中國(guó)農(nóng)村土地制度改革探討
——中國(guó)土地政策與法律研究圓桌論壇（2014）觀點(diǎn)綜述

朱道林，王 健，林瑞瑞

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系，北京 100193；2.中國(guó)土地政策與法律研究中心，北京 100193；3.國(guó)土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100193）

中國(guó)農(nóng)村土地制度改革探討
——中國(guó)土地政策與法律研究圓桌論壇（2014）觀點(diǎn)綜述

朱道林1，2，王 健1，2，林瑞瑞1，3

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系，北京 100193；2.中國(guó)土地政策與法律研究中心，北京 100193；3.國(guó)土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100193）

研究目的：歸納總結(jié)“中國(guó)土地政策與法律研究圓桌論壇（2014）”的典型觀點(diǎn)，為農(nóng)村土地制度改革提供借鑒。研究方法：綜述分析。研究結(jié)果：當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革在理論上尚存爭(zhēng)議，但實(shí)踐已在推動(dòng)，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的權(quán)能關(guān)系需要進(jìn)一步深入研究并予以法律界定；當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在過(guò)度追求土地收益、非農(nóng)非糧利用傾向。研究結(jié)論：農(nóng)村土地制度改革實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離是改革的必然選擇，需要進(jìn)一步細(xì)化三權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵，探索三權(quán)的權(quán)能關(guān)系和實(shí)現(xiàn)形式；農(nóng)村土地市場(chǎng)化的目標(biāo)是利用市場(chǎng)機(jī)制合理配置資源，應(yīng)防止過(guò)度資本化和非農(nóng)非糧利用。

土地制度；土地政策與法律；農(nóng)地改革；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)村土地制度

黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出“要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”，“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制等”一系列農(nóng)村土地制度改革安排，表明了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)在中國(guó)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下改革農(nóng)村土地制度、促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的決心。然而，新的歷史環(huán)境決定了農(nóng)村土地制度改革的問(wèn)題不僅僅是單純土地本身的問(wèn)題，牽涉的是“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的整體問(wèn)題，牽涉的是經(jīng)濟(jì)持續(xù)、有序發(fā)展的問(wèn)題，甚至牽涉的是社會(huì)公平與穩(wěn)定問(wèn)題，是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的問(wèn)題。

2014年9月20日，中國(guó)土地政策與法律研究中心召開(kāi)了“中國(guó)土地政策與法律研究圓桌論壇（2014）”，聚集了國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家和學(xué)者，圍繞“我國(guó)農(nóng)村土地制度改革：所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系”這一主題，共同解析和探索當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革面臨的新形勢(shì)、新方向。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智在論壇伊始的致辭中表示，現(xiàn)有土地制度存在很多不適應(yīng)、不可持續(xù)，改革的呼聲很高，但如何找到適合中國(guó)國(guó)情的土地改革路徑，仍需要加強(qiáng)研究，凝聚各方共識(shí)來(lái)共同推進(jìn)。

面對(duì)新的形勢(shì)和新的歷史環(huán)境，中國(guó)農(nóng)村土地制度改革面臨著如何確保土地權(quán)利在各權(quán)利主體中合理實(shí)現(xiàn)、如何兼顧個(gè)體與集體的關(guān)系、如何完善農(nóng)村土地收益分配機(jī)制、如何保障農(nóng)民公平分享土地增值收益等一系列尖銳問(wèn)題，對(duì)土地科學(xué)研究者和政策制訂者提出了全新的挑戰(zhàn)。

1 中國(guó)農(nóng)村土地制度已由“兩權(quán)”變“三權(quán)”

國(guó)務(wù)院法制辦副主任甘藏春在論壇主題發(fā)言中表示，新中國(guó)的土地制度經(jīng)歷了新中國(guó)成立初期的農(nóng)民私有制，20世紀(jì)50年代中期進(jìn)行了社會(huì)主義改造，從互助組、初級(jí)社、高級(jí)社，最后到“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制。黨的十一屆三中全會(huì)之后，從大包干、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最后到所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由政策調(diào)整到法律調(diào)整、由債權(quán)性質(zhì)到物權(quán)性質(zhì)，以2007年《物權(quán)法》的頒布為標(biāo)志，確認(rèn)了這個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地改革的成果。兩權(quán)分離的改革極大地解放和促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是中國(guó)人民的一項(xiàng)偉大創(chuàng)造。

