產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查與抽查檢驗(yàn)之異同

■文/何云福

《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定國家對產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度。新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定有關(guān)行政部門對經(jīng)營者提供的商品和服務(wù)進(jìn)行抽查檢驗(yàn)。具體在政府監(jiān)管實(shí)踐中，由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門對生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品實(shí)施監(jiān)督抽查，由工商行政管理部門對流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量進(jìn)行抽查檢驗(yàn)?！氨O(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”在制度設(shè)計(jì)上各有側(cè)重點(diǎn)，在具體的實(shí)施流程中有區(qū)別又有聯(lián)系。因此，當(dāng)企業(yè)遇到質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商行政管理部門兩個不同監(jiān)管部門實(shí)施的兩種抽查，往往會產(chǎn)生疑惑。兩種抽查在實(shí)施過程中需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)，突出監(jiān)管效能。本文試對“監(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”進(jìn)行比較分析，提出要加強(qiáng)兩者的機(jī)制互補(bǔ)，發(fā)揮“抽查”在提升產(chǎn)品質(zhì)量、保障消費(fèi)者權(quán)益上的強(qiáng)有力作用。

“監(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”的依據(jù)和含義

實(shí)施“監(jiān)督抽查”的主要法律依據(jù)是《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十五條，監(jiān)督抽查是國家對產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查的主要方式?！懂a(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》對“監(jiān)督抽查”的定義是指“質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門為監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量，依法組織對在中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品進(jìn)行有計(jì)劃的隨機(jī)抽樣、檢驗(yàn)，并對抽查結(jié)果公布和處理的活動?！?/p>

開展“抽查檢驗(yàn)”的主要法律依據(jù)是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十三條，有關(guān)行政部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)定期或者不定期對經(jīng)營者提供的商品和服務(wù)進(jìn)行抽查檢驗(yàn)，并及時向社會公布抽查檢驗(yàn)結(jié)果。從法律條文上下連貫性分析，這里所指的“抽查檢驗(yàn)”應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)行政部門實(shí)施的各種抽查制度，如工商行政管理部門進(jìn)行的流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在市場上抽取樣品進(jìn)行檢驗(yàn)，實(shí)施監(jiān)督抽查；農(nóng)業(yè)行政主管部門對農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)行監(jiān)督抽查，對市場上銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督抽查等等。

為了便于比較分析，本文所指“抽查檢驗(yàn)”僅指工商行政管理部門進(jìn)行的流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)。國家工商行政管理總局2014年制定了《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)辦法》，其中“抽查檢驗(yàn)”的定義是指工商行政管理部門按照職責(zé)，依法對流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，并進(jìn)行處理的監(jiān)督檢查活動。從制度沿革來講，“抽查檢驗(yàn)”是對流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)測的發(fā)展，即工商行政管理部門依據(jù)2012年發(fā)布的《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)測辦法》實(shí)施流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)測。

從兩者的定義分析，“監(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”在實(shí)施主體、實(shí)施領(lǐng)域以及主要側(cè)重點(diǎn)上有較大區(qū)別。一是實(shí)施主體的不同。監(jiān)督抽查工作由國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門規(guī)劃和組織?？h級以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門在本行政區(qū)域內(nèi)也可以組織監(jiān)督抽查。抽查檢驗(yàn)由各級工商行政管理部門開展或組織開展。二是實(shí)施領(lǐng)域不同。監(jiān)督抽查可以在生產(chǎn)、流通領(lǐng)域?qū)嵤?，樣品?yīng)當(dāng)在市場上或者企業(yè)成品倉庫內(nèi)的待銷產(chǎn)品中隨機(jī)抽取。抽查檢驗(yàn)僅限定在流通領(lǐng)域?qū)嵤Ｈ侵饕獋?cè)重點(diǎn)的區(qū)別。監(jiān)督抽查的目的是為監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)施的監(jiān)督檢查。抽查檢驗(yàn)的目的是加強(qiáng)對消費(fèi)品的監(jiān)督，體現(xiàn)國家對消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)。

“監(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”實(shí)施流程中的區(qū)別和聯(lián)系

“監(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”實(shí)施的基本流程是一致的，都包含了樣品的獲取、檢驗(yàn)、檢驗(yàn)結(jié)果的確認(rèn)、結(jié)果處理等環(huán)節(jié)。但在具體流程的實(shí)施中，各有特點(diǎn)，筆者試依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》及《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)辦法》對其中一些主要不同點(diǎn)作如下梳理。

