從權(quán)力清單制度入手深入推進(jìn)地方行政審批制度改革

● 趙含棟

（作者系甘肅省編辦主任）

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程?！?014年3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)要建立權(quán)力清單制度，一律向社會(huì)公開。甘肅省以權(quán)力清單制度建設(shè)為抓手，大力簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度建設(shè)與行政審批制度改革同步推進(jìn)，力求改革取得實(shí)效。

一、權(quán)力清單制度是推進(jìn)地方行政審批制度改革的主要抓手

行政審批制度是行政體制改革的重點(diǎn)，通過行政審批制度改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這在基本面上已成共識(shí)。但從實(shí)踐看，行政審批制度改革的進(jìn)度、深度仍與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要不適應(yīng)，改革“到位率”不夠理想。目前正在大力推行的權(quán)力清單制度，是行政審批制度改革的一個(gè)實(shí)質(zhì)性的突破。如果說轉(zhuǎn)變政府職能的“馬前卒”是簡政放權(quán)，簡政放權(quán)的“當(dāng)頭炮”是行政審批制度改革，那么，行政審批制度改革的“牛鼻子”便是權(quán)力清單制度。權(quán)力清單制度是推進(jìn)地方政府行政審批制度改革的主要抓手。

權(quán)力清單所涵蓋的范圍是行政權(quán)力的合法行使范圍，清單以外是行政權(quán)力不能隨意進(jìn)入的領(lǐng)域。權(quán)力清單制度就是以清單的形式明確規(guī)定政府及其部門所擁有的權(quán)力，將各種權(quán)力一一列出的制度。權(quán)力清單制度明確政府的“權(quán)力家底”，同時(shí)，劃清楚政府“權(quán)力邊界”和“行為界限”，政府的權(quán)力限度在哪里，哪些可為，哪些不可為，都在清單上列得明明白白。權(quán)力清單制度也是政府權(quán)力的公示制度，公眾可以了解到政府擁有的權(quán)力，政府能做什么，不能做什么。對(duì)于政府權(quán)力運(yùn)行而言，這是一種強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督，促使政府依法行政。

權(quán)力清單制度是包含著“權(quán)力清單”、“負(fù)面清單”和“責(zé)任清單”三項(xiàng)內(nèi)容的一個(gè)系統(tǒng)。

權(quán)力清單是對(duì)政府行為的約束，負(fù)面清單則是對(duì)企業(yè)行為的約束。市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，但市場不是萬能的。為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，需要負(fù)面清單，以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以內(nèi)的企業(yè)禁止做，清單以外的則充分開放，也就是“法有禁止不可為”、“法無禁止皆可為”。負(fù)面清單不僅規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營行為，更重要的是為企業(yè)提供寬松、平等、統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境。

權(quán)力清單中所規(guī)定的政府職責(zé)和權(quán)力，政府不僅要做，而且要做的比以前更好，為此需要制定“責(zé)任清單”。責(zé)任清單根據(jù)政府權(quán)力來確定，有什么樣的權(quán)力，就要承擔(dān)什么樣的責(zé)任，權(quán)力越大，責(zé)任越大。當(dāng)然，責(zé)任清單并不僅限于政府責(zé)任，也要擴(kuò)展到企業(yè)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。對(duì)企業(yè)而言，要制定企業(yè)的責(zé)任清單；對(duì)社會(huì)組織而言，要制定社會(huì)組織的責(zé)任清單。將權(quán)力與責(zé)任對(duì)等起來，一旦權(quán)力越位、錯(cuò)位，應(yīng)施以嚴(yán)肅追責(zé)，相關(guān)責(zé)任主體為之付出相應(yīng)的代價(jià)?！胺拧焙汀肮堋眱蓚€(gè)輪子一起轉(zhuǎn)，真正做到“授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯(cuò)之有責(zé)”，才能夠有效規(guī)范政府、企業(yè)及社會(huì)組織的行為。

