖然海峽使用國(guó)負(fù)有就“防止、減少和控制來(lái)自船舶的污染”與沿岸國(guó)合作的義務(wù)，但在馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制中并非只處于提供者的地位。合作機(jī)制也應(yīng)明確海峽使用國(guó)可以合法主張的權(quán)益，使其在付出人力物力時(shí)能夠獲得相應(yīng)的國(guó)家利益。只有這樣，才符合“合作”的實(shí)質(zhì)，才能激發(fā)其參與熱情，國(guó)際合作機(jī)制的目的才能真正實(shí)現(xiàn)。

四、馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的主要制度

馬六甲海峽合作機(jī)制由沿岸國(guó)發(fā)起，以尊重沿岸國(guó)主權(quán)和管轄權(quán)為前提，明確了國(guó)際海事組織、海峽使用國(guó)在合作機(jī)制中的地位，是一個(gè)具有開(kāi)放性、包容性和靈活性的海峽合作機(jī)制，其重要性和可借鑒性不應(yīng)忽視。擬建立的馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制雖然針對(duì)海上溢油應(yīng)急反應(yīng)這一單項(xiàng)事務(wù)，亦應(yīng)借鑒此前馬六甲海峽合作機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，尊重沿岸國(guó)的主權(quán)和管轄權(quán)，保障使用國(guó)的合法權(quán)益，遵守《海洋法公約》第43條的要求，并對(duì)該條規(guī)定的合作義務(wù)展開(kāi)探索，重點(diǎn)考慮如下制度建設(shè)。

(一)建立定期會(huì)議制度，形成合作法律依據(jù)

由2007年的馬六甲海峽合作機(jī)制可知，海峽合作機(jī)制取得使用國(guó)贊同與支持的前提是能夠?yàn)槠涮峁┮粋€(gè)平等對(duì)話的途徑和平臺(tái)，故建立一個(gè)供沿岸國(guó)與使用國(guó)針對(duì)海峽事務(wù)進(jìn)行磋商的論壇非常重要。擬建立的馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制可以借鑒這種模式，構(gòu)建合作論壇，為溢油事務(wù)的處理提供磋商平臺(tái)，并在此基礎(chǔ)上定期舉行沿岸國(guó)與使用國(guó)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，就涉及海峽溢油事故應(yīng)急處理的問(wèn)題及其他在溢油應(yīng)急合作中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行對(duì)話、交換意見(jiàn)。出于對(duì)海峽沿岸國(guó)主權(quán)和管轄權(quán)的尊重，該論壇需由沿岸國(guó)發(fā)起，定期在沿岸國(guó)舉行，必要時(shí)可以邀請(qǐng)國(guó)際海事組織派員出席。

擬構(gòu)建的合作論壇是海峽沿岸國(guó)與使用國(guó)交流的平臺(tái)，也可以是雙方達(dá)成并簽署合作協(xié)議的地方。在合作機(jī)制建立之初，各國(guó)可以通過(guò)平等協(xié)商，在會(huì)議上達(dá)成類似《保護(hù)地中海免受污染公約》(又稱《巴塞羅那公約》)的框架協(xié)議，作為合作機(jī)制的基礎(chǔ)框架，由參與該合作機(jī)制的國(guó)家共同簽署。之后，隨著合作機(jī)制的發(fā)展，以該框架協(xié)議為基礎(chǔ)補(bǔ)充簽訂更為具體和實(shí)際的合作協(xié)議，并歡迎新的使用國(guó)加入。雖然《海洋法公約》第43條明文規(guī)定了海峽沿岸國(guó)與使用國(guó)進(jìn)行合作的兩大事項(xiàng)，卻由于對(duì)具體合作方式缺乏明確的規(guī)定，其實(shí)施并不順暢。為了避免馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制在以后的實(shí)施中遇到同樣的困難，通過(guò)會(huì)議形式簽訂的框架協(xié)議中須有明確的合作細(xì)則，并在之后增加的協(xié)議中不斷補(bǔ)充。這些細(xì)則可包括由海峽使用國(guó)提供的常規(guī)援助方式、在處理溢油事故時(shí)雙方的職責(zé)分工以及對(duì)違反合作義務(wù)行為的處理方式等內(nèi)容。另外，該溢油應(yīng)急反應(yīng)合作協(xié)議在簽署之后應(yīng)立即報(bào)國(guó)際海事組織備案，賦予其更高層次的法律地位，為合作機(jī)制中其他制度的建立提供法律前提和依據(jù)。

