歷史演進(jìn)·現(xiàn)狀特征·完善路徑：人民代表大會(huì)制度研究的三重維度

● 王學(xué)榮

（作者系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生）

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的政體，亦是人民民主專政的實(shí)現(xiàn)形式，直接關(guān)系到政權(quán)的行使問題，在我國(guó)政治生活中起著至關(guān)重要的作用。習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話，為我們?cè)谛碌臍v史起點(diǎn)上進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度指明了正確方向。

一、人民代表大會(huì)制度的歷史演進(jìn)及發(fā)展脈絡(luò)

從歷史的角度來考察，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的歷史演進(jìn)過程，最早應(yīng)該追溯到土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的工農(nóng)兵代表大會(huì)制度，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期又經(jīng)歷了“三三制”，直到1940年才首次提出中國(guó)未來的政權(quán)組織形式是建立人民代表大會(huì)制度。1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》正式確立人民代表大會(huì)制度為中華人民共和國(guó)的政權(quán)組織形式。之后，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度又經(jīng)歷了“初步實(shí)行”、“曲折發(fā)展”、“嚴(yán)重受挫”、“恢復(fù)和繼續(xù)發(fā)展”等階段。

（一）土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的工農(nóng)兵代表大會(huì)制度（即工農(nóng)兵蘇維埃）

人民代表大會(huì)制度的“雛形”，要追溯到土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的工農(nóng)兵代表大會(huì)制度。1931年11月7日，第一次全國(guó)工農(nóng)兵代表大會(huì)在江西瑞金召開，大會(huì)宣布成立中華蘇維埃共和國(guó)（“蘇維?！痹诙碚Z當(dāng)中是“代表大會(huì)”的意思），通過了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》（簡(jiǎn)稱《憲法大綱》）、《蘇維埃地方政府組織條例》等法律，選舉產(chǎn)生了工農(nóng)兵代表大會(huì)執(zhí)行委員會(huì)。按照《憲法大綱》的規(guī)定，全國(guó)工農(nóng)兵代表大會(huì)是中華蘇維埃共和國(guó)的最高政權(quán)機(jī)關(guān)。因此，從歷史上看，這一時(shí)期形成的工農(nóng)兵代表大會(huì)制度就是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的最初形態(tài)。

（二）抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“三三制”

在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為組成廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，抗日根據(jù)地各級(jí)民主政權(quán)根據(jù)中共中央關(guān)于《抗日根據(jù)地政權(quán)問題》的指示實(shí)行“三三制”原則，即共產(chǎn)黨員、黨外進(jìn)步分子及中間分子各占三分之一左右。其中，共產(chǎn)黨員代表無產(chǎn)階級(jí)和貧農(nóng)，黨外進(jìn)步分子代表小資產(chǎn)階級(jí)，中間分子代表民族資產(chǎn)階級(jí)和開明紳士。這有效地鞏固和發(fā)展了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，同時(shí)也加強(qiáng)了邊區(qū)政權(quán)決策的民主性和科學(xué)性。“三三制”政權(quán)的成功實(shí)踐，不僅保證了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，而且為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的形成積累了經(jīng)驗(yàn)。

（三）人民代表會(huì)議制度的首次提出

1940年毛澤東發(fā)表了著名的《新民主主義論》，首次提出中國(guó)未來的政權(quán)組織形式是要建立人民代表大會(huì)制度?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，中國(guó)共產(chǎn)黨開始考慮“走自己的路”，并沒有沿用蘇維埃政權(quán)的名稱，而是在人民代表會(huì)議的基礎(chǔ)上逐步建立了人民代表會(huì)議制度，這種人民代表會(huì)議制度以工農(nóng)和其他勞動(dòng)人民為政權(quán)主體，同時(shí)聯(lián)合其他階級(jí)參與政權(quán)管理，但將地主和官僚資產(chǎn)階級(jí)排除在外。人民代表會(huì)議制度的提出在中國(guó)政治制度史上具有重要意義。

（四）人民代表大會(huì)制度的正式確立及運(yùn)作

這涉及兩個(gè)層面：人民代表大會(huì)制度的正式確立以及人民代表大會(huì)制度的正式運(yùn)作。1949年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨倡導(dǎo)并召開了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議。大會(huì)制定了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》），《共同綱領(lǐng)》具有臨時(shí)憲法性質(zhì)。也即此次大會(huì)正式確定了人民代表大會(huì)制度為中華人民共和國(guó)的政權(quán)組織形式。人民代表大會(huì)制度的正式運(yùn)作始于1954年。1954年9月15日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開，并通過了新中國(guó)的第一部憲法（“五四憲法”），至此，我國(guó)人民代表大會(huì)制度開始正式運(yùn)作。

