購買服務：政府應作精明買主

文/周志忍 李海燕

隨著人口老齡化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國的公共服務需求將急劇增長，政府提供服務的責任范圍和規(guī)模也會急劇擴大。十八屆三中全會決定加大政府購買服務的力度，這意味著政府購買服務的范圍和規(guī)模會急劇擴大，如何作一個“精明買主”，隨之提上了各級政府的議事日程。本文以養(yǎng)老院建設中各地的多樣化實踐為例，從“精明買主”角度談一些看法。

一、“精明買主”提出的背景

周志忍：北京大學政府管理學院教授

“精明買主”不是一個嚴格的學術(shù)概念，因而也不存在一個覆蓋其內(nèi)涵、理論基礎、判定標準的理論體系，但這并不意味著它缺乏理論支撐。在《權(quán)力分享》一書中，美國的凱特爾教授從“供給方缺陷”和“需求方缺陷”兩個維度對政府購買服務面臨的約束和挑戰(zhàn)做了分析，從而對作“精明買主”的必要性提供了理論論證。①

政府購買服務中的供給方缺陷表現(xiàn)在三個方面：（1）對于通用性較強的產(chǎn)品（如汽車、電腦、手機），現(xiàn)成市場先于政府需求而存在，這個市場可以幫助定義這些產(chǎn)品，競爭又會保證產(chǎn)品的低價格和高質(zhì)量，政府可以像其他顧客一樣談判出好的交易。問題在于，政府要購買的很多是特需產(chǎn)品，如戰(zhàn)斗機、軍艦、武器等，而對這些專用性很強的產(chǎn)品和服務而言，現(xiàn)成的競爭市場并不存在，是政府需要催生了并不健全的市場。（2）賣方之間競爭水平比較低。以核潛艇建造為例，如果政府將合同全部交給要價低的競標者，這會讓另一個建造商出局從而結(jié)束市場競爭，政府最終會受制于一個供應商的壟斷。如果政府將合同一分為二并把小份額交給要價較高的供應商，這有利于減少受制于壟斷的風險，但政府肯定要支付較高的費用。（3）特殊的外部性。從私人市場購買商品和服務，政府可能會得到他付錢要購買的東西，但也可能產(chǎn)生意想不到的連帶問題，從而損害政府公信力。

需求方缺陷同樣表現(xiàn)在多方面：（1）定義產(chǎn)品的難度大。在許多情況下，買方無法準確界定買的東西，更不知道該為此付出多大成本。比如隱形飛機該隱形到什么程度？技術(shù)標準如何設定？不同特性和技術(shù)標準下又該付出多大的購買成本？市場肯定不會幫助政府解決這些問題。（2）政府獨立判斷質(zhì)量的能力減弱。競爭性市場會提供商品質(zhì)量方面的信息，買方搜尋處理這些信息有可能選擇最有吸引力的產(chǎn)品。但許多政府項目可能沒有明確目標，也可能處于技術(shù)可能性的邊緣，市場不是一個好的信息源，加上技術(shù)專家的流失，政府獨立判斷商品和服務質(zhì)量的能力越來越弱。（3）委托代理的復雜性導致監(jiān)管失靈和責任錯位。政府直接生產(chǎn)模式中的基本參與者是競選官員、行政人員和公民，購買服務又加上了承包商。多重委托代理不僅加大了管理的難度，而且會導致責任錯位：承包商不僅要迎合合同所設定的目標，還要迎合管理承包項目的政府官員；雖然公民是“元委托人”和服務對象，但承包商更傾向?qū)贤芾砣藛T而不是公民負責。（4）政府獨立能力的缺乏導致主權(quán)喪失。購買服務意味著將商品和服務的供應權(quán)委派給私人伙伴，但私人伙伴在知識、信息、專業(yè)技術(shù)等方面擁有明顯的優(yōu)勢，實踐中許多承包合同的真正設計者是私人伙伴而非政府。

供給方缺陷和需求方缺陷會以各種不同的方式結(jié)合，構(gòu)成多樣化的約束條件，給政府購買服務帶來巨大挑戰(zhàn)。所謂“精明買主”，就是要有能力區(qū)分不同市場表現(xiàn)出來的不同問題，還要用不同的方式管理多樣化的微妙關(guān)系。在凱特爾看來，政府依賴私人部門的速度要比它自身管理能力提高的速度快得多，“如果政府沒有充當精明買主的能力，不斷增加的競爭也就毫無意義”。