“三張清單”從限制政府權(quán)力、激發(fā)企業(yè)活力，到明確各主體責(zé)任，一環(huán)扣一環(huán)，層層推進(jìn)，有利于規(guī)范政府行為，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。十八大以來，甘肅省不斷加大簡政放權(quán)力度，省級(jí)分6批取消調(diào)整和下放行政審批事項(xiàng)489項(xiàng)，行政審批事項(xiàng)由原來的563項(xiàng)減少到279項(xiàng)，減少了284項(xiàng)，減幅達(dá)50.4%，目前省級(jí)保留405項(xiàng)（含承接新增126項(xiàng)）。對(duì)省級(jí)非行政許可審批事項(xiàng)也進(jìn)行了分類處理，堵住“偏門”，消除行政審批灰色地帶。編制公布了省級(jí)現(xiàn)行行政審批項(xiàng)目目錄，初步建立了行政審批權(quán)力清單。同時(shí)，制定出臺(tái)《甘肅省行政審批事項(xiàng)目錄管理辦法》，實(shí)行目錄化管理和動(dòng)態(tài)調(diào)整，要求清單之外的一律不得實(shí)施審批。圍繞清權(quán)、減權(quán)、曬權(quán)和管權(quán)，對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行了有益探索。今后，甘肅省將繼續(xù)探索建立負(fù)面清單和責(zé)任清單，逐步健全相關(guān)監(jiān)管制度，進(jìn)一步完善權(quán)力清單制度體系。

二、科學(xué)確定權(quán)力清單

地方政府深化行政審批制度改革、建立權(quán)力清單制度，關(guān)鍵是做好“承接”、“清理”、“放權(quán)”、“優(yōu)化”工作。其中，“承接”和“清理”是基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，要結(jié)合科學(xué)論證和公眾參與，做好“放權(quán)”、“優(yōu)化”。

做好接權(quán)。接好中央政府下放給地方政府的行政審批事項(xiàng)。當(dāng)前，中央政府從貼近基層、有利于地方政府履職的角度出發(fā)，已經(jīng)把一些確需審批但由地方實(shí)施更方便有效的投資審批事項(xiàng)以及量大面廣的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)下放給了地方。中央下放給省一級(jí)的，省里要接好管好；下放給市縣的，省一級(jí)要及時(shí)下放，不截留、不梗阻，市縣一級(jí)要增強(qiáng)承接能力，接好管好。

科學(xué)清權(quán)。首先要確立科學(xué)的原則和標(biāo)準(zhǔn)。凡國務(wù)院已明令取消的，立即取消，地方政府部門不得以任何理由保留，要徹底放給市場、放給社會(huì)。就地方政府本身來說，要摸清審批事項(xiàng)的底數(shù)。目前，在地方政府審批項(xiàng)目中，有些是依法設(shè)定的，有些是部門以文件或規(guī)章設(shè)定的，還有一些是依據(jù)似是而非、說不清楚的。對(duì)這些項(xiàng)目，先要摸清是按什么設(shè)定的、誰設(shè)定的、審批的內(nèi)容是什么、審批的方式是什么、審批有沒有時(shí)限要求、審批的效果怎么樣，然后一項(xiàng)一項(xiàng)地作出甄別。此外，僅從行政審批的依據(jù)來考慮是不夠的，更重要的是從內(nèi)容上明確什么事應(yīng)進(jìn)行審批，什么事不應(yīng)審批，防止忽視行政審批手段的合理使用在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的必要性，處理好合理的審批和不合理的審批之間的關(guān)系?？上葘⑦@些審批項(xiàng)目及其審批程序集中起來，從行政審批的功能與作用出發(fā)，通過專家論證、社會(huì)評(píng)估、問卷調(diào)查等方式，對(duì)審批事項(xiàng)、審批方式等做出科學(xué)、民主的評(píng)估?？梢杂蒙鐣?huì)和群眾力量對(duì)地方行政審批改革形成必要的壓力，這更有利于推動(dòng)改革。甄別后，對(duì)應(yīng)該取消的分類進(jìn)行：凡看準(zhǔn)了且目前能取消的，抓緊取消的啟動(dòng)準(zhǔn)備工作；凡應(yīng)該取消但目前條件尚不成熟的，設(shè)定改革的“時(shí)間表”和“路線圖”，創(chuàng)造條件取消。