盡管我國(guó)的人民大代表大會(huì)制度正式確立于1954年，但此前已經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期的演進(jìn)和發(fā)展過程，因此，這一制度是在長(zhǎng)期的實(shí)踐摸索中孕育起來的。

（五）人民代表大會(huì)制度的繼續(xù)演進(jìn)

自1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開以來，人民代表大會(huì)制度又歷經(jīng)了初步實(shí)行（1954-1957年）、曲折發(fā)展（1957-1966年）、嚴(yán)重受挫（1966-1976年）、恢復(fù)和繼續(xù)發(fā)展（1977年至今）等不同的階段。其中，1954-1957年是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的初步實(shí)行階段。1957年下半年反右斗爭(zhēng)開始后，一直到1966年文化大革命爆發(fā)之前，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的曲折發(fā)展時(shí)期?！拔幕蟾锩逼陂g（1966年至1976年間），我國(guó)的人民代表大會(huì)制度遭到了前所未有的沖擊。1977年以后得以恢復(fù)和繼續(xù)發(fā)展，在積累正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)對(duì)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行了多方面的完善和創(chuàng)新。

二、人民代表大會(huì)制度的現(xiàn)狀與特征

（一）我國(guó)人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)、特征及組織活動(dòng)原則

人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，從性質(zhì)上說，是我國(guó)的政體，具體而言，是社會(huì)主義的代議民主共和制政體，是人民民主專政的實(shí)現(xiàn)形式。國(guó)體決定政體，政體反映國(guó)體，人民代表大會(huì)制度的政體恰恰是對(duì)人民民主專政國(guó)體的反映。

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度具有鮮明的特征。例如，國(guó)家權(quán)力屬于人民，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，議行合一，實(shí)行民主集中制等。不僅如此，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度在具體的運(yùn)作過程中也呈現(xiàn)出一些特色。例如，中國(guó)的人民代表大會(huì)制度具有更加廣泛的民主基礎(chǔ)；全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)（即全國(guó)人大常委會(huì)）比其他社會(huì)主義國(guó)家的同類機(jī)關(guān)具有更大的權(quán)力，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)來行使國(guó)家權(quán)力；中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度與人民代表大會(huì)制度緊密相聯(lián)等。

民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度以民主集中制為組織和活動(dòng)原則。這包括兩層含義，即對(duì)于我國(guó)的人大制度來說，民主集中制既是一種組織原則，同時(shí)又是一種活動(dòng)原則。一方面，作為組織原則，民主集中制體現(xiàn)在人民與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系上、人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系上、中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系上等方面。另一方面，作為活動(dòng)原則，民主集中制主要體現(xiàn)在國(guó)家機(jī)關(guān)的決策過程中，需要指出的是，民主集中制在不同國(guó)家機(jī)關(guān)的決策過程中其具體表現(xiàn)形式有所差別，主要體現(xiàn)在“集體負(fù)責(zé)制”和“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的差別上。

（二）人民代表大會(huì)制度的組織載體

人民代表大會(huì)制度的組織載體是人民代表大會(huì)。我國(guó)的人民代表大會(huì)分全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，二者共同構(gòu)成人民代表大會(huì)的完整體系。

全國(guó)人民代表大會(huì)有廣義和狹義之分。狹義的全國(guó)人民代表大會(huì)僅僅是指全國(guó)人民代表大會(huì)的全體會(huì)議，而廣義的全國(guó)人民代表大會(huì)不僅是指全國(guó)人民代表大會(huì)的全體會(huì)議，還包括由其產(chǎn)生的常委會(huì)和專門委員會(huì)。因此在具體使用這一概念時(shí)，究竟采用哪一種含義，需要根據(jù)語境確定。作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)采取“少數(shù)服從多數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)體制，通過會(huì)議表決的方式集體行使職權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第六十二條明確規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)的具體職權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大常委會(huì)”）是全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在全國(guó)人大閉會(huì)期間行使國(guó)家權(quán)力。全國(guó)人大常委會(huì)貫徹民主集中制的原則，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)體制。近年來，全國(guó)人大常委會(huì)人員專職化比例在不斷提高，常委會(huì)委員逐漸呈現(xiàn)出專職化的趨向，這大大提高了常委會(huì)的專業(yè)水平和工作效率。