二、公辦養(yǎng)老院的可持續(xù)性困境

近年來，養(yǎng)老服務被列入各級政府的重要日程，扶持養(yǎng)老院建設是其重要措施之一。各地的政策五花八門，但基本上可以總結(jié)為三種模式：政府建設與直接經(jīng)營模式、政府委托建設經(jīng)營模式和憑單制或養(yǎng)老券模式。第一種屬于傳統(tǒng)模式，養(yǎng)老院最終會成為像中小學一樣的事業(yè)單位。這既不符合歷史潮流，也不屬于政府購買公共服務的范疇。第二種模式無疑是政府購買服務的具體形式之一，同時又是目前實踐中的主流。所謂委托建設經(jīng)營模式，就是政府選擇特定承包商從事養(yǎng)老院的建設與運營，同時提供土地、稅收、財政等方面的優(yōu)惠或補貼。這一模式符合“精明買主”的要求嗎？這里不妨做一次“兵棋推演”，看看實踐中可能出現(xiàn)的結(jié)果和連鎖反應。

第一個可以預見的結(jié)果是“擠出效應”，即政府的顯性和隱性扶持政策創(chuàng)造了一個不平等的競爭環(huán)境，把社會興建養(yǎng)老院的積極性和民間資本排擠出去。據(jù)《齊魯晚報》報道，山東省一張養(yǎng)老床位，政府的建設費用為6.5萬元，2013年新建了8.9萬張，政府就出資58個億。25萬張公辦養(yǎng)老機構(gòu)的床位，每年每人補貼達到2.3萬元，總額達到60億元。②由于享受政府補貼和優(yōu)惠，公辦養(yǎng)老院機構(gòu)成本收費“倒掛”的現(xiàn)象普遍存在。在這種不平等的環(huán)境下，民辦養(yǎng)老院的服務必然顯得“質(zhì)次價高”，對顧客失去吸引力。長此以往，他們的理性選擇只能是退出。

下一個緊隨的結(jié)果就是“短缺效應”。據(jù)中國社科院發(fā)布的《2014 年中國社會形勢分析與預測》藍皮書統(tǒng)計，2013 年 60 歲及以上老年人口已達到 2 億人，到本世紀中期，老年人口比例將擴大到占全部人口的 1/4。如果按照山東省每張床位建設費6.5萬元、每年補貼2.3萬元的標準計算，全國養(yǎng)老院公共服務的財政支出將是一個天文數(shù)字。嚴峻的現(xiàn)實是，如果不進行任何改革，2050年我國養(yǎng)老金缺口將達到當年財政支出的20%以上。今后的38年中，養(yǎng)老金累計缺口占GDP的比重將達到75%。③顯而易見，面對龐大且日益增長的服務需求，單靠政府的扶持不可能滿足，結(jié)果可能是普遍的短缺。當政府投入力度足夠大時，一方面會導致明顯的“擠出效應”，同時也在制造著養(yǎng)老院服務需求，政府再努力也難以滿足自己創(chuàng)造的服務需求，這種情形可以稱為“絕對短缺”。當政府投入力度小因而“擠出效應”不明顯時則會產(chǎn)生“相對短缺”。政府財力所限只能扶持幾個標志性或樣板養(yǎng)老院，從而給民間資本留下一定的市場空間。這時，由于相對民辦養(yǎng)老院有巨大的價格和質(zhì)量優(yōu)勢，公辦養(yǎng)老院會出現(xiàn)一床難求的局面。

與短缺如影隨形的是“尋租效應”。尋租和腐敗可能發(fā)生在政府和承包商之間：政府優(yōu)惠和補貼形成的“肥水”該發(fā)包給誰？補貼和優(yōu)惠標準如何確定以防止利益輸送？招標過程如何有效防止徇私舞弊？如何進行有效的監(jiān)督？這些問題在代建制、項目和工程招標中普遍存在，人們的擔心絕不是多余的。另外一個尋租形式存在于潛在顧客和養(yǎng)老院之間。不論絕對還是相對意義上的短缺，潛在顧客之間的競爭無疑創(chuàng)造了巨大的尋租空間，批條子、走后門、權(quán)錢交易等隨之而來。一個例子是，作為窗口單位的北京市第一社會福利院，一張床位據(jù)說要等166年。北京市的政策是公辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)揮托底保障作用，重點是失能失智困難老人，但入住的老人，很多健康且生活能自理。④