一是抽查的重點(diǎn)有所不同。監(jiān)督抽查的產(chǎn)品主要是涉及人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品，影響國計(jì)民生的重要工業(yè)產(chǎn)品以及消費(fèi)者、有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題的產(chǎn)品。“抽查檢驗(yàn)”的重點(diǎn)產(chǎn)品范圍與此基本一致，但是將消費(fèi)者、有關(guān)組織、大眾傳播媒介反映的以及行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量問題的商品，列舉在抽查產(chǎn)品的首位，體現(xiàn)“抽查檢驗(yàn)”保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的作用。

二是檢驗(yàn)判定的依據(jù)不同?！俺椴闄z驗(yàn)”進(jìn)行商品質(zhì)量判定的依據(jù)是法律法規(guī)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和其他有關(guān)規(guī)定，以及商品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)或者產(chǎn)品說明、實(shí)物樣品等方式表明的質(zhì)量狀況?！氨O(jiān)督抽查”的判定依據(jù)與“抽查檢驗(yàn)”內(nèi)涵一致，但是表現(xiàn)為國家質(zhì)檢總局制定并公告發(fā)布的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查實(shí)施規(guī)范。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查實(shí)施規(guī)范是依據(jù)法律法規(guī)、有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、國家相關(guān)規(guī)定等制定的，它對所抽查產(chǎn)品的檢驗(yàn)依據(jù)、抽樣、檢驗(yàn)要求（含檢驗(yàn)項(xiàng)目及重要程度分類等）、判定原則、異議處理復(fù)檢等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。對尚未制定實(shí)施規(guī)范的產(chǎn)品，由組織監(jiān)督抽查的部門制定實(shí)施細(xì)則作為實(shí)施監(jiān)督抽查的工作規(guī)范。從而，在制定“監(jiān)督抽查”實(shí)施方案時，將實(shí)施規(guī)范或?qū)嵤┘?xì)則納入方案，無須再另行規(guī)定判定依據(jù)等。但是，在制定“抽查檢驗(yàn)”實(shí)施方案時，還需要具體明確抽檢程序、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、判定原則等內(nèi)容。

三是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)不同。在“監(jiān)督抽查”時，組織監(jiān)督抽查的部門指定有關(guān)部門或者委托具有法定資質(zhì)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)督抽查相關(guān)工作，包括抽樣、檢驗(yàn)、異議處理等。承擔(dān)監(jiān)督抽查的部門或者檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的工作人員，經(jīng)培訓(xùn)考核合格后從事抽樣工作?！俺椴闄z驗(yàn)”中，檢驗(yàn)工作應(yīng)當(dāng)委托具備法定資質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)未受委托承擔(dān)抽樣（買樣）、異議處理等工作。上級工商行政管理部門可以根據(jù)工作需要委托下級工商行政管理部門具體實(shí)施抽查檢驗(yàn)工作。實(shí)施抽查檢驗(yàn)的工商行政管理執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具有行政執(zhí)法證。由此，“抽查檢驗(yàn)”與“監(jiān)督抽查”相比，由于執(zhí)法人員的直接參與，減少了抽樣時，無樣品可以抽取時的確認(rèn)、拒絕監(jiān)督抽查的確認(rèn)等環(huán)節(jié)。

四是樣品的獲取方式不同。監(jiān)督抽查的樣品由被抽查企業(yè)無償提供。抽查檢驗(yàn)所需檢驗(yàn)用樣品和備份樣品由工商行政管理執(zhí)法人員、承檢機(jī)構(gòu)人員按照有關(guān)規(guī)定抽取。抽查檢驗(yàn)所需檢驗(yàn)用樣品，按經(jīng)營者進(jìn)貨價(jià)格購買。檢驗(yàn)不進(jìn)行破壞性測試且對樣品質(zhì)量不造成實(shí)質(zhì)影響的，檢驗(yàn)用樣品可以由經(jīng)營者無償提供。所需備份樣品由經(jīng)營者無償提供?！俺椴闄z驗(yàn)”與“監(jiān)督抽查”樣品的獲取方式不同，以及上述執(zhí)法人員承擔(dān)抽樣任務(wù)的不同，導(dǎo)致兩者在抽樣過程的很大不同。由于實(shí)施“買樣”，抽查檢驗(yàn)的相關(guān)信息記錄只要由經(jīng)營者簽字確認(rèn)；而監(jiān)督抽查是直接抽取樣品，其抽樣過程需要在文書上加蓋被抽查企業(yè)公章。