(二)建立分工明確、領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行制度

美國(guó)在頒布《1990年油污法》之后，已建立較為成功的海上溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。根據(jù)該法設(shè)立的溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心，促進(jìn)了政府各部門之間的緊密配合，令溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮迅速有效。加拿大根據(jù)本國(guó)的《海洋法》《航運(yùn)法》《北極水域污染防治法》等法律制定了海岸溢油應(yīng)急計(jì)劃，在其溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制中也分別形成了國(guó)家級(jí)、地區(qū)級(jí)的應(yīng)急反應(yīng)組織，并且政府與企業(yè)之間分工明確，大大提高了溢油應(yīng)急反應(yīng)效率。

雖然美國(guó)、加拿大的溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制只是國(guó)內(nèi)機(jī)制，但其成功經(jīng)驗(yàn)亦具借鑒價(jià)值。由兩國(guó)的溢油應(yīng)急處理經(jīng)驗(yàn)可知，建立明確統(tǒng)一的指揮中心，在溢油事故發(fā)生時(shí)及時(shí)協(xié)調(diào)有關(guān)部門分工合作，對(duì)推進(jìn)溢油應(yīng)急反應(yīng)策略至關(guān)重要。擬建立的馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制也需要建立一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)啟動(dòng)、指揮與實(shí)施溢油應(yīng)急行動(dòng)，此即溢油應(yīng)急反應(yīng)管理中心。該中心由海峽沿岸國(guó)與使用國(guó)的相關(guān)專業(yè)人員組成，隸屬國(guó)際海事組織;管理中心的負(fù)責(zé)人由各國(guó)通過(guò)合作論壇協(xié)商決定，有任期限制。該中心作為合作機(jī)制的常設(shè)機(jī)構(gòu)，可下設(shè)日常事務(wù)委員會(huì)、基金管理委員會(huì)、行動(dòng)委員會(huì)、爭(zhēng)端協(xié)調(diào)委員會(huì)、應(yīng)急指揮中心等部門，負(fù)責(zé)合作機(jī)制的相應(yīng)事務(wù)，其中以應(yīng)急指揮中心為核心部門，由經(jīng)驗(yàn)豐富的海事專員組成。當(dāng)溢油事故發(fā)生時(shí)，首先啟動(dòng)應(yīng)急指揮中心對(duì)污染進(jìn)行確認(rèn)和評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果通過(guò)基金管理委員會(huì)啟動(dòng)溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金，再通過(guò)行動(dòng)委員會(huì)調(diào)配人員和技術(shù)設(shè)備。

鑒于馬六甲海峽處于新加坡、馬來(lái)西亞和印度尼西亞三國(guó)的共管范圍，管理中心的工作人員大部分應(yīng)由這三國(guó)的海事官員或相關(guān)專業(yè)人員組成，海峽使用國(guó)主要在資金、溢油應(yīng)急規(guī)劃以及人員、技術(shù)等專業(yè)領(lǐng)域給予必要幫助。為保證使用國(guó)參與該合作機(jī)制的積極性，不排除由使用國(guó)海事部門相關(guān)人員擔(dān)任管理中心部門負(fù)責(zé)人的可能。

(三)建立穩(wěn)定的資金保障制度

總結(jié)以往的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，采取設(shè)立船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的模式來(lái)建立資金保障制度是一種較好的選擇。為保證該專項(xiàng)基金的順暢運(yùn)行，首先需要明確其管理主體。可以在溢油應(yīng)急管理中心內(nèi)部設(shè)立一個(gè)由海峽沿岸國(guó)和使用國(guó)人員共同組成的基金管理委員會(huì)，將其作為專項(xiàng)基金的管理主體，負(fù)責(zé)基金的征收、管理及應(yīng)用等具體工作，必要時(shí)委員會(huì)接受國(guó)際海事組織派員入駐進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。此外，該基金管理委員會(huì)被賦予法人地位，當(dāng)各參加國(guó)對(duì)基金費(fèi)用的使用以及分配等相關(guān)事項(xiàng)產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，該委員會(huì)可作為當(dāng)事人獨(dú)立參加法律訴訟。