針對(duì)當(dāng)前的改革，甘藏春認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的大背景下，兩權(quán)分離的制度也面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。一方面，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所具有的社會(huì)保障功能要求要穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)要限制；另一方面，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，又必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則流轉(zhuǎn)交易。正是在這樣的背景下，中央提出了三權(quán)分制的思想，這是農(nóng)村集體土地所有制必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持的原則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須長(zhǎng)期穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)權(quán)要放開(kāi)搞活，這就為推進(jìn)農(nóng)地制度的改革指明了方向。

針對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地制度所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的現(xiàn)象，中央農(nóng)辦趙陽(yáng)表示，根據(jù)2014年6月的調(diào)查數(shù)據(jù)，全國(guó)流轉(zhuǎn)耕地面積約3.8億畝，占全部承包地的28.8%，其中，出租和轉(zhuǎn)包方式（非自耕農(nóng)方式）占78.6%，完全轉(zhuǎn)讓承包權(quán)方式占6.0%，再次轉(zhuǎn)讓方式占3.2%，由此可見(jiàn)實(shí)踐中三權(quán)分離已經(jīng)是一種非常普遍的狀態(tài)，經(jīng)營(yíng)權(quán)不在承包者手里這種現(xiàn)象占比較大，涉及大概26.0%左右的農(nóng)戶(hù)。他表示當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離現(xiàn)象已經(jīng)客觀存在。

2 當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革中的實(shí)踐突破與現(xiàn)實(shí)困境

在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐的探討上，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦表示，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2013年的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等一系列相關(guān)政策還未出臺(tái)的情況下，北京、廣東等地城市郊區(qū)大部分的村莊已經(jīng)進(jìn)行了土地的轉(zhuǎn)讓、抵押和租賃等活動(dòng)，實(shí)踐早走在了政策的前面，并形象地說(shuō)，“這就類(lèi)似孩子已經(jīng)生下來(lái)都要上學(xué)了，但是還沒(méi)有戶(hù)口”。

對(duì)農(nóng)村土地改革實(shí)踐的討論中，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院張正河教授提到，在過(guò)去幾年中，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)排名靠前100位的村莊經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，村莊經(jīng)濟(jì)好的地方，均進(jìn)行過(guò)各種形式的土地改革和創(chuàng)新，都在一定程度上跟現(xiàn)行法律規(guī)定的制度有所區(qū)別。在廣東、浙江、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或大城市郊區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)得到了土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的切實(shí)好處，既能得到出租土地的收益，又能參與土地經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)保障。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)進(jìn)一步提到，土地的出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)已不鮮見(jiàn)，土地制度改革在實(shí)踐中也在不斷突破，但是在土地政策體系內(nèi)和制度設(shè)定內(nèi)還未作出明確的認(rèn)定。

3 堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制下的所有權(quán)實(shí)現(xiàn)困境

在對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)和表現(xiàn)形式的探討中，甘藏春表示完善堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的核心是構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村集體土地的財(cái)產(chǎn)形式。農(nóng)村土地所有制改革涉及一系列問(wèn)題，其中最突出的兩個(gè)問(wèn)題，一是所有權(quán)的主體究竟是村還是村民小組，二是以什么樣的財(cái)產(chǎn)組織形式來(lái)構(gòu)建農(nóng)村集體所有的實(shí)現(xiàn)形式?，F(xiàn)在的研究多是借鑒企業(yè)制度來(lái)解決集體土地所有制問(wèn)題，所有制本身的前提是帶地入股，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)合作化是帶著土地入股的，有股份性質(zhì)，也有強(qiáng)烈的身份性質(zhì)，怎么把兩者結(jié)合起來(lái)，問(wèn)題還在于如何構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的財(cái)產(chǎn)組織形式?？傊?，完善農(nóng)村集體土地所有制的核心是構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村集體土地的財(cái)產(chǎn)形式。

