觀察省直管縣體制改革的政策視角

● 徐蘭飛

（作者系中央編辦綜合司副處長(zhǎng)）

近年來(lái)，中央明確提出在有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革。目前，部分地方也在試點(diǎn)改革。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于省直管縣的積極作用和制度優(yōu)劣分析論述很多，但宏觀層面的審視和反思并不多。這項(xiàng)改革關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，同時(shí)也涉及地方政府層級(jí)關(guān)系的調(diào)整和變革。受人口、地理、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、政治等多種因素的影響，呈現(xiàn)出復(fù)雜的利益格局，各地情況也千差萬(wàn)別，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃。我認(rèn)為，以下三個(gè)因素在政策取向上值得重視。

一、省直管縣體制改革應(yīng)有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，根據(jù)不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求選擇路徑

我國(guó)過去30多年區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路選擇，很大程度上受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極理論的影響。該理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非同時(shí)出現(xiàn)在所有地方，一般首次出現(xiàn)在一些增長(zhǎng)點(diǎn)或增長(zhǎng)極上，然后通過不同的渠道向外擴(kuò)散，并對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的影響。20世紀(jì)80年代開始實(shí)施的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制就是為了發(fā)揮中心城市在區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的增長(zhǎng)極作用。實(shí)踐證明，這一政策取得了良好效果，2012年底我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，形成了不同層次、不同規(guī)模的城市和城市經(jīng)濟(jì)。多數(shù)城市成為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，帶動(dòng)了本區(qū)域乃至鄰近區(qū)域的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，城市主導(dǎo)的政策選擇并不是在所有地方都取得了成功。有的地級(jí)市沒有發(fā)揮出中心城市的帶動(dòng)作用，反而出現(xiàn)了在財(cái)政、資源等方面“市刮縣”、“市擠縣”的現(xiàn)象，造成了區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，加劇了城鄉(xiāng)分割和二元結(jié)構(gòu)的固化。省直管縣體制改革試點(diǎn)是力圖破解這一矛盾的重要嘗試。繼續(xù)推進(jìn)這項(xiàng)改革，需要充分考慮我國(guó)區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景和未來(lái)趨勢(shì)。

隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施和城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)處于城市群范圍內(nèi)的地區(qū)可考慮繼續(xù)維持市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，暫不考慮實(shí)行省直管縣體制，以進(jìn)一步發(fā)揮中心城市的增長(zhǎng)極作用。我國(guó)已經(jīng)形成京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三個(gè)國(guó)家級(jí)城市群，山東半島、遼東半島、長(zhǎng)株潭、成渝、中原等若干較小規(guī)模的城市群，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程顯著加快。新一屆政府明確將城鎮(zhèn)化確立為重大戰(zhàn)略，提出了“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局和打造20多個(gè)城市群的戰(zhàn)略規(guī)劃。城市群經(jīng)濟(jì)主要是以城市為紐帶的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，因此，對(duì)處于城市群經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)、增長(zhǎng)極作用發(fā)揮得較好的城市，建議維持市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，在現(xiàn)階段對(duì)于保持其發(fā)展腹地、壯大城市群經(jīng)濟(jì)還是非常必要的。適時(shí)還可考慮把這些地區(qū)的近郊縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）等全部或部分轉(zhuǎn)為市轄區(qū)，以拓展新的發(fā)展空間。

對(duì)城市增長(zhǎng)極作用發(fā)揮不夠充分、而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，可考慮實(shí)行省直管縣體制，進(jìn)一步突出縣在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用。一些沿海省份以及內(nèi)陸一些省份的部分地區(qū)，很多縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已大大超過城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。比如某省的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣占了27個(gè)，這些地區(qū)可考慮實(shí)行省直管縣體制，通過減少層級(jí)，賦予縣級(jí)政府更多的權(quán)力，把縣發(fā)展成為中小城市，進(jìn)而發(fā)揮城市的增長(zhǎng)極作用。

對(duì)大多數(shù)農(nóng)業(yè)省份和經(jīng)濟(jì)較為落后省份，可區(qū)分不同情況，市領(lǐng)導(dǎo)縣或省直管縣兩種體制并行，同步推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市功能拓展。比如一些省份及中西部省份的大部分地區(qū)，經(jīng)濟(jì)仍然以農(nóng)業(yè)為主，很多城市的增長(zhǎng)極潛力還沒有得到充分挖掘。對(duì)這些地區(qū)，有的地方可考慮實(shí)行省直管縣，不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，充分發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的帶動(dòng)作用；有的地方可考慮繼續(xù)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，拓展城市功能，進(jìn)一步釋放城市的增長(zhǎng)極潛力。

二、省直管縣體制改革應(yīng)有利于服務(wù)型政府建設(shè)，最終推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本公共服務(wù)均等化