合理放權(quán)。合理放權(quán)有兩個(gè)方面的內(nèi)涵，即向外放和向內(nèi)放?！跋蛲夥拧保阜彩袌瞿苡行д{(diào)節(jié)的，從省級(jí)政府及其部門到基層政府，一律不再審批，全部下放給市場，讓市場這只無形的“手”在資源配置中起決定性作用，政府主要是指導(dǎo)、引導(dǎo)、管理和服務(wù)，彌補(bǔ)市場缺失?！跋騼?nèi)放”，實(shí)質(zhì)是行政審批在地方政府層級(jí)間的合理配置。針對(duì)不同層次政府的主要職責(zé)，要解決細(xì)化問題。只有搞清楚哪一級(jí)地方政府該重點(diǎn)承擔(dān)哪幾項(xiàng)職責(zé)，分清楚哪些審批項(xiàng)目需要哪一層級(jí)的政府去做，具體方式是什么，這個(gè)行政審批權(quán)在地方各層級(jí)的配置才能明晰。

優(yōu)化流程。行政審批制度改革，要注重行政審批的流程化、標(biāo)準(zhǔn)化，培育“精細(xì)”文化。從某種層面上說，這是一場更為深刻的改革。相對(duì)于審批事項(xiàng)的“減”和“放”，保留事項(xiàng)的規(guī)范和優(yōu)化是一項(xiàng)長期任務(wù)。對(duì)保留事項(xiàng)，要進(jìn)行創(chuàng)新和優(yōu)化。改革審批方式是提高審批時(shí)效、加快審批速度的保證。要從審批目的出發(fā)，按照《中華人民共和國行政許可法》，對(duì)審批的整個(gè)流程進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，包括申報(bào)項(xiàng)目材料的規(guī)定、各個(gè)環(huán)節(jié)的審核意見、審核時(shí)間限定、審核過程銜接、審批結(jié)果回復(fù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定等，做到減少環(huán)節(jié)，環(huán)節(jié)之間銜接緊密，每個(gè)環(huán)節(jié)的要求明確，辦結(jié)的時(shí)間具體，并將其詳細(xì)具體地向社會(huì)公開。

在制定權(quán)力清單過程中，還要特別注意以下四點(diǎn)：一是權(quán)力清單的確定應(yīng)有明確的依據(jù)。哪些權(quán)力應(yīng)放入清單中，哪些不能放入清單，基本的劃分依據(jù)是政府與市場、政府與社會(huì)的界限，市場能做的，并且能夠做好的，就交給市場；市場不能做，或者市場做不好的，就由政府來做；社會(huì)能夠做，并且能夠做得好，就交給社會(huì)；社會(huì)不能做，或者社會(huì)做不好的，就由政府來做。當(dāng)然，不是什么事情都交給市場、交給社會(huì)，政府的權(quán)力越小越好，畢竟，市場和社會(huì)都存在著自身無法修正的缺陷，這些缺陷需要政府來干預(yù)、彌補(bǔ)。二是權(quán)力清單應(yīng)涵蓋各級(jí)政府和工作部門的行政權(quán)力。要做到“橫向到邊，縱向到底”，不留任何“暗區(qū)”甚至“盲區(qū)”。三是權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)具體而精確，不能模糊處理、搞表面文章。對(duì)于每一項(xiàng)政府權(quán)力，“權(quán)力清單”都應(yīng)明確權(quán)力的名稱、來源（法律依據(jù)）、實(shí)施部門、行使規(guī)則、監(jiān)督投訴渠道等。只有全面完整地披露權(quán)力的基本要素，才能夠真正稱之為“權(quán)力清單”。四是公布“權(quán)力清單”應(yīng)成為對(duì)全國所有公共部門的強(qiáng)制性要求。制定出完整的“權(quán)力清單”，明確政府應(yīng)該干什么，落實(shí)“法無授權(quán)不可為”，才能有效防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行公共服務(wù)職責(zé)。

三、“三個(gè)結(jié)合”推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)

通過權(quán)力清單制度推進(jìn)地方行政審批制度改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)，更多釋放改革紅利，必須要做到“三個(gè)結(jié)合”。