針對(duì)農(nóng)村集體所有制的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)劉守英在主題發(fā)言中提到，1980年的中央文件在強(qiáng)調(diào)“集體經(jīng)濟(jì)是中國(guó)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化前進(jìn)的不可動(dòng)搖的基礎(chǔ)”前提下，允許各地探索多種經(jīng)營(yíng)形式。1982年“一號(hào)文件”也是在強(qiáng)調(diào)“中國(guó)農(nóng)業(yè)必須堅(jiān)持社會(huì)主義集體化的道路，土地等基本生產(chǎn)資料公有制是長(zhǎng)期不變的”前提下，承認(rèn)“集體經(jīng)濟(jì)要建立生產(chǎn)責(zé)任制也是長(zhǎng)期不變的”。1983年中共中央文件在肯定聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制合理性的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持了土地等基本生產(chǎn)資料的公有制和某些統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的職能，分戶(hù)承包的家庭經(jīng)營(yíng)只不過(guò)是合作經(jīng)濟(jì)中一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次，它和過(guò)去小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)有著本質(zhì)的區(qū)別”，自此，農(nóng)村土地制度變革避免了因道路之爭(zhēng)而夭折，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度得以在全國(guó)普遍化。

劉守英認(rèn)為，此后的制度完善也是擱置所有權(quán)、強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利體系的努力，包括在政策和法律上將家庭承包制確立為中國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度；不斷延長(zhǎng)土地承包期，穩(wěn)定農(nóng)民與土地的關(guān)系；明確土地家庭承包制權(quán)利內(nèi)涵，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能；建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度；完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)體系，到十八屆三中全會(huì)對(duì)承包權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分別賦權(quán)。然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的建立、被承認(rèn)、普遍化是以堅(jiān)持集體所有制為前提，允許承認(rèn)使用權(quán)權(quán)能的改革。那么，繼續(xù)擱置集體所有制的改革，僅僅在“三權(quán)分離”上做文章，難以解決中國(guó)農(nóng)村發(fā)展面臨的制度問(wèn)題。繼續(xù)沿著兩權(quán)分離改革邏輯，延伸到三權(quán)分離，擱置集體所有制問(wèn)題，在法律和制度運(yùn)行中都面臨困境。

劉守英進(jìn)一步分析，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)明確為“成員權(quán)”集體所有制，集體所有土地作為一種不動(dòng)產(chǎn)，其“占有、使用、收益和處分的權(quán)利”應(yīng)屬于所有集體成員，也就是說(shuō)，集體所有制變成成員共有制。每個(gè)集體成員的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由集體所有成員確定分配方案后委托給集體組織發(fā)包而來(lái)，因此，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種有期限的用益物權(quán)，享有法定期限內(nèi)的占有、使用、收益權(quán)。農(nóng)地農(nóng)用范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)包含于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)，是法律賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一束權(quán)利，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有，但是，這套法律制度安排存在以下問(wèn)題：一是集體所有變成成員所有后，集體成員受法定人口增減變化影響，成員資格變動(dòng)就產(chǎn)生變動(dòng)集體土地和收益分配的要求；二是集體所有土地與承包土地的發(fā)包關(guān)系，即土地承包權(quán)是債權(quán)，不是《物權(quán)法》旨在賦予的財(cái)產(chǎn)權(quán)；三是集體組織作為土地發(fā)包方，接受集體成員土地發(fā)包和收益分配、處置的委托，造成委托代理問(wèn)題；四是盡管土地轉(zhuǎn)讓權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出來(lái)，但是對(duì)于土地轉(zhuǎn)包主體（原承包人）與土地接包主體（經(jīng)營(yíng)主體）的權(quán)利責(zé)任關(guān)系沒(méi)有清晰的法律表達(dá)。因此，集體所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的法律關(guān)系和權(quán)利規(guī)定是殘缺的。