對(duì)于專項(xiàng)基金的資金來(lái)源，依據(jù)公平原則和使用者負(fù)擔(dān)原則，主要向海峽使用國(guó)征收。可以根據(jù)使用國(guó)上一年度通過(guò)馬六甲海峽的油輪數(shù)量或噸位來(lái)確定其應(yīng)繳納的數(shù)額，具體的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式由參加國(guó)通過(guò)合作論壇協(xié)商確定。另外，一旦發(fā)生溢油事故，肇事船舶的船旗國(guó)在下一年度繳納基金時(shí)應(yīng)增加相應(yīng)的數(shù)額，補(bǔ)償基金管理委員會(huì)先行支付的費(fèi)用。這一補(bǔ)償款也將作為基金款額的來(lái)源之一。此外，作為具有公益性質(zhì)的專項(xiàng)基金可以通過(guò)接受社會(huì)捐贈(zèng)等其他形式來(lái)充實(shí)款額。征收的資金主要用于先行支付馬六甲海峽溢油應(yīng)急處理所需要的各項(xiàng)費(fèi)用，也可部分用于充實(shí)應(yīng)對(duì)溢油事故的技術(shù)設(shè)備以及相關(guān)人員的隊(duì)伍建設(shè)等事項(xiàng)。當(dāng)發(fā)生船舶溢油事故時(shí)，先由溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心評(píng)估、確認(rèn)，再根據(jù)污染程度以及所需技術(shù)人員、設(shè)備的數(shù)量從基金中支付需要的基本費(fèi)用，分配給各操作部門。待事故處理完畢后，根據(jù)基金管理委員會(huì)及其他相關(guān)部門出具的費(fèi)用明細(xì)，分配基金款額，彌補(bǔ)其他部門在溢油事故處理中先行墊付的各種費(fèi)用。

建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的資金保障制度，不僅需要一套完整、合理的運(yùn)作流程作支撐，也需要保持該專項(xiàng)基金的透明度。可以通過(guò)定期公布基金征收額度、公開(kāi)溢油事故應(yīng)急處理費(fèi)用明細(xì)、聽(tīng)取海峽使用國(guó)對(duì)于資金使用的意見(jiàn)建議等方式來(lái)提升沿岸國(guó)與使用國(guó)在此合作事項(xiàng)上的信任度，從而保障溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的良性發(fā)展。

(四)建立技術(shù)合作互助制度

溢油應(yīng)急處理離不開(kāi)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的支持，也離不開(kāi)高素質(zhì)的專業(yè)人員的參與。馬六甲海峽沿岸三國(guó)在這些方面的準(zhǔn)備和能力不足，故需要海峽使用國(guó)特別是使用國(guó)中技術(shù)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家給予援助，幫助其進(jìn)行應(yīng)對(duì)海上溢油事故的能力建設(shè)。

各參加國(guó)可在技術(shù)共享方面進(jìn)行互助合作，由海峽使用國(guó)對(duì)沿岸國(guó)提供技術(shù)以及人員、隊(duì)伍建設(shè)方面的援助，同時(shí)沿岸國(guó)應(yīng)用其掌握的溢油應(yīng)急處理技術(shù)幫助航行在馬六甲海峽的使用國(guó)油輪處理溢油事故，實(shí)現(xiàn)互惠互利。在技術(shù)上，雙方的合作互助可以包括如下方面:首先，在油污監(jiān)測(cè)方面，除依靠海峽沿岸國(guó)現(xiàn)有的技術(shù)之外，應(yīng)積極發(fā)動(dòng)海峽使用國(guó)利用其先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星以及對(duì)油輪的全球定位系統(tǒng)等技術(shù)手段對(duì)溢油事故進(jìn)行監(jiān)測(cè)。這不僅可以為溢油應(yīng)急反應(yīng)管理中心提供及時(shí)、準(zhǔn)確的溢油信息，也有利于保障使用國(guó)油輪在馬六甲海峽的航行暢通。其次，在人員隊(duì)伍建設(shè)方面，由海峽沿岸國(guó)提供人員組建溢油應(yīng)急反應(yīng)小組，使用國(guó)在人員培訓(xùn)等方面提供援助。2011年，中國(guó)在煙臺(tái)舉辦的“馬六甲海峽沿岸國(guó)有毒有害物質(zhì)事故應(yīng)急培訓(xùn)班”就是幫助有關(guān)國(guó)家提升海洋污染防備和應(yīng)急能力建設(shè)的項(xiàng)目。依此模式，在馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制中亦可通過(guò)在使用國(guó)定期舉辦溢油事故應(yīng)急培訓(xùn)班的方式，向相關(guān)國(guó)家傳授先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的使用方法，提升清污人員的專業(yè)素質(zhì)。最后，在經(jīng)驗(yàn)共享方面，海峽沿岸國(guó)與個(gè)別使用國(guó)可以根據(jù)自身?xiàng)l件舉行溢油應(yīng)急反應(yīng)聯(lián)合演習(xí)。這樣，不僅可以鍛煉溢油應(yīng)急反應(yīng)管理中心各個(gè)部門的實(shí)戰(zhàn)能力，提高其聯(lián)合反應(yīng)的操作水平，而且公布的演習(xí)報(bào)告能夠?yàn)楹献鳈C(jī)制的其他參加國(guó)提供參照，對(duì)其處理本國(guó)溢油事故具有借鑒意義。此外，在合作論壇的基礎(chǔ)上定期召開(kāi)技術(shù)信息交流會(huì)議，為合作機(jī)制的參加國(guó)提供完善的信息共享、公開(kāi)和反饋平臺(tái)，幫助其進(jìn)行相關(guān)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)的信息交換，增加各成員國(guó)之間的互信，推進(jìn)其在技術(shù)層面的互助合作。