五是企業(yè)確認(rèn)環(huán)節(jié)的不同?！俺椴闄z驗(yàn)”與“監(jiān)督抽查”相比，在抽樣時減少了標(biāo)稱的生產(chǎn)企業(yè)確認(rèn)企業(yè)和產(chǎn)品的相關(guān)信息的環(huán)節(jié)，減少了核實(shí)生產(chǎn)企業(yè)的相關(guān)法定資質(zhì)的要求?！氨O(jiān)督抽查”還要求向被抽查企業(yè)告知監(jiān)督抽查性質(zhì)、抽查產(chǎn)品范圍、實(shí)施規(guī)范或者實(shí)施細(xì)則等相關(guān)信息后，再進(jìn)行抽樣。“抽查檢驗(yàn)”未對此明確要求。但“抽查檢驗(yàn)”增加了標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)環(huán)節(jié)，即商品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在接到抽檢通知之日起十五日內(nèi)將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)提供給實(shí)施抽檢的工商行政管理部門，不提供的依據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。在結(jié)果確認(rèn)環(huán)節(jié)，也存在差異。“監(jiān)督抽查”在市場上抽樣的，應(yīng)當(dāng)同時書面告知銷售企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)?！俺椴闄z驗(yàn)”要求通知被抽樣的經(jīng)營者，檢驗(yàn)不合格的，才通知樣品標(biāo)稱的生產(chǎn)者。

六是異議復(fù)檢條件的不同。監(jiān)督抽查異議處理中，對需要復(fù)檢并具備檢驗(yàn)條件的，應(yīng)當(dāng)按原監(jiān)督抽查方案對留存的樣品或抽取的備用樣品組織復(fù)檢。可見，監(jiān)督抽查中，是否需要復(fù)檢，還要具備一定的條件。相比較而言，抽查檢驗(yàn)異議處理中，復(fù)檢的條件較為寬松。實(shí)施抽檢的工商行政管理部門收到復(fù)檢申請后，應(yīng)當(dāng)及時確定具備法定資質(zhì)的復(fù)檢機(jī)構(gòu)，并書面通知復(fù)檢申請人和承檢機(jī)構(gòu)，按要求進(jìn)行復(fù)檢。

七是后續(xù)處理方式的不同?！俺椴闄z驗(yàn)”中認(rèn)定為不合格商品的，工商行政管理部門采取的措施包括責(zé)令被抽樣的經(jīng)營者立即停止銷售、責(zé)令經(jīng)營者采取警示等措施、通報(bào)商品標(biāo)稱生產(chǎn)者所在地有關(guān)行政部門。轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)立即停止銷售名單中同一商標(biāo)的同一規(guī)格型號的商品?！氨O(jiān)督抽查”不合格的，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門采取的措施包括責(zé)令企業(yè)限期整改復(fù)查。監(jiān)督抽查不合格產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)對不合格產(chǎn)品進(jìn)行全面清理、依法進(jìn)行處理，并向負(fù)責(zé)后處理的部門書面報(bào)告有關(guān)情況。

此外，“監(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”還有一些具體規(guī)定的不同，例如對重復(fù)抽查的規(guī)定，“監(jiān)督抽查”規(guī)定了凡經(jīng)上級部門監(jiān)督抽查產(chǎn)品質(zhì)量合格的，自抽樣之日起6個月內(nèi)，下級部門對該企業(yè)的該種產(chǎn)品不得重復(fù)進(jìn)行監(jiān)督抽查，依據(jù)有關(guān)規(guī)定為應(yīng)對突發(fā)事件開展的監(jiān)督抽查除外?！俺椴闄z驗(yàn)”規(guī)定了同一年度原則上不得組織對同一商標(biāo)的同一規(guī)格型號商品進(jìn)行兩次以上抽檢，但有針對性地跟蹤抽檢除外。又如“監(jiān)督抽查”中對檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督有較為具體的規(guī)定，對不得抽樣的情形、企業(yè)可以拒絕接受抽查的情形都有明確規(guī)定。

“監(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”的優(yōu)勢互補(bǔ)

“監(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”作為以隨機(jī)抽樣為特點(diǎn)的日常監(jiān)督檢查制度，具有典型的事后監(jiān)督屬性，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量的重要手段。通過抽查可以發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題、維護(hù)質(zhì)量安全、提高質(zhì)量水平、規(guī)范市場秩序。無論是“監(jiān)督抽查”還是“抽查檢驗(yàn)”在制度設(shè)計(jì)上，都有其特有的優(yōu)勢。如上文所述，“監(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”著眼點(diǎn)有所不同，又有著實(shí)施流程中的區(qū)別和聯(lián)系，但是其共同目的都是要加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善“監(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”機(jī)制，從多方面加強(qiáng)兩者的優(yōu)勢互補(bǔ)。