4 農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能關(guān)系尚存爭(zhēng)議

在對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步的討論中，甘藏春表示，雖然社會(huì)認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該放開(kāi)，但是必須考慮承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定。一是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)放開(kāi)進(jìn)程和中國(guó)城市化速度相協(xié)調(diào)，二是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不變，應(yīng)有法理界定，可否借鑒英國(guó)的Free Holding的地權(quán)制度，值得研究。

劉守英認(rèn)為，從法律層面上看，在《物權(quán)法》中有關(guān)農(nóng)村土地關(guān)系的法律規(guī)范就是所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩層。其次，在所有權(quán)層面規(guī)定，所有權(quán)是“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括“法律規(guī)定屬于集體所有的土地等”，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。最后，在“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”層面規(guī)定“農(nóng)民集體所有的耕地等，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度”，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”，承包期內(nèi)，發(fā)包人“不得調(diào)整承包地”，“不得收回承包地”。

針對(duì)如何改革農(nóng)村集體所有制的問(wèn)題，劉守英認(rèn)為需要進(jìn)一步明確集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織委托代理關(guān)系。在成員權(quán)集體所有制基礎(chǔ)上，固化成員權(quán)身份資格，落實(shí)“長(zhǎng)久不變”，變有期限的承包制為無(wú)期限的土地制度。另外，還要強(qiáng)化土地承包權(quán)的物權(quán)屬性。在改革集體所有制的同時(shí)，改目前集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包承包關(guān)系，集體所有成員使用自己的土地，長(zhǎng)久不變實(shí)施后，土地即為固化后成員的財(cái)產(chǎn)。完善土地使用權(quán)賦權(quán)，含使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、擔(dān)保抵押權(quán)、繼承權(quán)。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院任大鵬教授認(rèn)為，從經(jīng)營(yíng)權(quán)的由來(lái)看，中國(guó)經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)行使的權(quán)利，并認(rèn)為土地中的經(jīng)營(yíng)權(quán)僅是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一個(gè)權(quán)能而已，跟承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)不在一個(gè)層次上，不能上升到權(quán)利的角度。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院朱啟臻教授在農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離上持有不同觀點(diǎn)，他認(rèn)為從農(nóng)村土地的功能解析，一是保證國(guó)家農(nóng)業(yè)安全。農(nóng)業(yè)是公共產(chǎn)品，而不是發(fā)財(cái)?shù)墓ぞ?；二是保障農(nóng)民生活。研究集體土地權(quán)利要從農(nóng)民角度去思考，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，只有在農(nóng)民不需要土地保障功能時(shí)才需要流轉(zhuǎn)土地。政府強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地會(huì)傷害農(nóng)民、傷害農(nóng)業(yè)。由此，農(nóng)民對(duì)土地的承包與經(jīng)營(yíng)權(quán)利是一體的，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不需要分離，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)代表農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利和義務(wù)，而權(quán)利和義務(wù)不可分離。

對(duì)此甘藏春表示，放開(kāi)搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)是當(dāng)前改革的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。放開(kāi)搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)鍵是要厘清所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)能關(guān)系。所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是所有權(quán)派生的用益物權(quán)，所有權(quán)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置和收益存在制約?！睹穹ā分嘘P(guān)于所有權(quán)和地上權(quán)的理論關(guān)系可以適用于所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，但也存在很多特殊性。關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已明確為用益物權(quán)，那么經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是債權(quán)還是物權(quán)呢？假定只是債權(quán)，那么抵押、擔(dān)保在法理上說(shuō)不通。經(jīng)營(yíng)權(quán)放開(kāi)搞活的核心問(wèn)題是要解決抵押、擔(dān)保的問(wèn)題。那么，抵押的到底是什么，應(yīng)該在經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能上進(jìn)行更細(xì)致的劃分，不能簡(jiǎn)單地套用傳統(tǒng)的民法和物權(quán)法理論。