(五)建立爭(zhēng)端解決和責(zé)任追究制度

用和平的方式解決爭(zhēng)端是《聯(lián)合國(guó)憲章》以及其他國(guó)際法律規(guī)范所確認(rèn)和遵循的基本原則。馬六甲海峽船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的建立和運(yùn)作取決于海峽使用國(guó)的自愿加入和對(duì)協(xié)議義務(wù)的自覺(jué)履行，故在某些事務(wù)上難免產(chǎn)生爭(zhēng)端或出現(xiàn)不自覺(jué)履行義務(wù)的情況，這就需要在機(jī)制中建立合適的爭(zhēng)端解決和責(zé)任追究制度。這種制度可以通過(guò)建立爭(zhēng)端協(xié)調(diào)委員會(huì)的形式來(lái)貫徹。爭(zhēng)端協(xié)調(diào)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱委員會(huì))由馬六甲海峽沿岸國(guó)與使用國(guó)派出的海事、法律代表組成，委員長(zhǎng)及任期由雙方通過(guò)會(huì)議協(xié)商確定。當(dāng)爭(zhēng)議產(chǎn)生時(shí)，首先由當(dāng)事雙方進(jìn)行談判，就爭(zhēng)端一事交換意見(jiàn)，若達(dá)不成解決方案，則交由委員會(huì)處理。委員會(huì)對(duì)受理的爭(zhēng)端予以審查，確定是否為怠于履行或不適當(dāng)履行合作義務(wù)的行為;若得到確認(rèn)，則其將作為中間機(jī)構(gòu)就爭(zhēng)端事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解，敦促違約國(guó)履行義務(wù)。在調(diào)解的過(guò)程中，如果雙方達(dá)成意向，違約國(guó)同意繼續(xù)履行義務(wù)，則委員會(huì)將起到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，監(jiān)督該國(guó)履行義務(wù);如果調(diào)解沒(méi)有達(dá)成共識(shí)或者違約國(guó)在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后仍怠于履行義務(wù)，則由委員會(huì)協(xié)助履約國(guó)提起法律訴訟，并將訴訟結(jié)果通告合作機(jī)制的其他成員國(guó)，同時(shí)上報(bào)國(guó)際海事組織。建立爭(zhēng)端解決制度的目的不在于對(duì)違反合作協(xié)議的國(guó)家進(jìn)行懲罰或制裁，而在于為合作機(jī)制的運(yùn)行提供一種責(zé)任制度上的保障，盡可能消除成員國(guó)履行義務(wù)的隨意性，增進(jìn)海峽沿岸國(guó)與使用國(guó)互信，特別是增強(qiáng)沿岸國(guó)對(duì)使用國(guó)參與海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制意圖的信任。這有利于規(guī)范海峽使用國(guó)的行為，避免其借參與合作機(jī)制之名行干涉海峽事務(wù)之實(shí)，維護(hù)沿岸國(guó)的主權(quán)和管轄權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)建立合作機(jī)制的初衷。

五、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，不僅可以彌補(bǔ)馬六甲海峽合作機(jī)制在溢油事故應(yīng)急處理方面的缺失，且將從合作方式、合作范圍、合作義務(wù)的性質(zhì)以及國(guó)際海事組織在合作中的作用等方面為完善《海洋法公約》第43條提供示例。

在擬建立的馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制中，海峽沿岸國(guó)與使用國(guó)各有分工。出于對(duì)海峽沿岸國(guó)主權(quán)和管轄權(quán)的尊重，有關(guān)溢油應(yīng)急反應(yīng)管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)伍的人員、配備以沿岸國(guó)為主，海峽使用國(guó)主要在資金、技術(shù)以及人員培訓(xùn)等方面承擔(dān)援助任務(wù)。而在重大事項(xiàng)的決定方面，雙方以合作論壇為平臺(tái)，通過(guò)會(huì)議協(xié)商解決。通過(guò)合作機(jī)制，馬六甲海峽沿岸國(guó)在處理溢油事故時(shí)遇到的資金、技術(shù)等困難有望得以克服;海峽使用國(guó)亦可加入到馬六甲海峽環(huán)境保護(hù)事務(wù)的討論中，不僅為航行在該海峽的本國(guó)油輪免遭溢油危害提供直接支持，還可以在相互討論、協(xié)商中尋求在馬六甲海峽地區(qū)的航行利益。這種雙贏的合作模式，無(wú)論對(duì)沿岸國(guó)還是使用國(guó)都具有號(hào)召力，有助于擬議的海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制在建立之后順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

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