下一個效應就是“低效率”。市場被稱為神奇的“上帝之手”，其神奇在于競爭機制。競爭形成了生死存亡的外部壓力，進而轉(zhuǎn)變成企業(yè)創(chuàng)新和提高效率的內(nèi)在動力。這里關(guān)鍵不在于公有還是民營，而是競爭還是壟斷。沒有競爭的市場比沒有市場更可怕。政府隨意指定承包商，讓他們在享受特殊優(yōu)惠和補貼的前提下提供養(yǎng)老服務，這和政府直接經(jīng)營其實并無本質(zhì)區(qū)別，傳統(tǒng)的政府壟斷性直接經(jīng)營所伴隨的高成本、低效率、回應性缺乏等，不會有實質(zhì)性改善。

最后的綜合結(jié)果就是“可持續(xù)困境”，其因果鏈條可以概括如下：擠出效應使得政府對養(yǎng)老院服務承擔著無限責任；面對龐大且日益增長的服務需求，政府投入的擠出效應超過一定度就會導致絕對短缺，低于這個度會產(chǎn)生相對短缺；與短缺如影隨形的是尋租和腐敗，這不僅有損社會公正，而且會侵蝕政府公信力；競爭缺乏導致的低效率意味著有限公共資源無法得到高效利用，這無疑會加劇政府的財政壓力，從而陷入低效—短缺—尋租—低效的惡性循環(huán)。

三、“精明買主”角度的反思

出路何在？憑單制或養(yǎng)老券模式是更好的選擇。通俗地說，養(yǎng)老券的工作原理是：政府綜合年齡、健康狀況、經(jīng)濟能力、特殊優(yōu)待（如烈屬）等因素，根據(jù)財政能力確定對個體提供養(yǎng)老補貼的檔次和標準；核定不同檔次上符合標準的老人數(shù)量，印制相應的養(yǎng)老券，派發(fā)給符合條件的老人；老人自由選擇不同檔次的養(yǎng)老院，入住時用養(yǎng)老券替代現(xiàn)金交付，少補多不退。質(zhì)言之，養(yǎng)老券就是把政府的多樣化扶持措施統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為顯性養(yǎng)老券，把對機構(gòu)的補貼轉(zhuǎn)給有需求的個人，實現(xiàn)服務供給與需求的直接對接。

與政府委托建設經(jīng)營養(yǎng)老院的模式相比，養(yǎng)老券模式的優(yōu)勢表現(xiàn)在如下幾個方面：第一，在養(yǎng)老服務的起步階段創(chuàng)造充分的市場需求。中國的養(yǎng)老院尚處于起步階段，基礎差、成本高、慈善不足等使得養(yǎng)老院服務價格超越了普通人的能力，而一個有效需求不足的市場必然是一個低效率的市場。通過派發(fā)養(yǎng)老券，政府把社會上的養(yǎng)老院服務需要轉(zhuǎn)化為有支付能力的需求，從而為多元主體高效率地提供服務奠定了基礎。第二，養(yǎng)老券制度的前提是取消對公辦養(yǎng)老院或明或暗的優(yōu)惠和補貼，創(chuàng)造一個平等的競爭性市場，從而避免擠出效應及其伴隨著的供給短缺。第三，多元主體的積極性和平等競爭克服了短缺，也就在相當程度上消除了尋租和腐敗的土壤。此外，政府委托建設經(jīng)營模式存在嚴重的監(jiān)督難題：特定的承辦商享受了哪些具體優(yōu)惠政策？土地優(yōu)惠該如何折價？特定水平稅收減免或財政補貼應換來什么樣的服務水平？類似信息既不公開透明，也難以進行橫向比較，更超越一般公眾的判斷能力，社會監(jiān)督也就無從談起。養(yǎng)老券可以采取社會公示制度做到公開透明，判斷個體是否符合條件不需要特殊知識和能力，社會監(jiān)督可以發(fā)揮最大作用。第四，在養(yǎng)老券制度下，潛在顧客根據(jù)自己的偏好和經(jīng)濟條件選擇不同的養(yǎng)老院，這種“用腳投票”的權(quán)利把市場紀律和競爭加給服務提供者，迫使他們提高效率和質(zhì)量，否則會面臨出局的風險。