針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}，趙陽(yáng)表示，雖然現(xiàn)行法律規(guī)定承包地不能進(jìn)行抵押，同時(shí)《擔(dān)保法》第75條規(guī)定債權(quán)、股票等可以用來(lái)質(zhì)押，即經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)可進(jìn)行抵押，但第74條同時(shí)又規(guī)定，質(zhì)權(quán)和債權(quán)不能同時(shí)存在，質(zhì)權(quán)消失的同時(shí)債權(quán)也消失，因此，難以解決抵押融資的問(wèn)題。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許抵押，但其派生出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)卻允許抵押。反映到現(xiàn)實(shí)中即是這樣一個(gè)困境，農(nóng)民不能將手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，但其轉(zhuǎn)包給他人之后卻又允許抵押了，這似乎難言合理。

國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心咨詢(xún)委員黃小虎針對(duì)土地抵押，認(rèn)為抵押是一種市場(chǎng)行為，是銀行向用戶(hù)放貸，是合約關(guān)系，屬于商業(yè)交易行為，應(yīng)該由銀行來(lái)考慮抵押物是否具有還貸的前景，從而由銀行確定能否抵押。對(duì)于國(guó)有土地抵押而言，中國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定土地使用權(quán)可以依法抵押，但目前政府征地后并未出讓土地就將土地進(jìn)行抵押，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，“法無(wú)許可，就是禁止”，那么這一行為就屬于違法的，但對(duì)于銀行而言，政府信用抵押的貸款就是優(yōu)質(zhì)貸款。

北京大學(xué)－林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心主任劉志認(rèn)為，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離主要是用于支撐土地流轉(zhuǎn)，這一問(wèn)題的癥結(jié)主要是抵押和擔(dān)保。在中國(guó)人均耕地那么少的情況下，銀行并不看重經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，因此，可以回避抵押這個(gè)問(wèn)題，認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)只是支撐流通、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)效率的提高，而不作為抵押物。對(duì)于在不抵押的前提下，農(nóng)民如何獲取資金則可以解讀為技術(shù)問(wèn)題，可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)解決農(nóng)民的資金問(wèn)題，如國(guó)際上的小額貸款，或由政府成立專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，讓商業(yè)銀行放心地為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)貸款。他表示，從金融的角度來(lái)看，抵押?jiǎn)栴}還是有解決途徑的，因此，回避了抵押?jiǎn)栴}后三權(quán)分離還是正確的。

5 農(nóng)村土地制度改革的市場(chǎng)化方向

論壇研討中，與會(huì)專(zhuān)家對(duì)農(nóng)村土地制度改革重點(diǎn)是推進(jìn)土地資源配置的市場(chǎng)化具有某種共識(shí)。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院朱道林教授在主題發(fā)言中表示，農(nóng)村土地市場(chǎng)化是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的基本要求，也是城市化進(jìn)程的必然選擇。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)嚴(yán)金明教授談到，十八屆三中全會(huì)提出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，因此應(yīng)是資源配置起決定性作用，而不是私有制。當(dāng)前，私有的觀念比較流行，特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)家從供需的角度認(rèn)為私有的配置效率最高，但是實(shí)際上是不是最高呢？這個(gè)問(wèn)題值得商榷。土地問(wèn)題的影響因素較多，既有社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因要素，又有政治因素等。

北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院院長(zhǎng)胡必亮教授認(rèn)為，可以從科斯定理的交易成本為切入點(diǎn)，對(duì)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分析，從這一角度出發(fā)，土地市場(chǎng)化過(guò)程中私有制未必是有效的。

朱道林教授認(rèn)為，農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)應(yīng)是充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，利用市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用促進(jìn)土地生產(chǎn)功能的充分發(fā)揮，改革過(guò)程中必須防止土地過(guò)度資本化、地價(jià)過(guò)快上漲、土地過(guò)度增值等對(duì)土地生產(chǎn)功能的影響和制約。要達(dá)到這一目標(biāo)，在改革過(guò)程必須注意處理好幾個(gè)關(guān)系：一是土地生產(chǎn)功能與投資資本功能的關(guān)系，二是土地流轉(zhuǎn)收益與土地用途管制的關(guān)系，三是工商資本下鄉(xiāng)與農(nóng)人經(jīng)農(nóng)的關(guān)系。關(guān)于這三個(gè)關(guān)系，朱道林教授的基本觀點(diǎn)是：第一，農(nóng)村土地應(yīng)該市場(chǎng)化，但基本目標(biāo)是利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源有效配置，必須防止過(guò)度資本化對(duì)土地生產(chǎn)功能的沖擊；第二，農(nóng)村土地應(yīng)該流轉(zhuǎn)，但是必須要符合用途管制要求；第三，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要工商資本的支持，但是要防止工商資本在農(nóng)村圈地獲取更高的非農(nóng)經(jīng)營(yíng)利益。