地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它是由中華人民共和國(guó)成立初期的地方各界人民代表會(huì)議發(fā)展而來。1954年通過的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)是地方各級(jí)人民委員會(huì)，它同時(shí)行使同級(jí)人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)關(guān)的職權(quán)。1958年全國(guó)農(nóng)村紛紛建立人民公社，取消了鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民委員會(huì)。人民公社既是鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)組織，同時(shí)又是集體經(jīng)濟(jì)組織，是一種典型的“政社合一”的形式。1966年“文化大革命”開始后，各級(jí)人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)均受到了嚴(yán)重的沖擊。1967年各級(jí)地方均建立了革命委員會(huì)，作為地方各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。直到1978年憲法重新確立了人民代表大會(huì)制度。自1979年開始試點(diǎn)，1980年全國(guó)普遍開展縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，并相繼召開地方各級(jí)人民代表大會(huì)，使中斷了十余年的人民代表大會(huì)制度得以重新恢復(fù)。1982年的新憲法進(jìn)一步豐富和完善了人民代表大會(huì)制度。

三、進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度

從總體上看，人民代表大會(huì)制度符合我國(guó)的國(guó)情。當(dāng)然，還需要不斷完善，且完善的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。

（一）始終堅(jiān)持黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行和展開工作的，始終堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是完善人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)。黨的十八大強(qiáng)調(diào)“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出要“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)”。要推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，前提就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人大工作的正確領(lǐng)導(dǎo)?！爱?dāng)前，新一輪改革大潮已經(jīng)起勢(shì)，正是中流擊水、闖關(guān)奪隘之時(shí)。作為支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度至關(guān)重要、不可替代。唯有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證這一制度更好地發(fā)揮促進(jìn)改革發(fā)展、維護(hù)人民利益的作用，讓我們的政治更有朝氣，讓我們的民主更有活力，讓13億人民的明天更加美好?！雹?/p>

（二）進(jìn)一步密切人大與人民群眾的聯(lián)系

關(guān)于人民群眾的重要作用，習(xí)近平總書記精辟地指出：“漢代王符說：‘大鵬之動(dòng)，非一羽之輕也；騏驥之速，非一足之力也?！雹谕晟莆覈?guó)的人民代表大會(huì)制度，需要進(jìn)一步密切人大與人民群眾的聯(lián)系。各級(jí)人大代表應(yīng)當(dāng)經(jīng)常聯(lián)系本選區(qū)的人民群眾，傾聽他們的心聲，反映他們的意見和要求，充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，把廣大人民的智慧和力量充分凝聚起來。黨的十八大報(bào)告提出“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度?！雹埸h的十八屆三中全會(huì)也提出：“加強(qiáng)人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用。通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系?！雹?/p>

（三）強(qiáng)化人大的立法與監(jiān)督職能

黨的十八大及十八屆三中全會(huì)都有深刻闡述。黨的十八大報(bào)告指出：“要善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！雹蔹h的十八屆三中全會(huì)繼承十八大的這一精神，進(jìn)一步指出：“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化。健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能?！雹蘅梢姡瑥?qiáng)化人大的立法與監(jiān)督職能，是完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容。

（四）加強(qiáng)人大自身的建設(shè)

堅(jiān)持和完善我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，尤其要加強(qiáng)人大自身的建設(shè)。首先要進(jìn)一步完善人大及其常委會(huì)的工作制度，特別是工作程序。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“完善人大工作機(jī)制，通過座談、聽證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切?！雹咂浯?，加強(qiáng)人大自身建設(shè)還需要逐漸擴(kuò)大人大代表專職化的比例，對(duì)人大代表進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，特別是要提高人大代表構(gòu)成的代表性以及不斷優(yōu)化人大代表的素質(zhì)。提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例，健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力。

經(jīng)過長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，人民代表大會(huì)制度在中國(guó)已經(jīng)比較完備，但其具體運(yùn)行機(jī)制還在不斷完善中，需要進(jìn)一步深入研究和探討。設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家的政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一。不妄想搬來一座政治制度上的“飛來峰”，不妄用別國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)本國(guó)的得失，堅(jiān)定走自己的路，堅(jiān)持完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度。⑧

①“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主的根本保證——二論貫徹習(xí)近平在全國(guó)人大成立60周年大會(huì)講話精神”，《人民日?qǐng)?bào)》，2014-09-07，第1版。

②習(xí)近平：“切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來”，《武漢學(xué)刊》，2014年第1期。

③⑤胡錦濤：“堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告”，《人民日?qǐng)?bào)》，2012-11-18，第3版。

④⑥⑦“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”，《人民日?qǐng)?bào)》，2013-11-16，第3版。

⑧“中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度生長(zhǎng)于中國(guó)土壤——三論貫徹習(xí)近平在全國(guó)人大成立六十周年大會(huì)講話精神”，《人民日?qǐng)?bào)》，2014-09-08，第1版。