動物衛(wèi)生行政執(zhí)法中行政強制的應用（一）

陳向武

（青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心，山東 青島 266032）

《行政強制法》自2012年1月1日起施行，是行政法領域中的一部重要法律，與行政處罰法、行政許可法并稱為行政程序立法“三部曲”。該法以規(guī)范行政強制的設定和實施、保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責、維護公共利益和社會秩序、保障行政相對人的合法權益為目的，明確了行政強制的種類和設定、行政強制措施實施程序、行政機關強制執(zhí)行程序，申請人民法院強制執(zhí)行的程序等法律制度。為了指導動物衛(wèi)生行政執(zhí)法人員正確實施動物衛(wèi)生法律規(guī)范中設定的行政強制，本文結合《行政強制法》的有關規(guī)定，從動物衛(wèi)生行政強制的定義及特征、動物衛(wèi)生行政強制的分類、動物衛(wèi)生行政強制措施的實施、動物衛(wèi)生行政主體強制執(zhí)行的實施、申請人民法院強制執(zhí)行以及法律責任等六個方面，與大家共同學習。

1 動物衛(wèi)生行政強制的定義及特征

1.1 定義

動物衛(wèi)生行政強制是指動物衛(wèi)生行政主體為了實現(xiàn)行政目的，對行政相對人的人身、財產(chǎn)和行為采取的強制性措施。

1.2 特征

動物衛(wèi)生行政強制的特征主要表現(xiàn)為以下三個方面：第一，具有強制性。動物衛(wèi)生行政強制一經(jīng)實施，即具有強制力，不考慮行政相對人的意愿。第二，實施主體的特定性。實施動物衛(wèi)生行政強制的主體只有動物衛(wèi)生行政主體或人民法院兩類。其中，動物衛(wèi)生行政主體是全部行政強制措施和部分行政強制執(zhí)行的實施主體；人民法院依動物衛(wèi)生行政主體的申請而成為大部分行政強制執(zhí)行的實施主體。第三，目的的特定性。動物衛(wèi)生行政強制是為了實現(xiàn)一定的行政目的，保障動物衛(wèi)生行政管理秩序和執(zhí)法監(jiān)督的順利進行。

2 動物衛(wèi)生行政強制的分類

動物衛(wèi)生行政強制分為動物衛(wèi)生行政強制措施和動物衛(wèi)生行政強制執(zhí)行兩類。

2.1 動物衛(wèi)生行政強制措施

動物衛(wèi)生行政強制措施是指動物衛(wèi)生行政主體在動物衛(wèi)生行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。這里的“對公民的人身自由實施暫時性限制”，僅指發(fā)生重大動物疫情時，為了撲滅動物疫病的需要，根據(jù)當?shù)厝嗣裾l(fā)布的封鎖令，對出入疫區(qū)的有關人員實施的暫時性限制。動物衛(wèi)生行政強制措施的特征主要表現(xiàn)在以下四個方面：第一，即時性。不以確定義務的具體行政行為的先行存在為條件。行政強制措施是在需要制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大的情況下實施的，即刻作出決定，即刻執(zhí)行該決定，二者之間沒有明顯的時間間隔。第二，強制性。表現(xiàn)為對行政相對人及其權利的強行限制，無論相對人同意與否，都要立即實施。第三，臨時性。動物衛(wèi)生行政強制措施通常都要由后續(xù)的行政行為等來作出實體處理，所以通常是一種臨時性措施。第四，非制裁性。動物衛(wèi)生行政強制措施的內(nèi)容本身是通過限制權利的行使，來實現(xiàn)社會秩序和公共利益免受危害，所以，其本質是限制權利而不是剝奪權利，故不是制裁。

動物衛(wèi)生行政強制措施與行政處罰的區(qū)別。二者都是動物衛(wèi)生行政主體實施的行政行為，但有如下區(qū)別：第一，從實施的階段看，動物衛(wèi)生行政強制措施是在事前或事中實施；而動物衛(wèi)生行政處罰是在事后實施。第二，從所針對對象的性質看，動物衛(wèi)生行政強制措施是非制裁性行為；而動物衛(wèi)生行政處罰是行政制裁的體現(xiàn)，以行政相對人的違法為前提。這是二者的根本區(qū)別。第三，從法律效果看，動物衛(wèi)生行政強制措施既可以是對行政相對人權利的一種臨時限制，是中間行為，如對依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫的動物產(chǎn)品進行留驗，也可能是對行政相對人權利的最終處理，如沒收銷毀不符合補檢條件的動物產(chǎn)品；而動物衛(wèi)生行政處罰則是對行政相對人權利的最終剝奪，是最終行為。