北京大學(xué)林堅(jiān)教授認(rèn)為，從農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離上看，經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)主要是用于支撐土地流轉(zhuǎn)，滿足市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置土地資源的作用。

針對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)化的問(wèn)題，張正河教授介紹，通過(guò)對(duì)比發(fā)達(dá)地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)土地用途收益差別可以看出：在發(fā)達(dá)地區(qū)，土地用于糧食生產(chǎn)效益較好，但把土地轉(zhuǎn)為工業(yè)和房地產(chǎn)用地效益更高；在糧食主產(chǎn)區(qū)，即使用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，跟發(fā)達(dá)地區(qū)相比土地收益仍舊較低。另外，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中部地區(qū)所受沖擊更大，且恢復(fù)時(shí)間較長(zhǎng)。因此，他認(rèn)為，中部地區(qū)的土地可以主要用于糧食生產(chǎn)，盡量避免其向工業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用途轉(zhuǎn)變；對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，可將其工業(yè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的收益在全國(guó)層面進(jìn)行調(diào)整，以補(bǔ)貼糧食主產(chǎn)區(qū)。

朱道林教授結(jié)合在福建、江西、上海等地的調(diào)研數(shù)據(jù)分析認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)以后的利用變化基本是從大田農(nóng)業(yè)向高端經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，從種糧食作物向種經(jīng)濟(jì)作物改變，在這個(gè)過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)必然引起非糧、非農(nóng)利用，因此要鼓勵(lì)與引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，但是流轉(zhuǎn)以后必須符合土地用途管制的基本要求，要制約非糧利用，制止非農(nóng)利用。如何制約？首先，對(duì)于非糧利用，需要開(kāi)展基礎(chǔ)研究，如基于大數(shù)據(jù)的糧、菜、果、經(jīng)需求比例，為確定生產(chǎn)比例提供依據(jù)，進(jìn)而出臺(tái)政策進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)引導(dǎo)與控制。其次，對(duì)于非農(nóng)利用，要進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)劃管制，同時(shí)應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)實(shí)施增值收益的稅收調(diào)節(jié)，并建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度。

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Outlook for China's Rural Collective Land System Reform: Reviews from“Roundtable Forum for Land Policy and Law 2014”

ZHU Dao-lin1,2, WANG Jian1,2, LIN Rui-rui1,3
（1. Department of Land Resource Management, China Agricultural University, Beijing 100193, China; 2. The Center for Land Policy and Law, Beijing 100193, China; 3. Key Laboratory of Agricultural Land Quality, Ministry of Land and Resources, Beijing 100193, China）

The Center for Land Policy and Law, affiliated in China Agricultural University, held a “Roundtable Forum for Land Policy and Law 2014” on September 20th in Beijing. The purpose of this paper is to review the participator's presentations in the forum. The agreement with all the researchers in forum is clearly that even there were many practice, the controversy of China's rural land tenure reform exists in the theory.The separation of ownership right, contracting right and management right of collective land in rural areas needs more research and legislation. What need to keep watchful views is the trends of non-agriculturalization of farmland. It is inevitable to separate rural land right, but we need more attentions to clear the significant connotation for the land. We can use the market's power to make the land resources use more efficient, but also need to prevent the over capitalization and non-agriculturalization forcollective land in rural areas.

land institution; land policy and law; collective land reformed; collective land management right; rural land system

F301.1

A

1001-8158（2014）09-0089-06

2014-09-22

公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目（201211001）。

朱道林（1966-），男，安徽金寨人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)與土地政策。E-mail: dlzhu@cau.edu.cn