一是著眼于監(jiān)管效果的互補(bǔ)。“監(jiān)督抽查”在制度設(shè)計(jì)上，全面考慮了各方因素，涵蓋了生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管要求，兼顧了生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷者的法律權(quán)益，后續(xù)處理措施追溯到生產(chǎn)源頭。但在抽查樣品代表性、貼近消費(fèi)者感受等方面還有局限?！俺椴闄z驗(yàn)”在制度設(shè)計(jì)上，靈活處理各個環(huán)節(jié)，把握了流通領(lǐng)域的抽查特點(diǎn)，重點(diǎn)維護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益。但在抽查覆蓋面（部分產(chǎn)品無法在流通環(huán)節(jié)抽到）、抽查時效性（不合格產(chǎn)品進(jìn)入流通后已造成后果）、后續(xù)追溯生產(chǎn)源頭等方面有所局限。從完善“監(jiān)督抽查”的角度，要適應(yīng)市場發(fā)展的新形勢，加強(qiáng)日用消費(fèi)品的抽查，如電子商務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量抽查，突出消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管。從改進(jìn)“抽查檢驗(yàn)”的角度，要綜合運(yùn)用各項(xiàng)監(jiān)督手段，督促企業(yè)落實(shí)質(zhì)量主體責(zé)任，如建立市場抽檢結(jié)果反溯生產(chǎn)企業(yè)機(jī)制，完善抽檢結(jié)果閉環(huán)管理，從市場發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題追溯到生產(chǎn)企業(yè)。

二是共同體現(xiàn)隨機(jī)抽查的作用。國務(wù)院已發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》，闡述了市場監(jiān)管體系要求，其中在“改進(jìn)市場監(jiān)管執(zhí)法”部分，提出建立科學(xué)監(jiān)管的規(guī)則和方法，完善以隨機(jī)抽查為重點(diǎn)的日常監(jiān)督檢查制度?？梢?，“抽查”的方式，是市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府加強(qiáng)事后監(jiān)管，促進(jìn)市場公平競爭，維護(hù)市場正常秩序的重要手段?！半S機(jī)抽查”的提法，筆者認(rèn)為可以體現(xiàn)在抽查領(lǐng)域、抽查地點(diǎn)、抽查企業(yè)和抽查產(chǎn)品規(guī)格型號等方面的隨機(jī)性?！半S機(jī)抽查”如同高懸的達(dá)摩克利斯劍，每家企業(yè)的每種產(chǎn)品都有可能被監(jiān)管部門隨機(jī)抽查到，而企業(yè)無法預(yù)料是在生產(chǎn)領(lǐng)域或是流通領(lǐng)域，乃至流通中的哪個地點(diǎn)被抽查到，如被抽查到，經(jīng)檢測不合格，企業(yè)將面臨嚴(yán)厲的處罰措施。這對督促企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量意識，保障產(chǎn)品質(zhì)量安全，將起到有力的威懾作用。

三是加強(qiáng)協(xié)調(diào)，避免重復(fù)?！氨O(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”在同一領(lǐng)域開展時，對同一產(chǎn)品實(shí)施檢測，可能會導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，并將提高行政成本，降低行政監(jiān)管效率。因此，在開展“監(jiān)督抽查”與“抽查檢驗(yàn)”時應(yīng)當(dāng)注意相互協(xié)調(diào)，避免重復(fù)，乃至制定同一方案共同實(shí)施抽查。這就需要通過制定相關(guān)工作制度和工作規(guī)范來落實(shí)。如《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》第二十五條就規(guī)定了，“有關(guān)行政管理部門開展監(jiān)督抽查和質(zhì)量監(jiān)測工作應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，避免重復(fù)”。

總之，在突出“質(zhì)量發(fā)展”的新時期，應(yīng)發(fā)揮“監(jiān)督抽查”和“抽查檢驗(yàn)”兩者優(yōu)勢，加強(qiáng)各部門間監(jiān)管手段的聯(lián)動，體現(xiàn)抽查的隨機(jī)性，突出監(jiān)管效果，激發(fā)“抽查”監(jiān)管手段在市場經(jīng)濟(jì)條件下的積極作用，形成產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管合力，更大限度維護(hù)廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益。