建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和政府工作的重點(diǎn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是建立在高度城市化、社會(huì)結(jié)構(gòu)同質(zhì)性比較強(qiáng)的基礎(chǔ)上。目前，除公共服務(wù)總量不足外，我國(guó)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間享有不均的問題尤為突出?；竟卜?wù)均等化需要在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、打破城鄉(xiāng)分割的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代政府分權(quán)理論認(rèn)為，公共服務(wù)受益范圍、信息優(yōu)勢(shì)、貼近民眾需求等因素是劃分不同層級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。因此，需分類推進(jìn)省直管縣體制改革，充分發(fā)揮不同層級(jí)、不同地區(qū)政府的作用，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和公共服務(wù)體系建設(shè)較為先進(jìn)的地區(qū)，可考慮繼續(xù)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，充分發(fā)揮城市在公共服務(wù)體系建設(shè)中的帶動(dòng)作用，逐步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)公共服務(wù)的統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)階段，特別是城市群范圍內(nèi)的大多數(shù)城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)資源提供方面都具有較為雄厚的實(shí)力。而且，相較于省和縣來(lái)說，市屬于中觀層次，在統(tǒng)籌本地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源方面有效率優(yōu)勢(shì)。因此，可考慮繼續(xù)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，既有利于集中資源打造新型城市公共服務(wù)體系，又可以通過構(gòu)建城市群內(nèi)市級(jí)政府間合作的制度安排，利用基礎(chǔ)設(shè)施、各類資源共建共享、適度的層級(jí)優(yōu)化、區(qū)劃調(diào)整等手段，彌補(bǔ)政府間提供公共服務(wù)資源和能力不均衡問題，率先推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)公共服務(wù)的均等化。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為落后、公共服務(wù)體系建設(shè)較為滯后的地區(qū)，可考慮通過實(shí)行省直管縣體制，以縣域?yàn)閱挝?，逐步?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。特別是對(duì)于既非大城市也不處于城市群經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的廣大農(nóng)村地區(qū)，可考慮實(shí)行省直管縣體制，可增強(qiáng)縣級(jí)政府統(tǒng)籌本地公共服務(wù)的能力，加大農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入，實(shí)現(xiàn)縣域范圍內(nèi)公共服務(wù)的均衡發(fā)展。同時(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌能力，逐步推進(jìn)各縣域之間的公共服務(wù)均等化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)本省區(qū)域內(nèi)服務(wù)均等化。

三、省直管縣體制改革應(yīng)有利于節(jié)約成本和提升效率，充分考慮管理層級(jí)和管理幅度配比適度、減少改革成本以及維護(hù)政治穩(wěn)定的需要

管理成本和效率是考察省直管縣體制改革的基本視角。首先，管理層級(jí)和管理幅度之間需要形成一個(gè)適度的比例，才能使政府效能發(fā)揮到最佳。減少行政層級(jí)，可在一定程度上降低行政成本，但隨著管理幅度的增加又會(huì)引發(fā)協(xié)調(diào)難度和管理距離等問題，降低行政效能。除港澳臺(tái)地區(qū)外，目前我國(guó)中央、省、市、縣級(jí)的平均管理幅度分別為31個(gè)、10.7個(gè)、8.6個(gè)和14.2個(gè)，每一級(jí)政府的管理幅度偏??；但若全部由省直接管理縣，省一級(jí)政府的平均管理幅度為92個(gè)，又偏大。其次，減少行政層級(jí)，調(diào)整區(qū)劃設(shè)置，本身就會(huì)產(chǎn)生很大的成本，應(yīng)予慎重考量，盡量以震動(dòng)小、成本低的方式推進(jìn)改革。再次，我國(guó)歷代省市縣政府關(guān)系的變革都和國(guó)家興衰有著密切關(guān)聯(lián)，推進(jìn)改革要充分考慮政治穩(wěn)定因素。綜上，可考慮根據(jù)不同省區(qū)情況，分類推進(jìn)省直管縣體制改革。

對(duì)疆域面積較小、所轄縣數(shù)量不是很多的省份，可考慮推進(jìn)省直管縣體制改革。一些省份如所轄的縣級(jí)區(qū)劃數(shù)不多，交通條件也較為便利，具備實(shí)行省直管縣體制的基礎(chǔ)條件，有利于降低行政成本，提升行政效率。

對(duì)疆域面積較大或所轄縣數(shù)量過多的省份，不宜完全實(shí)行省直管縣體制。一些省份如過早完全推行省直管縣，會(huì)造成省的管理幅度過大、省直機(jī)關(guān)工作量大幅增加，反而可能降低行政效率。

對(duì)一些邊遠(yuǎn)民族地區(qū)，可能涉及到政治穩(wěn)定，建議維持現(xiàn)有市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。如一些?。▍^(qū)）疆域面積大，交通條件不便利，且是少數(shù)民族聚居區(qū)，層級(jí)和區(qū)劃的變革可能會(huì)直接關(guān)系到政治社會(huì)穩(wěn)定，不宜推進(jìn)省直管縣體制。