一是將“量”和“質(zhì)”結(jié)合起來。權(quán)力清單制度強(qiáng)調(diào)必須有“量”的要求，但目的不在“量”的減少。行政審批制度改革的目的，是要求政府退守至與市場、社會(huì)的邊界線以內(nèi)，妥善處理好自身與市場、社會(huì)以及中央與地方的關(guān)系。通過權(quán)力清單，公布取消一些行政審批項(xiàng)目，是減少行政審批數(shù)量，并不能保證達(dá)到用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力“加法”的目的。從實(shí)際情況來看，優(yōu)先消減那些“含金量高”、對(duì)投資創(chuàng)業(yè)影響大的審批事項(xiàng)，更能有效激發(fā)市場的活力。每減少一項(xiàng)這樣的審批，就意味著相關(guān)領(lǐng)域的管制放松、門檻降低或壟斷破除，帶來投資貿(mào)易的便利化。因此，注重“量”與“質(zhì)”的結(jié)合，就必須聚焦那些“含金量高”的審批，重點(diǎn)抓住企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營、消費(fèi)流通等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把權(quán)力直接放給市場和企業(yè)，落實(shí)企業(yè)投資的自主權(quán)。凡是市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府不再審批，教育、科技、安全等社會(huì)領(lǐng)域也要科學(xué)、合理地減少審批，去掉沒必要的資格資質(zhì)認(rèn)定、學(xué)科點(diǎn)職稱點(diǎn)許可、基地園區(qū)認(rèn)定、鑒定年檢審批等項(xiàng)目，充分釋放社會(huì)活力和創(chuàng)新能力。

二是要將“放權(quán)”和“監(jiān)管”結(jié)合起來。行政審批的精簡不能僅考慮短期的轟動(dòng)效應(yīng)，而應(yīng)該著眼于長期的制度建設(shè)。簡政放權(quán)不是一放了之，在放權(quán)的同時(shí)必須加強(qiáng)監(jiān)管，為各類市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。要按市場監(jiān)管的規(guī)律，改革市場監(jiān)管的體制機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)管方式，從重事前控制向重事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)常態(tài)化的過程監(jiān)管和合規(guī)性監(jiān)管，如推行隨機(jī)抽查、違法黑名單、責(zé)任追溯、信用管理、違規(guī)重罰、社會(huì)輿論監(jiān)督等行之有效的監(jiān)管制度，提高監(jiān)管能力和效能，做到放活與監(jiān)管同步到位。行政審批項(xiàng)目“減”和“放”以后，地方政府要把用于行政審批的精力轉(zhuǎn)到對(duì)審批事項(xiàng)的事中事后監(jiān)管上來。在合理“放權(quán)”的同時(shí)，注重制度建設(shè)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，做到放活不放任，以更有效的“管”促進(jìn)更積極的“放”。

三是要將“權(quán)力”和“責(zé)任”結(jié)合起來。僅有“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”還不能保證行政審批改革成果的鞏固和制度化，因此，還必須加強(qiáng)“責(zé)任清單”的建設(shè)，依據(jù)“責(zé)任清單”進(jìn)行責(zé)任追究。從這個(gè)意義上說，在確定“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”之后，更需要加快梳理和出臺(tái)“責(zé)任清單”，并明確追究責(zé)任的主體和機(jī)制，這樣才能有效地保證和促進(jìn)“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”的順利實(shí)施，推動(dòng)行政審批的制度化和法律化。

總之，實(shí)行權(quán)力清單制度，“清單之外無權(quán)力”，將改變過去行政審批改革中“彈性有余、剛性不足”的問題，抑制行政審批的擴(kuò)張沖動(dòng)，已取消的行政審批項(xiàng)目“死灰復(fù)燃”的可能性大大降低，從而切斷行政審批“膨脹—精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)。清晰、明確地列出一個(gè)部門的行政審批職責(zé)和權(quán)限，并做到一一對(duì)應(yīng)，落實(shí)在實(shí)際行動(dòng)和具體工作中。該管的事不管，就是不作為，就是失職；不該管的事管了，就是越權(quán)，就是亂作為。不作為和亂作為造成嚴(yán)重后果的，就要進(jìn)行問責(zé)，該曝光的曝光，該通報(bào)的通報(bào)，該懲處的懲處，不把清單當(dāng)“稻草人”，堅(jiān)決做到以責(zé)任制約權(quán)力。權(quán)力清單制度還將遏制執(zhí)行難、不到位現(xiàn)象。通過公開政府權(quán)力清單，引入社會(huì)性的力量和問責(zé)制度，公眾不僅了解政府及其部門有哪些權(quán)力，而且知道權(quán)力使用的程序，各種事項(xiàng)的審批流程，便于公眾和社會(huì)輿論的廣泛參與，讓民眾有效行使知情權(quán)、發(fā)揮監(jiān)督權(quán)，為“權(quán)力清單”的全面落實(shí)增加一個(gè)有力的“助推器”，從而真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。