“精明買主”要求少花錢多辦事，做到公共支出“物有所值”。雖然這些原則性要求轉(zhuǎn)換為科學評判標準尚需努力，但精明與否存在一個“底線標準”，那就是犯過的錯不能再犯，走過的彎路不能再走。這方面的一個教訓是經(jīng)濟適用房建設。早期由于面積大、與商品房價差小以及資格審查不嚴，許多經(jīng)適房成了對中產(chǎn)階層的優(yōu)惠甚至富裕階層的盛宴。隨著經(jīng)適房和商品房價格差距的拉大，公務員成了優(yōu)先享受群體甚至出現(xiàn)倒賣指標的現(xiàn)象，帶來社會公平問題。最值得反思的是經(jīng)適房面臨的可持續(xù)困境：由于退出機制不完善等原因，經(jīng)適房（包括后來的限價房）的供給量在增加，申請者的隊伍越拉越長，而政府的土地資源有限。中央決定用廉租房取代經(jīng)適房（限價房），就是吸取了國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓。另一個例子涉及中小學教育，用公共投入傾斜培育明星重點學校，結(jié)果是普遍的擇校熱以及伴隨的尋租和腐敗。養(yǎng)老院服務中的政府委托建設經(jīng)營模式似乎在重復過去的彎路。

應該說，養(yǎng)老券概念國內(nèi)并不陌生，且已經(jīng)成為許多地方的公共政策并在大力提倡。為什么多數(shù)地方官員還是熱衷于委托建設經(jīng)營模式？為什么親身體驗了經(jīng)適房的可持續(xù)困境之后，地方官員在養(yǎng)老服務供給中不能吸取經(jīng)適房和重點中小學的經(jīng)驗教訓？其中原因值得探究。

中國政府管理體制被稱為“壓力性體制”，其核心特征是自上而下確定任務指標并層層分解，上級根據(jù)指標完成情況對下級實施獎懲，“一手高指標，一手烏紗帽”，保證下級的服從和努力盡職。⑤與壓力型體制相對應的就是“表現(xiàn)型政治”，下級采取形式主義和短期行為博得上級肯定，忽視長期發(fā)展和可持續(xù)性。在以經(jīng)濟增長率論英雄的年代，壓力型體制和表現(xiàn)型政治主要表現(xiàn)是“晉升錦標賽”，比拼的是招商引資、GDP或稅收增長率。中央決定政府職能轉(zhuǎn)變重點是強化社會管理職能和公共服務，晉升錦標賽隨之擴展到社會管理和公共服務領(lǐng)域。在資源約束且不愿服務投入影響經(jīng)濟增長的心態(tài)下，表現(xiàn)型政治再次成為合乎理性的選擇：傾力打造幾個“樣板”項目獲得上級的青睞和社會喝彩，但解決不了普遍問題且無視可持續(xù)性。當然，少數(shù)官員存在有意設租的動機。

購買公共服務不夠精明可能源于知識和眼界的局限，也可能源于經(jīng)驗和理性思維能力的不足。但也不排除另外一種可能性，那就是“太過精明”，心里明鏡似的清清楚楚，有意打破“精明買主”的底線，樂于重復曾經(jīng)走過的彎路。我們的結(jié)論是：不夠精明的問題可以通過學習、培訓、取經(jīng)等解決；解決太過精明的問題只能靠高層次的制度改革。

①唐納德 · 凱特爾：《權(quán)力分享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社，2009年版。

②張榕博、高晴：“山東將試點公辦民營養(yǎng)老模式”，《北京青年報》，2014年3 月9日。③曹遠征、馬駿：“養(yǎng)老模式不改革，38年后養(yǎng)老金缺口占GDP比重75%”，《財經(jīng)》，2012年第15期。

④“養(yǎng)老院將主收失能失智困難老人”，《京華時報》，2014年1月23日。

⑤榮敬本等著：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998 年版。