2.2 動物衛(wèi)生行政強制執(zhí)行

動物衛(wèi)生行政強制執(zhí)行是指動物衛(wèi)生行政主體或者動物衛(wèi)生行政主體申請人民法院對不履行動物衛(wèi)生行政決定的行政相對人，依法強制履行義務的行為。動物衛(wèi)生行政強制執(zhí)行的特征主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，動物衛(wèi)生行政強制執(zhí)行以行政相對人不履行行政義務為前提；第二，動物衛(wèi)生行政強制執(zhí)行的目的在于強迫行政相對人履行行政義務，達到與履行義務相同的狀態(tài)；第三，動物衛(wèi)生行政強制執(zhí)行的主體為雙重主體，即動物衛(wèi)生行政主體和人民法院。

3 動物衛(wèi)生行政強制措施的實施

3.1 動物衛(wèi)生行政強制措施的實施條件

在動物衛(wèi)生行政執(zhí)法中，實施行政強制措施必須要符合兩個條件：一是實施主體必須在法定的職權范圍內(nèi)?！缎姓娭品ā返谑邨l第一款規(guī)定：行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關在法定職權范圍內(nèi)實施。如，《動物防疫法》授權動物衛(wèi)生監(jiān)督機構、《獸藥管理條例》授權獸醫(yī)行政管理部門具有行政強制措施實施權。二是實施的對象必須由法律法規(guī)作出了明確規(guī)定。如，《動物防疫法》第五十九條規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構可以對染疫或疑似染疫的動物、動物產(chǎn)品及相關物品采取查封、扣押等行政強制措施；《獸藥管理條例》第四十六條規(guī)定，獸醫(yī)行政管理部門對有證據(jù)證明可能是假、劣獸藥的，應當采取查封、扣押的行政強制措施。

需要說明的是，在動物衛(wèi)生行政執(zhí)法中，有些獸醫(yī)主管部門將獸藥、飼料等行政管理中的行政處罰委托動物衛(wèi)生監(jiān)督機構或農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構實施，但是按照《行政強制法》第十七條第一款“行政強制措施不得委托”的規(guī)定，獸醫(yī)主管部門在委托行政處罰時，不得將查封、扣押等行政強制措施委托動物衛(wèi)生監(jiān)督機構或農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構實施。換句話說，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構或農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構受托實施獸藥、飼料等行政處罰時，需要對涉案財物采取查封、扣押等行政強制措施的，仍需要獸醫(yī)主管部門實施，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構或農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構不得實施。

3.2 動物衛(wèi)生行政強制措施的實施人員

《行政強制法》第十七條第三款規(guī)定：行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施。在動物衛(wèi)生行政處罰中，行政強制措施必須由具備執(zhí)法資格（取得行政執(zhí)法證件）的執(zhí)法人員實施，未取得行政執(zhí)法證件的人員不得實施。

3.3 動物衛(wèi)生行政強制措施的實施程序

動物衛(wèi)生行政主體實施行政強制措施必須遵守以下十項規(guī)定：（1）實施前須按照法定職權范圍向實施機關（獸醫(yī)主管部門或動物衛(wèi)生監(jiān)督機構）負責人報告并經(jīng)批準；（2）由兩名以上行政執(zhí)法人員實施；（3）出示執(zhí)法身份證件；（4）通知當事人到場；（5）當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；（6）聽取當事人的陳述和申辯；（7）制作現(xiàn)場筆錄；（8）現(xiàn)場筆錄由當事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明；（9）當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章；（10）法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。通常情況下，動物衛(wèi)生行政執(zhí)法人員實施行政強制措施，必須經(jīng)實施機關負責人批準，但在情況緊急下，需要當場實施行政強制措施的，動物衛(wèi)生行政執(zhí)法人員應當在二十四小時內(nèi)向實施機關負責人報告，并補辦批準手續(xù)。實施機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除行政強制措施。（未完待續(xù)）